Одной из задач, стоящих перед наукой финансового права, является повышение качества финансового законодательства Российской Федерации. Полагаем, является бесспорным тот факт, что и акты бюджетного, и акты налогового, и акты, относящиеся к иным подотраслям финансового законодательства Российской Федерации, далеки от совершенства. Индикатором ненадлежащего качества принимаемых парламентом РФ финансовых законов является количество поправок, вносимых в указанные законы в течение непродолжительного периода их действия. Особенно показательными в этом отношении являются акты законодательства о налогах и сборах, которые законодатели начинают изменять и дополнять сразу после официального опубликования и еще до того, как они вступят в силу <1>. Также показательным является практически не поддающееся исчислению общее количество поправок в НК РФ. С бюджетным законодательством дело обстоит примерно так же неудовлетворительно. ——————————— <1> Например, ч. 2 НК РФ была принята Государственной Думой Российской Федерации 19.07.2000, а первые поправки в нее были внесены уже 05.08.2000 и 19.12.2000, т. е. еще до вступления указанного Закона в силу. См.: ФЗ от 05.08.2000 N 118-ФЗ и ФЗ от 19.12.200 N 166-ФЗ.
Попытаемся ответить на вопрос, что же следует сделать для повышения качества финансового законодательства. Разумеется, одного простого ответа быть не может. Качество законодательства зависит от совершенства парламентской процедуры принятия финансово-правовых актов, от развития экономической и финансовой науки и учета законодателем научных достижений, от политической воли участников законотворческого процесса, от уровня образования и правосознания членов парламента, от активности лоббистов в парламенте и от качества этой деятельности, от качества законопроектов, вносимых в парламент органами исполнительной власти и иными субъектами законодательной инициативы, и т. д. Представляется, что совершенство парламентской процедуры является одной из базовых гарантий обеспечения качества финансово-правовых актов. В современном правовом государстве финансовое, а особенно налоговое нормотворчество без активного участия парламента, т. е. выборного органа представительной (законодательной) власти, принципиально невозможно. Эту идею еще в середине XVIII в. удачно и очень лаконично сформулировал один из «отцов-основателей» США Джеймс Отис, провозгласивший лозунг «taxation without representation is tyranny», что можно понять, как «налогообложение без участия представительных органов власти является тиранией» <2>. ——————————— <2> Smith Daniel A. Tax Crusaders and the Politics of Direct Democracy (1998), 21 — 23 // URL: http://books. google. ru/books.
В настоящий момент разработка и принятие качественных финансово-правовых норм усилиями исключительно народных представителей, входящих в парламент РФ, представляется невозможными. Естественно, что депутаты Государственной Думы РФ и члены Совета Федерации в большинстве своем не обладают достаточно глубокими специальными познаниями в экономике, государственных финансах, теории налогообложения и прочих отраслях знаний, необходимых для финансового нормотворчества. Чаще всего парламентская процедура принятия финансовых законов в Госдуме РФ сводится к голосованию за законопроект, разработанный и предложенный органами исполнительной власти, без серьезного обсуждения проправительственным большинством депутатов. Предварительная работа над законопроектом в профильных парламентских комитетах и комиссиях также не всегда отличается серьезностью и напряженностью. Подобная политическая и, в частности, парламентская ситуация не позволяет надеяться на скорое повышение качества финансового законотворчества. Тем не менее это повышение совершенно необходимо. Одним из возможных способов решения имеющейся проблемы является заимствование опыта зарубежного государства, политическая и экономическая ситуация в котором в чем-то схожа с ситуацией в Российской Федерации. Полагаем, что в парламентскую практику РФ возможно ввести институт «финансового совета», заимствованный из правовой системы Венгрии. Под Финансовым советом (Fiscal councel) мы в дальнейшем будем понимать постоянно действующий автономный государственный орган власти, имеющий своей целью обеспечение финансовой дисциплины путем контроля за финансовыми законопроектами, в обязанности которого входит предотвращать принятие законопроектов, способных повлечь нарушение финансовой дисциплины в государстве <3>. ——————————— <3> Lars Calmfors. The Role of independent fiscal policy institution // CESinfo working papers. 03/2011.
Структуры и органы, чьи цели и задачи аналогичны Финансовому совету Венгрии, действуют во многих экономически развитых странах мира. В качестве примеров можно привести Правительственный комитет по государственному долгу Австрии (Staatsschuldenausschuss) <4>, Федеральное бюро планирования Бельгии (The Federal Planning Bureau (FPB)) <5>, Офис парламентского директора по вопросам бюджета Канады (Le directeur parlementaire du budget) <6>, Датский экономический совет (De ) <7>, Ирландский комитет финансовых советников (The Irish Fiscal Advisory Council) <8>, Совет экономических экспертов ФРГ (Sachverstaendigenrat) <9>, Португальский совет по публичным финансам (Conselho das ) <10>, Шведский совет финансовой политики (Finanspolitiska radet) <11>, Бюро анализа экономической политики Нидерландов (CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis) <12>, Офис обеспечения бюджетной ответственности Великобритании (The Office for Budget Responsibility) <13> и Бюджетный офис Конгресса США (Congressional Budget Office (CBO)) <14>. ——————————— <4> URL: http://www. staatsschuldenausschuss. at/en/staatss-chuldenausschuss. jsp. <5> URL: http://www. plan. be/index. php? lang=en&TM;=30&IS;=61. <6> URL: http://www. pbo-dpb. gc. ca/fr. <7> URL: http://www. dors. dk. <8> URL: http://www. fiscalcouncil. ie. <9> URL: http://www. sachverstaendigenrat-wirtschaft. de/?L=1. <10> URL: http://www. cfp. pt. <11> URL: http://www. finanspolitiskaradet. se. <12> URL: http://www. cpb. nl. <13> URL: http://budgetresponsibility. independent. gov. uk. <14> URL: http://www. cbo. gov.
Полагаем, что венгерский опыт создания Финансового совета является более приемлемым для Российской Федерации потому, что Венгрия, как и Россия, является «постсоветским» государством с недостаточно развитой парламентской традицией. Парламент Венгрии, как и Госдума РФ, включает в себя достаточное количество депутатов, склонных к экономическому популизму, придерживающихся радикальных политических взглядов, не разделяющих общие ценности ЕС и призывающих Венгрию искать свой особый и неповторимый путь <15>. ——————————— <15> Fehrer M. Hungary to disband fiscal council // Wall Street Journal Europe. 22.11.2010.
Разумеется, экономику Венгрии совершенно некорректно сравнивать с экономикой Российской Федерации, тем не менее страны имеют много общего. Оба государства существенно пострадали от финансового кризиса 2008 — 2010 гг., оба столкнулись с резким уменьшением бюджетных доходов, оба государства, хотя и по разным причинам, не имеют возможности осуществлять внешние заимствования на выгодных условиях и вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы. По вышеперечисленным причинам можно говорить о некоторой схожести проблем, стоящих и перед венгерским, и перед российским законодателем, при разработке и принятии финансовых норм. Полагаем, что такой инструмент, как Финансовый совет, успешно примененный в Венгрии, может быть также успешно применен для решения аналогичных проблем в России. Рассмотрим, что же представляет собой Финансовый совет Венгрии в соответствии с действующим в данном государстве законодательством. Финансовый совет был создан в рамках принятия мер по преодолению финансового кризиса в соответствии с Законом Венгрии от 2008 г. N 75 «Об экономичности государственного управления и финансовой ответственности». Целями принятия этого Закона были поддержание финансовой дисциплины и обеспечение экономической стабильности в государстве, повышение конкурентоспособности Венгрии, недопущение неконтролируемого увеличения государственного долга. В дальнейшем статус Финансового совета был изменен путем издания Закона Венгрии от 2011 г. N 194 «Об экономической стабильности в Венгрии», с принятием которого была существенно расширена компетенция совета. В соответствии с указанными нормативными актами основной задачей совета является участие в разработке проекта закона о бюджете с целью обеспечения соответствия между содержанием финансово-правовых актов и отраженными в конституции Венгрии предельными нормативами государственного долга. Здесь мы должны отметить, что управление государственным долгом является важнейшей задачей финансовой политики Венгрии, правовые нормы об управлении госдолгом содержатся непосредственно в действующей Конституции Венгрии 2011 г. В Венгрии под эффективностью финансовой политики понимается поддержание государственного долга в установленных Конституцией государства лимитах с целью недопущения дефолта государства. Именно поэтому Финансовый совет анализирует бюджетное, налоговое и иное финансовое законодательство в первую очередь на предмет обеспечения должного размера публичного долга. В состав финансового совета Венгрии входит назначаемый президентом Председатель Совета, а также управляющий Центральным банком Венгрии и руководитель Офиса государственного аудита Венгрии. Указанные должностные лица входят в состав финансового совета в силу своих должностных полномочий, однако их деятельность в финансовом совете никак не влияет на их основную деятельность в качестве руководителей соответствующих финансовых учреждений. Председатель финансового совета имеет право участвовать во всех заседаниях парламента Венгрии и его комитетов, если парламент обсуждает вопросы, связанные с бюджетом. Финансовый совет уполномочен давать комментарии к проекту закона о бюджете, а также к отчету об исполнении бюджета и иным нормативным и ненормативным актам, касающимся вопросов исполнения бюджета, использования иных публичных финансовых фондов и управления государственным долгом. Правительство Венгрии обязано направлять в Финансовый совет проект закона о бюджете и иных нормативных актов, касающихся исполнения бюджета. В течение 10 дней после получения законопроекта Финансовый совет обязан представить Правительству свои комментарии по полученным законопроектам. Очень важным является вопрос о том, какие последствия вызывает отрицательный комментарий Финансового совета по представленному законопроекту. В соответствии с первой редакцией закона о фискальном совете (Закон Венгрии от 2008 г. N 75 «Об экономичности государственного управления и финансовой ответственности») отрицательные комментарии по законопроекту могли быть игнорированы правительством и парламентом Венгрии, а соответствующие нормативные акты могли быть приняты. Венгерские юристы сравнивали подобный статус Финансового совета с поведением сторожевой собаки, которая «лает, но не кусает» (watchdog, that barks, but never bites) <16>. ——————————— <16> Smuk Peter. The fiscal council in Hungarian constitutional system // URL: http://www. dnyprava. cz/dokumenty/19245.
В соответствии с новым Законом Венгрии (от 2011 г. N 194 «Об экономической стабильности в Венгрии») отрицательные комментарии финансового совета по законопроекту делают невозможным продолжение его обсуждения и принятия. Иными словами, «сторожевая собака получила возможность не только лаять, но и кусать». Аналогичные полномочия предоставлены финансовому совету в отношении финансовых законопроектов, разрабатываемых непосредственно в парламенте Венгрии. Парламент обязан заблаговременно представить финансовому совету тексты законопроектов с необходимыми приложениями, для того чтобы финансовый совет имел возможность выработать и направить в парламент комментарии по законопроекту. Предварительное согласие Финансового совета является обязательным условием, необходимым для окончательного принятия закона о бюджете и связанных с ним финансово-правовых актов национальной ассамблеей — парламентом Венгрии. Из вышеизложенного мы видим, что Финансовый совет Венгрии обладает чрезвычайно важными полномочиями и способен оказывать влияние на законотворческий процесс по всем вопросам, связанным с финансами. Для того чтобы обеспечить свободную и беспрепятственную реализацию этих полномочий, членам финансового совета гарантирован иммунитет от преследования за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, а также достаточно высокое денежное содержание, размер которого прямо указан в Законе. Этим же нормативным актом установлены высокие квалификационные требования к кандидатуре председателя совета и детально описана процедура назначения председателя совета на должность и лишения его полномочий. Подобные меры, по мнению венгерских законодателей, должны обеспечить должные гарантии беспрепятственной и эффективной деятельности финансового совета Венгрии. Попытаемся критически применить венгерский опыт к российским реалиям. Мы согласны с тем, что налогообложение без участия представителей налогоплательщика является тиранией. Но разработка и принятие финансово-правовых актов исключительно силами народных представителей — депутатов без серьезного участия профессионалов-финансистов часто приводит к ошибкам, неблагоприятно сказывающимся на тех же самых налогоплательщиках. Полагаю, что рядовому налогоплательщику совершенно все равно, по какой причине он страдает — или от самоуправства и тирании органов исполнительной власти, или от ошибок и промахов избранных им же депутатов парламента. В настоящий момент к участию в законодательном процессе в Российской Федерации привлекаются представители научно-экспертного сообщества, но степень их участия является недостаточной, кроме того, не обеспечен должный уровень независимости экспертов. Так, правовую экспертизу законопроектов, вносимых в парламент Правительством Российской Федерации, осуществляет Минюст РФ и Институт законодательства и сравнительного правоведения. Но указанные эксперты в той или иной степени подконтрольны Правительству Российской Федерации, что оказывает влияние на результаты экспертизы. Кроме того, указанные экспертные структуры дают правовое, но не финансовое заключение. В соответствии с ФЗ от 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» существует обязательная антикоррупционная экспертиза всех нормативных актов. Но данная экспертиза имеет очень узкий предмет и должного качества всего нормативного акта обеспечить не может. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Российской Федерации правовую экспертизу всех законопроектов осуществляет Правовое управление Аппарата ГД РФ, но эксперты правового управления проверяют законопроект исключительно на предмет юридико-технических ошибок, не анализируя финансовую сторону законопроекта. Кроме того, данные эксперты также не являются независимыми от инициаторов законопроекта. Обязательная независимая научная или финансовая экспертиза финансовых законопроектов Регламентом ГД РФ не предусмотрена. В силу ст. 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации может направлять в Федеральное Собрание Российской Федерации отзывы на рассматриваемые законопроекты. Подобный отзыв Правительства Российской Федерации касается и правовых, и финансовых аспектов законопроекта, но не может рассматриваться как независимое и объективное экспертное заключение, т. к. Правительство Российской Федерации — активный и заинтересованный участник и нормотворческого, и бюджетного процесса. В соответствии со ст. 2 ФКЗ «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата осуществляет экспертизу (но только финансовую, а не правовую) проектов нормативных актов, влияющих на показатели федерального бюджета. Это полномочие Счетной палаты Российской Федерации близко к полномочиям Финансового совета Венгрии, однако фактически Счетная палата Российской Федерации проводит экспертизу только законопроекта акта о бюджете, к тому же она не имеет право приостанавливать законотворческий процесс. Это снижает эффективность деятельности Счетной палаты Российской Федерации в данной сфере. В теории конституционного права много говорится о необходимости «сдержек и противовесов» в системе органов государственной власти и местного самоуправления. Полагаю, что создание в Российской Федерации органа, аналогичного Финансовому совету Венгрии, имеющему возможность останавливать законотворческий процесс создания финансовых норм, если законопроекты противоречат общепризнанным принципам финансовой деятельности и финансового права, может стать дополнительной гарантией, обеспечивающей должное качество принимаемых финансово-правовых актов. Ненадлежащее качество финансового законодательства отрицательно сказывается на всем населении Российской Федерации, на всех хозяйствующих субъектах и финально на благосостоянии самого же государства. Поэтому создание института, сдерживающего или исключающего принятие ошибочных финансовых норм, является, безусловно, необходимым. По нашему мнению, подобную практику не следует считать ограничением полномочий парламента, а скорее, наоборот, содействием избранным народом депутатам в квалифицированном исполнении их обязанностей <17>. ——————————— <17> Wren-Lewis Simon. Comparing the delegation of monetary and fiscal policy // Discussion paper series. University of Oxford, 2011. March. # 540.
