(Кожеуров Я. С.) («Российский юридический журнал», 2013, N 3)
ДИФФЕРЕНЦИАЦИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Я. С. КОЖЕУРОВ
Кожеуров Ярослав Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) (Москва).
Автор приходит к выводу, что термин «международная ответственность» перестал быть единым понятием, им стали обозначать различные по характеру и правовой природе явления. Ответственность понимается, во-первых, как ответственность государств и международных организаций за совершение международно-противоправного деяния (responsibility), во-вторых, как ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом (liability).
Differentiation of international responsibility Ya. S. Kozheurov
The author comes to a conclusion that the term «international responsibility of» has stopped to be a uniform concept, it came to mean phenomenon of different character and legal nature. Responsibility is understood, first, as the responsibility of governments and international organizations for committing an internationally wrongful act, and secondly, as a liability for the injurious consequences of acts not prohibited by international law.
Key words: fragmentation, international responsibility.
Анализ доктрины международного права, деятельности Комиссии международного права ООН по кодификации права международной ответственности и практики его применения позволяет выявить тенденцию развития норм об ответственности государств, которую условно можно обозначить как «дифференциация международной ответственности» <1>. ——————————— <1> Термин «дифференциация», обозначающий сторону процесса развития, связанную с разделением, расчленением развивающегося целого на части, ступени, уровни, представляется автору более удачным по сравнению с использованным Комиссией международного права ООН термином «фрагментация» (Фрагментация международного права: трудности, обусловленные диверсификацией и расширением сферы охвата международного права: Доклад Исследовательской группы Комиссии международного права ООН. Док. ООН A/CN.4/L.682. 13.04.2006).
Термин «международная ответственность» перестал был единым понятием, им стали обозначать различные по характеру и правовой природе явления. Во-первых, в международном праве уже давно существует комплекс норм, регулирующих последствия совершения государствами и иными субъектами международного права международно-противоправного деяния (правонарушения). Эти нормы были кодифицированы Комиссией международного права ООН после более чем полувековой работы в Статьях об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. <1>, в Статьях об ответственности международных организаций 2011 г. <2> и в Статьях о дипломатической защите 2006 г. <3>. ——————————— <1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/56/83 от 12 декабря 2001 г. <2> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/66/100 от 9 декабря 2011 г. <3> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/62/67 от 6 декабря 2007 г.
Во-вторых, в международном праве активно развивается комплекс норм, посвященных определению обязательств государств в связи с осуществлением ими или под их юрисдикцией опасных видов деятельности, не запрещенных международным правом. Феноменом, размывающим единство понятия международной ответственности, является также международная уголовная ответственность физических лиц. Несмотря на серьезные отличия ответственности государств (и международных организаций) от международной уголовной ответственности — по субъектам, содержанию (ответственность sui generis и уголовная ответственность), формам, порядку имплементации (международная уголовная ответственность имплементируется международными уголовными трибуналами) и другим основаниям (например, международная уголовная ответственность носит дополняющий характер, представляет собой скорее исключение, чем правило), оба типа ответственности объединяет то, что они имеют одно основание — нарушение нормы международного права. Предпринимаются даже попытки синтезировать понятие права международной ответственности, составными частями которого будут право индивидуальной ответственности и право ответственности государств <1>. ——————————— <1> Nollkaemper A. Concurrence between Individual Responsibility and State Responsibility in International Law // International and Comparative Law Quarterly. Vol. 52. P. 3 (July 2003). P. 639.
Подвержено дальнейшей фрагментации и «эрозии» и право международной ответственности в традиционном понимании (т. е. как ответственности за правонарушение). Здесь тезисно можно обозначить следующие тенденции: а) существование как минимум двух режимов ответственности по общему международному праву: ответственность за «ординарные» правонарушения и ответственность за серьезные нарушения императивных норм общего международного права; б) фрагментация режимов ответственности в рамках так называемых замкнутых (self-contained) режимов <1>, имеющих договорную основу: например, в области прав человека (Европейский и Межамериканский суды по правам человека, конвенционные органы), в рамках Всемирной торговой организации, дипломатическом праве, праве Европейского союза, международном экологическом праве, международном финансовом и инвестиционном праве. Фрагментация идет главным образом в сфере форм ответственности и порядка ее имплементации; ——————————— <1> Simma B., Pulkowski D. Leges Speciales and Self-Contained Regimes // The Law of International Responsibility. Oxford, 2010. P. 139 — 162.
в) возникновение новых, негосударственных субъектов призвания государств к ответственности (субъектов претензий): данная тенденция особенно заметна в области международного права прав человека (частные лица — физические и юридические — получают право обращаться в международные судебные учреждения, инициируя процесс привлечения государства к ответственности), международного инвестиционного права (МЦУИС, арбитражи по двусторонним соглашениям), а также, возможно, в области международного морского права, где частные лица получают право действовать опосредованно через государства (Трибунал по морскому праву, эксплуатация ресурсов международного района морского дна); г) наконец, в последнее время все активнее поднимается вопрос о международной ответственности негосударственных образований — организованных вооруженных групп, международных неправительственных организаций, транснациональных корпораций <1>. ——————————— <1> The Law of International Responsibility. Oxford, 2010. P. 317 — 354; Zegveld L. The Accountability of Armed Opposition Groups in International Law. Cambridge, 2002; Roucounas E. Non-State Actors: Areas of International Responsibility in Need of Further Exploration // International Responsibility Today. The Hague, 2005; Bilder R. B. What NGO Accountability Means — And Does Not Means // American Journal of International Law. 2009. Vol. 103. P. 170.
Вместе с научно-техническим прогрессом стремительными темпами растет нормативная база, предусматривающая обязанность возмещения вреда от вредных последствий действий, не запрещенных международном правом: приняты многочисленные международные соглашения, регламентирующие вопросы ответственности за ущерб, причиненный воздушными судами третьим лицам на поверхности, ответственности за ядерный ущерб, ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами, ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом, ответственности и компенсации за ущерб, причиненный трансграничным воздействием промышленных аварий на трансграничные воды, ответственности за ущерб в результате деятельности, опасной для окружающей среды, ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ и т. п. Указанная ответственность, несмотря на употребление одного и того же термина — «ответственность» (исключение составляет английский язык, где используется термин liability, в отличие от термина responsibility, обозначающего ответственность в традиционном понимании), имеет существенные отличия от ответственности за правонарушение. Комиссия международного права ООН, работая над темой «Ответственность государств», в 1978 г. пришла к выводу, что различия между двумя типами ответственности (responsibility и liability) настолько существенны, что «лишь в силу относительной бедности юридического языка для обозначения как первого, так и второго понятия используется один и тот же термин» <1>. По мнению Комиссии, указанные категории не могут рассматриваться совместно, поскольку это только затруднит понимание каждой из них: «Быть связанным любыми вредными последствиями деятельности, которая сама по себе является правомерной, и быть обязанным претерпевать последствия (не обязательно сводящиеся только к компенсации) правового обязательства — несопоставимые ситуации» <2>. В этом же году КМП решила выделить тему «Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом», включив ее в программу своей работы наряду с темой ответственности государств за международно-противоправные деяния. В 1997 г. тема была разделена на два подраздела. В рамках первого из них — «Предотвращение трансграничного ущерба от опасных видов деятельности» — КМП в 2001 г. приняла 19 проектов статей <3>, рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе конвенцию. В рамках второго подраздела — «Международная ответственность в случае ущерба от трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности» — КМП в 2006 г. подготовила «Проекты принципов, касающихся распределения убытков в случае трансграничного вреда, причиненного в результате опасных видов деятельности», рекомендовав Генеральной Ассамблее принять на их основе резолюцию <4>. ——————————— <1> Yearbook of the International Law Commission. 1978. Vol. II. P. 2. Report of the International Law Commission on Its Thirtieth Session. N. Y., 1979. P. 75. <2> Ibid. <3> 56-я сессия. Дополнение N 10 (А/56/10). П. 52 // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Проекты статей были включены в качестве приложения в Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/62/68 от 6 декабря 2007 г. <4> 61-я сессия (А/61/10). Дополнение N 10. С. 106 // Там же. Принципы содержатся в приложении к Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/61/36 от 4 декабря 2006 г.
Анализ нормативных документов в сфере международной ответственности государства за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, позволяет утверждать, что указанную ответственность составляют обязательства государства: 1) по предотвращению наступления указанных последствий (due diligence, ОВОС, предварительное разрешение, надзор и контроль, уведомление, информирование, консультирование и пр.), по принятию надлежащих мер реагирования для уменьшения ущерба, восстановления окружающей среды; 2) по обеспечению оперативной и адекватной компенсации в случае причинения вреда. В доктрине международного права в целом считается общепризнанным, что «проявление суверенитета государств в пользу природоохранных интересов воплощается в обязанности не причинять ущерб окружающей среде за пределами национальной юрисдикции», которая «на практике означает деятельность по предупреждению трансграничного воздействия» <1>. В деле о строительстве Уругваем двух целлюлозных заводов на пограничной с Аргентиной реке Уругвай Международный суд ООН признал за принципом предотвращения статус нормы обычного международного права, указав, что в этом качестве он происходит из понятия «должная осмотрительность» (due diligence), которую должно проявлять государство на своей территории <2>. Смысл этой осмотрительности заключается в ненанесении ущерба другому государству со своей территории, как это было определено в знаменитом арбитражном решении по делу о заводе «Трейл Смелтер» <3> и неоднократно подтверждалось в практике Международного суда ООН. В частности, в своем первом решении Международный суд указал, что «каждое государство обязано не допускать осознанно, чтобы его территория использовалась для совершения действий, которые нарушают права других государств» <4>. Таким образом, государство обязано использовать все имеющиеся в его распоряжении средства, чтобы предотвратить причинение значительного ущерба окружающей среде другого государства в результате деятельности, которая осуществляется на его территории или в любом районе под его юрисдикцией. Суд указал, что это обязательство «в настоящее время представляет собой часть свода норм международного права, касающихся окружающей среды» <5>. ——————————— <1> Соколова Н. А. Международно-правовые проблемы управления в сфере охраны окружающей среды. М., 2010. С. 113, 118. <2> Целлюлозные заводы на реке Уругвай (Аргентина против Уругвая), решение от 20 апреля 2010 г. // I. C.J. Reports. 2010. P. 45. <3> Дело «Трейл Смелтер» (США, Канада), решения от 16 апреля 1938 г., 11 марта 1941 г. // Reports of International Arbitral Awards. Vol. III. P. 1905 — 1982. <4> Дело о проливе Корфу (Соединенное Королевство против Албании), рассмотрение по существу, решение // I. C.J. Reports. 1949. P. 22. <5> Законность угрозы ядерным оружием или его применения, консультативное заключение // I. C.J. Reports. 1996 (I). P. 242. Par. 29.
Обязательство предотвратить наступление вредных последствий, будучи разновидностью обязательства due diligence, выступает обязательством поведения, а не результата. Государство обязуется предпринять все разумные и необходимые меры для предотвращения ущерба, но это обязательство не гарантирует его ненаступление. Если ущерб наступил в результате непроявления государством должной осмотрительности, это будет свидетельствовать о нарушении государством своих обязательств, что ведет к наступлению соответствующих последствий, предусмотренных общим международным правом (responsibility): прекращение деяния, если оно продолжается, предоставление надлежащих заверений и гарантий неповторения, полное возмещение вреда в виде реституции, компенсации и сатисфакции, возможность применения к ответственному государству контрмер и санкций. Если ущерб наступил, несмотря на выполнение государством своих обязательств по предотвращению, это обязательство замещается обязательством государства обеспечить оперативную, адекватную (что не обязательно означает полную) и эффективную компенсацию причиненного материального ущерба <1>. Данное обязательство — обязательство результата, т. е. конкретные механизмы, модели, формы и способы такого возмещения относятся на усмотрение государства. Оно может принять на себя строгую ответственность (strict liability) или абсолютную ответственность за компенсацию ущерба <2>, может предусмотреть гражданско-правовые механизмы такого возмещения, возлагающегося на операторов соответствующей деятельности (чаще всего государства идут именно по этому пути) <3>, а может комбинировать указанные механизмы (главная ответственность оператора, дополняемая ответственностью государства) <4>, в том числе путем создания механизмов совместного с другими государствами возмещения за счет общих фондов <5>. Невыполнение обязательства обеспечить компенсацию влечет ответственность (responsibility) государства. ——————————— <1> Lefeber R. Transboundary Environmental Interference and the Origin of State Liability. The Hague, 1996. P. 229 — 232. <2> Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г. <3> Например, Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г., Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г., Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., Базельский протокол об ответственности и компенсации за ущерб, причиненный в результате трансграничной перевозки опасных отходов и их удаления 1989 г. и др. <4> Соглашение 1963 г., дополняющее Парижскую конвенцию об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г. (Брюссельская конвенция 1963 г.), Протокол 1997 г. о внесении поправок в Венскую конвенцию о гражданской ответственности за ядерный ущерб (Венская конвенция 1997 г.), законодательство некоторых стран. См., например, законы Японии в области возмещения ядерного ущерба: Japan’s Compensation System for Nuclear Damage. As Related to the TEPCO Fukushima Daiichi Nuclear Incident. P., 2012 // URL: http://www. oecd-nea. org. <5> Конвенция о дополнительном возмещении за ядерный ущерб 1997 г.
Можно выделить следующие особенности ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом (по сравнению с ответственностью за международно-противоправное деяние) <1>. ——————————— <1> Подробнее об указанном типе международной ответственности см.: Кожеуров Я. С. Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом // Альманах кафедры международного права Ceteris Paribus. Вып. 3. М., 2012. С. 103 — 119.
Во-первых, ответственность за правонарушение имеет непосредственным основанием совершение международно-противоправного деяния, тогда как ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, представляет собой, по сути, ответственность за риск наступления случайных неблагоприятных последствий правомерной деятельности. Фактическим основанием responsibility является деяние, liability — событие <1>. ——————————— <1> Раскалей С. Б. Объективная ответственность государств в международном праве. Киев, 1985. С. 24 — 25.
Во-вторых, для ответственности за правонарушение не обязательно наличие материального ущерба, для ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, — обязательно. В-третьих, юридическим основанием ответственности за правонарушение выступает общее международное право, принцип, согласно которому любое международно-противоправное деяние влечет ответственность (ст. 1 Статей об ответственности государств 2001 г.); ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, в части обязательств по компенсации имеет, как правило, договорное основание, как юридическая обязанность с конкретным содержанием она возникает в случаях, предусмотренных действующим международным соглашением (хотя в последнее время все более распространяется точка зрения об обычно-правовом статусе не только обязательства по предотвращению ущерба, но и обязательства по обеспечению компенсации, по крайней мере, в отношении случайных последствий чрезвычайно опасных (ultra-hazardous) видов деятельности <1>). ——————————— <1> Handl G. State Liability for Accidental Transnational Environmental Damage by Private Persons // American Journal of International Law. 1984. Vol. 74. P. 553, 564 — 565; Sands Ph. Principles of International Environmental Law. 2nd ed. Cambridge, 2003. P. 245 — 246. Shaw M. International Law. 5th ed. Cambridge, 2005. P. 796. На обязанность выплачивать компенсацию в связи с причинением ущерба на территории другого государства как на «общий принцип международного права» ссылалась Канада в своей претензии к СССР в связи с падением советского спутника «Космос 954» 24 января 1978 г. (Canada: Claim Against the Union of Soviet Socialist Republics for Damage Caused by Soviet Cosmos 954 // International Legal Materials. Vol. 18. N 4 (July 1979). P. 899 — 930). В пользу формирования такой нормы свидетельствует также распространенная практика компенсации государствами трансграничного ущерба добровольно, ex gratia.
В-четвертых, субъектами претензий, имеющими право призывать к ответственности за международно-противоправное деяние, могут быть государства, не являющиеся потерпевшими; для ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, это невозможно. В-пятых, ответственность за правонарушение — это всегда «вторичные» обязательства, возникающие в результате нарушения «первичных», тогда как обязательства государств в области ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, по своей сути считаются «первичными»: обязательства по предотвращению, обязательства обеспечить оперативную и адекватную компенсацию <1>. Вместе с тем в этом же проявляется и взаимосвязь двух типов ответственности: невыполнение государством своих обязательств по предотвращению, по обеспечению компенсации повлечет возникновение у него ответственности за нарушение своих обязательств — ответственности в традиционном смысле. ——————————— <1> Barboza J. The Environment, Risk and Liability in International Law. Leiben; Boston, 2011. P. 23 — 24.
В-шестых, ответственность за вредные последствия правомерной деятельности всегда объективна, наступает независимо от вины причинителя вреда; для ответственности за правонарушение вина также не признается обязательным элементом (ст. 2 Статей об ответственности государств 2001 г.), но может быть обязательным элементом, если того требует соответствующая первичная норма, не говоря уже о том, что доказанность отсутствия вины может быть обстоятельством, исключающим противоправность деяния (форс-мажор, бедствие). В-седьмых, для ответственности за правонарушение действует принцип полного возмещения вреда, тогда как обязанность по возмещению вреда, причиненного действиями, не запрещенными международным правом, как правило, ограничена предельной суммой, указанной в соглашении. Можно ли объединить две рассмотренные категории в рамках одного понятия — «международная ответственность»? Представляется, что нет. И. И. Лукашук, формулируя в монографии «Право международной ответственности» определение этого права, указывает, что «в нем нашло отражение существование двух подотраслей права международной ответственности — ответственности за противоправные действия и ответственности за ущерб, являющийся результатом деятельности, не запрещенной международным правом» <1>. Что примечательно, в дальнейшем в обстоятельном комплексном исследовании И. И. Лукашук более ни словом не обмолвился о второй «подотрасли» права международной ответственности, посвятив всю книгу только ответственности за правонарушения. В последнее время активно высказываются мнения, что, несмотря на очевидную взаимосвязь двух типов ответственности, «эти соображения не позволяют нам восстановить единство понятия международной ответственности, понимаемого в широком смысле (включающем как ответственность за правонарушение (responsibility), так и ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом (liability))» <2>. ——————————— <1> Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 63. <2> The Law of International Responsibility. P. 12. См. также: Barboza J. Liability: Can We Put Humty-Dumty Together Again? // Chinese Journal of International Law. 2002. P. 499 — 526.
Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что развитие международного права привело к возникновению и параллельному существованию (взаимодействию), как минимум, двух типов, или направлений международной ответственности, серьезно различающихся между собой по основаниям возникновения, объему последствий, характеру обязательств государств и других субъектов международного права: ответственности за международно-противоправное деяние (responsibility) и ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом (liability).
Bibliography
Barboza J. Liability: Can We Put Humty-Dumty Together Again? // Chinese Journal of International Law. 2002. Barboza J. The Environment, Risk and Liability in International Law. Leiden — Boston, 2011. Bilder R. B. What NGO Accountability Means — And Does Not Means // American Journal of International Law. 2009. Vol. 103. Handl G. State Liability for Accidental Transnational Environmental Damage by Private Persons // American Journal of International Law. 1984. Vol. 74. Kozheurov Ya. S. Mezhdunarodnaya otvetstvennost’ za vrednye posledstviya dejstvij, ne zapreshhennyx mezhdunarodnym pravom // Al’manax kafedry mezhdunarodnogo prava Ceteris Paribus. Vyp. 3. M., 2012. Lefeber R. Transboundary Environmental Interference and the Origin of State Liability. The Hague, 1996. Lukashuk I. I. Pravo mezhdunarodnoj otvetstvennosti. M., 2004. Nollkaemper A. Concurrence between Individual Responsibility and State Responsibility in International Law // International and Comparative Law Quarterly. Vol. 52. P. 3 (July 2003). Raskalej S. B. Ob»ektivnaya otvetstvennost’ gosudarstv v mezhdunarodnom prave. Kiev, 1985. Report of the International Law Commission on Its Thirtieth Session. N. Y., 1979. Roucounas E. Non-State Actors: Areas of International Responsibility in Need of Further Exploration // International Responsibility Today. The Hague, 2005. Sands Ph. Principles of International Environmental Law. ed. Cambridge, 2003. Shaw M. International Law. ed. Cambridge, 2005. Simma B., Pulkowski D. Leges Speciales and Self-Contained Regimes // The Law of International Responsibility. Oxford, 2010. Sokolova N. A. Mezhdunarodno-pravovye problemy upravleniya v sfere oxrany okruzhayushhej sredy. M., 2010. The Law of International Responsibility. Oxford, 2010. Yearbook of the International Law Commission. 1978. Vol. II. Zegveld L. The Accountability of Armed Opposition Groups in International Law. Cambridge, 2002.
