ВИДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ВЛЕКУЩИЕ ПРИЧИНЕНИЕ ТРАНСГРАНИЧНОГО УЩЕРБА ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЕ
Д. С. БОКЛАН
Д. С. Боклан, Институт государства и права РАН.
Международно-правовое регулирование вопросов ответственности за причинение ущерба окружающей природной среде связано как с предупреждением причинения такого ущерба, так и с ликвидацией последствий уже причиненного ущерба. В настоящий момент назрела острая необходимость защиты как отдельных экологических систем, так и окружающей среды в целом. Государства обладают суверенитетом в отношении природных ресурсов, находящихся на их территории и, как правило, развитие промышленности для государства является более приоритетным направлением деятельности, чем защита окружающей природной среды. Кроме того, для государства часто затруднительно определить степень опасности последствий, которые могут наступить в результате осуществления той или иной деятельности в реальном масштабе времени. По данным экспертного опроса, проведенного весной 2002 г. ИСПИ РАН совместно с Комитетом ТПП РФ по устойчивому развитию и экологии, лишь около 40% респондентов считают улучшение экологической ситуации приоритетной национальной задачей, а примерно 10% полагают, что экологией можно пожертвовать ради нужд промышленного подъема <*>. ——————————— <*> Сосунова И. Экологическая безопасность России как элемент безопасности социума // Журнал личной, национальной и коллективной безопасности. 2003. N 3. Июль — сентябрь.
В связи с возникновением в окружающей природной среде необратимых процессов и острой необходимостью защиты всей экосистемы планеты в настоящее время необходима модернизация промышленности (с точки зрения защиты окружающей природной среды). Такая модернизация требует больших материальных вложений. 11 декабря 1997 г. рядом стран был подписан Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в соответствии с которым государства ограничивают и сокращают выбросы парниковых газов. Это — первый международный документ, устанавливающий для стран-участниц конкретные международные обязательства в данной области. 29 сентября 2003 г. в Москве проводилась Всемирная конференция по изменениям климата, посвященная обсуждению острых экологических проблем, в том числе и проблемы выбросов в атмосферу загрязняющих веществ. На конференции выступил Президент России В. В. Путин, призвавший специалистов «разработать универсальную международную правовую базу в области изменения климата» <*>. ——————————— <*> Российская газета. 2003. 30 сентября.
Если вред причиняется окружающей среде одного государства, а источником этого вреда служит деятельность, которая осуществляется на территории другого государства, то пострадавшей стороне затруднительно найти ответственного за такой ущерб. В этой связи ответственность государства приобретает особое значение. Как указывал Г. И. Тункин, ответственность государства за причинения трансграничного вреда правомерными действиями носит особый характер, так как она не имеет в своей основе явного международного правонарушения <*>. ——————————— <*> См.: Тункин Г. И. Ответственность в международном праве. Международное право: Учебник / Под ред. Л. Н. Шестакова, Л. И. Талалаева. М., 1999. С. 235.
В ноябре 2001 г. Генеральная Ассамблея ООН, рассмотрев доклад Комиссии международного права о работе на 53-й сессии, подчеркнула важность содействия кодификации прогрессивному развитию международного права в качестве средства реализации целей и принципов, закрепленных в Уставе ООН. Генеральная Ассамблея также выразила признательность данной Комиссии за работу, проделанную по теме «Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом (предотвращение трансграничного вреда от опасных видов деятельности)». В резолюции Генеральной Ассамблеи также сказано о том, что Генеральная Ассамблея просит Комиссию с учетом ее решения, принятого на 49-й сессии Комиссии, продолжить работу по названной теме, начав в качестве первого шага с вопроса о предотвращении <*>. Указанный Проект статей должен войти в состав будущего документа Генеральной Ассамблеи ООН. ——————————— <*> Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи ООН. 52-я сессия, дополнение 10 (А/52/10), пункт 168.
Проект Комиссии посвящен минимальному объему предотвращения загрязнения окружающей среды других государств. Трансграничный ущерб возникает за пределами юрисдикции или контроля государства, осуществляющего деятельность. Как пишет А. С. Тимошенко, «сам процесс трансграничного загрязнения можно расчленить, по крайней мере, на три фазы: выброс загрязнителя в определенную среду; перенос загрязнителя через национальную границу; взаимодействие загрязняющего вещества с объектами окружающей среды другого государства либо среды, находящейся за пределами национальной юрисдикции» <*>. К видам деятельности, в результате осуществления которых возникает трансграничный ущерб, можно отнести использование воздушного пространства, ядерную деятельность, промышленную деятельность, использование экономически важных ресурсов и даже связь и радиотелевещание. ——————————— <*> Тимошенко А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М.: Наука, 1986. С. 171.
Деятельность, в результате которой причиняется ущерб, носящий особо пагубный характер, подлежит полному запрету. К такой категории можно отнести ядерные испытания в атмосфере, в космическом пространстве и под водой. Причиной запрета такой деятельности являются масштабы вредных последствий, возникающих в результате ее реализации. Ущерб в результате деятельности, проводимой за пределами территориальной юрисдикции или контроля государства, осуществляющего деятельность, может быть разделен по степени тяжести на три категории. К первой категории относится ущерб, который рассматривается как незначительный и предполагается, что он является терпимым для государств без выплаты компенсаций. Ущерб второй категории рассматривается как нетерпимый, если только в отношении него не было получено согласие потерпевшего государства или не была выплачена компенсация. Третья категория включает ущерб, который имеет катастрофический характер и рассматривается как совершенно нетерпимый. Определение границ этих трех категорий ущерба является чрезвычайно трудным. Легче определить виды деятельности, в результате осуществления которых может быть причинен ущерб третьей категории. Как правило, такие виды деятельности запрещаются. Для проведения различия между деятельностью, которая ведет к возникновению ущерба, относящегося ко второй категории, используются концепции добрососедства, должной осмотрительности, принципов равенства и т. д. Бездействие также может привести к возникновению трансграничного ущерба. Следующий прецедент был положен в основу решения германского Конституционного суда по делу союзных земель «Wurttemberg and Prussia v. Baden» в отношении их прав на воды Дуная. Суд отметил, что Баден «не обязан устранять естественные потери воды, которые будут увеличиваться в районе водохранилища даже при отсутствии здесь плотины, но должен устранить увеличивающуюся утечку воды, вызываемую плотиной». Суд решил, что Баден «в этой связи должен устранить увеличивающуюся утечку воды, вызванную его бездействием» <*>. ——————————— <*> Hackworth G. Digest of International Law, Vol. V, Washington, 1943. P. 596 — 599.
Деятельность, наносящая ущерб другому государству, может осуществляться в пределах территориальной юрисдикции или контроля государства, реализующего эту деятельность, или за их пределами. Она может проводиться на совместно используемом участке, а ущерб мог быть нанесен другому государству либо на совместно используемом участке, либо в пределах территориальной юрисдикции или контроля потерпевшего государства. Место происхождения деятельности, повлекшей ущерб, имеет большое значение, однако не является ключевым фактором. Принципиальным для разрешения дела о причинении трансграничного ущерба в результате деятельности государства является вопрос о размере и виде причиненного ущерба и его воздействии на взаимоотношения государств независимо от места происхождения этой деятельности. Материальная ответственность за причиненный деятельностью ущерб может возникнуть в двух различных случаях. В первом случае в результате реализации деятельности, которая при обычных условиях не является вредной, а причинение ущерба возможно только в результате каких-либо происшествий. Во втором случае, когда закон допускает возникновение определенного уровня загрязнения окружающей среды, в результате осуществления деятельности, и ущерб считается нанесенным и подлежит компенсации только в случае превышения такого предела. Существуют два вида деятельности, которые могут нанести трансграничный ущерб: деятельность, которая причиняет ущерб непредвиденно, из-за каких-либо неожиданных событий, и деятельность, которая причиняет ущерб в результате ее обычного осуществления. Перед Комиссией международного права ООН был поставлен вопрос о том, должен ли проект статей о трансграничном ущербе включать в себя нормы, регулирующие оба вида деятельности. Причинение ущерба деятельностью, которая при обычных условиях не связана с риском, возможно либо в результате неправомерного деяния, либо в результате форс-мажорных обстоятельств. В первом случае наступает ответственность за неправомерные деяния, а во втором — действуют нормы, касающиеся форс-мажорных обстоятельств. Говоря о деятельности, связанной с риском, следует подчеркнуть, что для урегулирования порядка возникновения ответственности, в результате причинения ущерба такой деятельностью, необходимо ответить на следующие вопросы: — является ли законной деятельность, связанная с риском? — обязано ли государство происхождения ущерба его компенсировать, если ущерб был причинен деятельностью, связанной с риском? — если государство обязано компенсировать такой ущерб, будет ли в этом случае ответственность государства — ответственностью sine delicto (ответственность из причинения вреда)? Как правило, порядок ликвидации последствий любого ущерба, даже если такой ущерб был причинен неумышленно, регулируется нормами права. В соответствии с общепринятым принципом права любые виды деятельности, связанной с риском, могут быть признаны законными при соблюдении, как минимум, двух условий: должны приниматься соответствующие меры для предотвращения или минимизации риска возникновения значительного трансграничного ущерба в результате осуществления такой деятельности; ущерб, причиненный указанной деятельностью, должен быть компенсирован. В соответствии с общепринятой международной практикой, которая нашла свое отражение в Проекте статей Комиссии международного права, предупреждение трансграничного ущерба должно осуществляться с соблюдением следующих условий: 1) в большинстве государств до начала осуществления деятельности, связанной с риском, оператор обязан получить соответствующее разрешение от государственных органов на реализацию такой деятельности; 2) до получения разрешения государство определяет степень и характер риска соответствующей деятельности, в том числе воздействие на человека, имущество, окружающую среду как внутри государства, так и за его пределами. Необходимо учитывать, что деятельность, связанная с риском, как правило, имеет определенные характерные признаки: используемый вид ресурса или энергии; вещества, применяемые в производстве; местонахождение деятельности и т. д.; 3) государство происхождения деятельности, связанной с риском, должно предоставлять необходимую техническую и другую информацию государствам, которым может быть причинен трансграничный ущерб в результате осуществления этой деятельности; 4) государства происхождения и государства, которым может быть нанесен трансграничный ущерб, должны проводить совместные консультации в целях принятия мер, необходимых для предотвращения или минимизации ущерба и совместной деятельности в данном направлении; 5) в любом случае государство происхождения деятельности, связанной с риском, обязано принять все необходимые меры законодательного, административного и иного характера для предупреждения и минимизации трансграничного ущерба. Нарушение государством этой обязанности влечет за собой возникновение ответственности за неправомерные действия. Таким образом, когда юридические или физические лица по одну сторону государственной границы несут убытки в результате экологического вреда, а по другую — иностранное государство получает (прямо или опосредованным образом) доход, возникает необходимость компенсации трансграничного экологического вреда <*>. ——————————— <*> Герасимов P. O. Кодифiкацiя комiсiсю мiжнародного права ООН вiдповiдальностi i зобов’язання держав щодо транскордонноi шкоди довкiллю. Укрiнський часопис мiжнародного права. Киiв. 2003. N 1. С. 63.
Законодательством многих стран предусмотрен институт строгой или абсолютной ответственности, то есть ответственности владельца источника повышенной опасности. Так, в англосаксонской системе права принцип абсолютной ответственности применяется, если вред причинен собственности. В данном случае критерием служит опасная деятельность. В США и Великобритании предусмотрен перечень опасных видов деятельности, при осуществлении которых с нарушением правил применяется абсолютная ответственность. Законодательство Германии содержит перечень опасных объектов, который включает в себя около 120 источников повышенной опасности. В результате причинения ущерба деятельностью, связанной с использованием указанных в этом перечне объектов, также наступает абсолютная ответственность. Для ответа на вопрос о компенсации причиненного трансграничного ущерба необходимо привести мнение Группы Brudtland. «Ответственность заплатить компенсацию является ответственностью без вины. Такое мнение Группы основано на анализе международных договоров и других международно-правовых актов». <*> ——————————— <*> Barboza J. Recueil des cours, Vol. 247 (1994-III).
Согласно А. С. Тимошенко, «речь может идти об абсолютной (безвиновной) ответственности, особенно если трансграничный ущерб явился следствием правомерного использования государствами так называемых источников повышенной опасности». <*> Примером возложения на государство ответственности без вины за трансграничный ущерб может служить дело «Gut Dam». Для улучшения навигации на территории Канады в 1903 г. была построена дамба на реке Сант Лоуренс. В 1952 — 1953 гг. уровень воды в реке поднялся очень высоко, и после нескольких штормов река вышла из берегов, что послужило причиной затоплений, эрозии почвы и причинило значительный ущерб берегам озера Онтарио. В 1965 г. арбитраж вынес решение о возложении на Канаду ответственности за причиненный США ущерб, несмотря на отсутствие какого-либо умысла или неосторожности с ее стороны. ——————————— <*> Тимошенко А. С. Формирование и развитие международного права окружающей среды. М.: Наука, 1986. С. 172.
Если мировое сообщество не относится безразлично к трансграничному ущербу, то очевидно, что любой ущерб (даже ущерб, причиненный в результате законной деятельности) должен быть предупрежден настолько эффективно, насколько это возможно. Межправительственная группа экспертов ЮНЕП по проблемам ответственности рассматривала объективную ответственность как один из видов международно-правовой ответственности за ущерб окружающей среде <*>, а постоянная группа экспертов ЮНЕП по праву окружающей среды в числе первоочередных областей исследования предусмотрела разработку темы «Специальные режимы материальной ответственности за деятельность источников повышенной опасности, включая применение принципа объективной ответственности». <**> ——————————— <*> UN doc. UNEP/WG. 8/2. <**> UN doc. UNEP/WG. 12/3.
В 1961 г. США приняли решение выпустить 20 кг крошечных медных «волосков» или «игл» в космическое пространство для образования пояса вокруг Земли шириной около 15 км и толщиной около 30 км. <*> Цель этого эксперимента заключалась в проверке возможности отражения указанным поясом сигналов радиосвязи. Перспектива такого использования разделяемого ресурса вызвала со стороны ученых (как на международном, так и на национальном уровнях) озабоченность относительно его возможных отрицательных последствий для радио и оптической астрономии. Советский Союз выразил также неудовлетворение по поводу возможных помех движению космических аппаратов. В результате проведенного анализа было созвано совещание Научного консультативного совета при президенте США (PSAC) в целях пересмотра данного проекта. Однако Совет пришел к выводу о безопасности названного проекта. Проект West Ford Test был осуществлен месяц спустя. ——————————— <*> The New York Times, 1961. July 30.
По мнению Джона Г. Нокса, страны Европы и Северной Америки применяют региональные соглашения для осуществления оценки воздействия трансграничного ущерба, которую они относят к определенным видам деятельности, а также указывают, какие элементы такая оценка должна включать. <*> ——————————— <*> Knox J. The Myth and Reality of Transboundary Environmental Impact Assessment // American Journal of International Law. Vol. 96, N 2. P. 291.
Учитывая тот факт, что в современных условиях многие виды деятельности могут приводить к большому числу случаев с летальным исходом, травматизму и материальному ущербу, возможны следующие варианты решения этой проблемы: 1) запрет на проведение отдельных видов деятельности; 2) предоставление права на возмещение расходов по месту возникновения ущерба; 3) установление правил, по которым проведение некоторых видов деятельности может осуществляться лишь при наличии определенных, заранее установленных мер безопасности; 4) разрешение деятельности при условии покрытия всех связанных с ней расходов, независимо от формы ее проведения. По мнению ряда авторитетных ученых, первый вариант является практически неосуществимым и несовместимым с принципами свободного демократического общества и его экономикой и промышленностью. Второй вариант решения был признан несовместимым с принципом равенства и системой социальной справедливости. Третий вариант решения представляется проблематичным, поскольку это привело бы к применению принципа ответственности при наличии вины или небрежности в отношении всех видов деятельности. Данный вариант неизбежно стал бы благоприятным для лица, осуществляющего деятельность, наносящую ущерб, в то время как потерпевшая сторона несла бы бремя представления доказательств. Четвертый вариант решения привел бы к возникновению понятия строгой ответственности. Лицо, деятельность которого наносит ущерб, признается ответственным в отношении неизбежных последствий проведения опасной деятельности. В доктринальной кодификации Американского института права «American Restatement of the Law of Torts» принят принцип решения по делу «Rylands v. Fletcher», однако сфера его применения была ограничена особо опасными видами деятельности ответчика. <*> В кодификации перечислены факторы, которые следует принимать во внимание при определении того, характеризуется ли та или иная деятельность повышенной опасностью: ——————————— <*> American Law Institute, American Restatement of the Law of Torts (Washington, D. C., 1938), Vol. III. chap. 21, sects. 519 — 524.
— наличие высокой степени опасности нанесения ущерба какому-либо лицу, земельному участку или движимому имуществу других лиц; — вероятность того, что причиненный в результате этого ущерб будет значительным; — невозможность устранить риск путем принятия разумных мер предосторожности; — в какой степени данная деятельность не является общим достоянием? — несоответствие данной деятельности тому месту, где она осуществляется; — насколько сопряженная с ней опасность перевешивает ее ценность для общины. Среди правовых средств борьбы с трансграничным загрязнением окружающей природной среды важнейшее место занимают международные договоры. Одним из критериев классификации международных договоров как средства борьбы с трансграничным загрязнением окружающей природной среды является вид деятельности, в результате осуществления которой возникает или может возникнуть такое загрязнение. В зависимости от видов деятельности необходимо выделить договоры, регулирующие ядерную деятельность. К ним, в частности, относятся: Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб, Конвенция об ответственности операторов ядерных судов, Конвенция об ответственности третьей стороны в области ядерной энергии, Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Конвенция об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим сторонам на поверхности, охватывает некоторые виды деятельности, проводимой в воздушном пространстве, а в Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическим объектам, рассматривается деятельность, осуществляемая в космическом пространстве. Некоторые виды деятельности, ведущие к загрязнению окружающей природной среды, охватываются Конвенцией о защите озера Констанца от загрязнения, Международной конвенцией о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью, Международной конвенцией по предотвращению загрязнения судов и Конвенцией о предотвращении загрязнения моря сбросами отходов и других материалов. Женевская конвенция по морскому праву предусматривает, что государства «действуют таким образом, чтобы не переносить прямо или косвенно ущерб или опасность загрязнения из одного района в другой или не превращать один вид загрязнения в другой» (ст. 195). Среди конвенций, относящихся к сохранению экономически важных рыбных запасов, необходимо назвать Международную конвенцию о сохранении атлантического тунца и Международную конвенцию о рыболовстве в северо-западной части Атлантического океана. Конвенции, рассматривающие вопросы коммуникаций и радиовещания, включают Международную радиотелеграфную конвенцию с общим и дополнительным регламентами, Международную конвенцию электросвязи и Международную конвенцию об использовании радиовещания в интересах мира. В зависимости от места происхождения деятельности международные договоры можно разделить на договоры, регулирующие отношения по поводу деятельности, осуществляемой в пределах территориальной юрисдикции или контроля государства, которое проводит эту деятельность, и регулирующие отношения, связанные с деятельностью за пределами территориальной юрисдикции или контроля такого государства. Использование разделяемых ресурсов двумя или несколькими соседними государствами или деятельность, осуществляемая вблизи пограничного района, составляют основную часть различных видов деятельности, реализуемой в пределах территориальной юрисдикции или контроля одного государства и причиняющей ущерб соседним государствам. Среди таких договоров — Конвенция об охране окружающей среды между Данией, Норвегией, Финляндией и Швецией. В статье 1 Конвенции говорится: «наносящая ущерб окружающей среде деятельность определяется как выброс из почвы или из строений или установок твердых или жидких отходов, газа или любых других веществ в водотоки, озера или моря и использование земли, морского дна, строений или установок каким-либо иным образом, который причиняет или может причинить ущерб окружающей среде путем загрязнения воды или каким-либо иным воздействием на водную среду, наносом песка, загрязнением воздушной среды, шумом, вибрацией, изменениями в температуре, радиацией, светом и т. д.». Место происхождения большинства видов деятельности, регулируемой двусторонними соглашениями, находится в пределах территориальной юрисдикции или контроля государств — участников соглашений. В ряде названных соглашений рассматривается использование разделяемых ресурсов (таких, как реки) двумя государствами. Например, в Договоре между Норвегией и Советским Союзом от 29 декабря 1949 г. договаривающиеся стороны согласились эксплуатировать минеральные ископаемые в непосредственной близости от их границ таким образом, чтобы это не причиняло ущерба их соответствующим территориям. В данном контексте они согласились в целях обеспечения сохранности линии границы по обе ее стороны оставлять полосы шириною в 20 метров, в которых будет проводиться такая деятельность только в исключительных случаях по соглашению между сторонами. Некоторые двусторонние соглашения регулируют деятельность, осуществляемую в пределах территориальной юрисдикции «потерпевшего государства». В качестве примера можно привести Соглашение между Федеративной Республикой Германией и Австрией от 19 декабря 1967 г. В соответствии с этим Соглашением ФРГ согласилась установить зону безопасности на собственной территории для аэропорта, который должен быть построен в Зальцбурге (в Австрии). Таким образом, деятельность, которая может причинить ущерб на территории ФРГ, может осуществляться на этой территории, но необязательно субъектами данного государства. Ущерб может явиться результатом функционирования австрийского аэропорта. Рядом многосторонних соглашений регулируется деятельность, которая реализуется за пределами территориальной юрисдикции или контроля государств, осуществляющих деятельность, но в результате которой может быть причинен ущерб другим государствам и их субъектам либо на территории совместно используемого участка, либо в пределах территориальной юрисдикции потерпевшего государства. В статье XIII Конвенции об ответственности операторов ядерных судов указывается, что указанная Конвенция применяется к любому случаю ядерного ущерба, причиненного ядерным инцидентом, который связан с ядерным топливом или радиоактивными продуктами или отходами ядерного судна, плавающего под флагом государства — участника Конвенции, независимо от места, где был причинен ущерб. Соответственно, такой инцидент может произойти как в пределах, так и за пределами территориальной юрисдикции или контроля государства. В международной Конвенции относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью, предусматривается, что участники Конвенции могут предпринять такие меры в открытом море, которые могут оказаться необходимыми в целях предотвращения, уменьшения или устранения серьезной и реальной опасности загрязнения для их береговой линии или соответствующих интересов в результате морской аварии. Такие меры должны быть адекватными причиненному или возможному ущербу, при определении чего необходимо учитывать: 1) размер и вероятность реальной опасности, если данные меры не будут приняты; 2) степень вероятности того, что эти меры окажутся эффективными; 3) размеры ущерба, который может быть причинен в результате принятия таких мер. Еще одним примером договора, регулирующего отношения, связанные с деятельностью за пределами территориальной юрисдикции и контроля государства, осуществляющего эту деятельность, является Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, космическом пространстве и под водой. Статья 1 Договора запрещает проводить ядерные взрывы в любом месте, если они вызывают появление радиоактивных продуктов взрыва за территориальными пределами государства, под чьей юрисдикцией или контролем проводится данный взрыв. Однако, несмотря на значительное количество международных договоров, норм, предусматривающих международно-правовые обязанности государств предотвратить, минимизировать или компенсировать трансграничный ущерб, причиненный в результате реализации деятельности, незапрещенной международным правом, недостаточно. Тема международной ответственности за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом, обсуждалась в Комиссии международного права в течение 18 лет. Высказывались различные мнения. Некоторые члены Комиссии считали, что раздельное рассмотрение тем об ответственности государств и о предотвращении ущерба нецелесообразно, так как и то и другое являются составными частями единой проблемы. Другие считали, что различие между указанными темами совершенно очевидно. Так, профессор Квентин-Бакстер придерживался мнения, что возмещение и предотвращение являются идентичными понятиями и во внутреннем праве государств, понятие «предотвращение» более разработано, чем понятие «возмещение». <*> Специальный докладчик Комиссии — X. Барбоза говорил о понятии «мягких» обязанностей предотвращения, за нарушение которых не предусматривается санкция. <**> Указанные, так называемые «мягкие» обязанности, в итоге, стали «жесткими», когда Второй специальный докладчик пришел к выводу, что раздельное рассмотрение темы о предотвращении и темы об ответственности разрешит указанное ранее противоречие. ——————————— <*> Yearbook 1983. Vol. I. P. 214. Doc. A/CN.4/373. <**> Liability: Can We put Humpty-Dumpty Together Again? // Chinese Journal of International Law. 2002. N 2. P. 501.
Кроме того, X. Барбоза определял принципиальную разницу между понятиями «материальная ответственность» (responsibility) и «абсолютная (строгая) ответственность» (liability). Он пишет, что «эта разница очень важна и связана с самим существом строгой ответственности: лицо, на которое возлагается строгая ответственность, выплачивает компенсацию во всех случаях, за очень редким исключением». <*> ——————————— <*> Ibid. P. 507.
В соответствии со ст. 4 Проекта Комиссии единственным условием возникновения строгой ответственности является условие, согласно которому государство знало или должно было знать, что деятельность осуществлялась на его территории или на территории, находящейся под его контролем. В соответствии с частью первой статей об ответственности государств в случае неисполнения обязательства, ответственность наступает независимо от того, причинен вред или нет. В то время как абсолютная ответственность наступает при наличии ущерба. Кроме того, абсолютная ответственность возникает и при реализации правомерной деятельности. Как писал О. С. Колбасов, к концу века сложились условия, которые позволяют сделать следующие выводы: ясно обозначилась глобальная экологическая проблема, решение которой связано с вопросом выживания человечества на планете; проявилась объективно обусловленная заинтересованность международного сообщества в более или менее обособленном правовом регулировании соответствующей области межгосударственных отношений; накопился уже значительный нормативный материал, ориентированный на регулирование данной области международных отношений. <*> ——————————— <*> См.: Колбасов О. С. Международное экологическое право на пороге XXI века: Доклад. С. 11 — 12.
Комиссия международ ного права ООН при работе над Проектом статей о предотвращении трансграничного ущерба от опасных видов деятельности указала, что виды деятельности, охватываемые Проектом, должны быть сопряжены с риском нанесения трансграничного ущерба. Понятие «трансграничный ущерб» исключает из сферы действия Проекта виды деятельности, которые наносят ущерб только на территории государства, в пределах которой данная деятельность осуществляется. Трансграничный ущерб должен быть нанесен в силу «физических последствий» деятельности. Это означает, что из сферы действия Проекта исключаются те виды деятельности, которые могут нанести ущерб в денежной, социально-экономической или аналогичных областях. По мнению Комиссии, наиболее эффективным способом ограничения сферы Проекта является требование о том, чтобы такие виды деятельности имели трансграничные физические последствия, которые в свою очередь приводят к нанесению существенного ущерба. Это означает, что между деятельностью и ее трансграничным воздействием должна быть физическая связь. Виды деятельности, охватываемые Проектом, должны сами иметь физическое качество, а их последствия — вытекать из данного качества. Например, создание запасов оружия не имеет своим последствием то, что накопленное оружие будет использоваться в военных целях. Однако накопление такого запаса может характеризоваться как деятельность, которая (вследствие взрывоопасных или зажигательных свойств накопленных материалов) сопряжена с внутренне присущим ей риском возникновения катастрофического несчастного случая. Относительно «опасных видов деятельности» Комиссия в 1998 г. пришла к выводу, что любой вид человеческой деятельности сопряжен с той или иной степенью риска. Дать количественную оценку такого риска не представляется возможным. Поэтому в Проекте Комиссия преследовала цель по возможности идентифицировать данный риск. Комиссия пришла к выводу, что не имеет смысла создавать исчерпывающий перечень опасных веществ, использование которых связано с той или иной степенью риска. Такой вывод был сделан по двум основным причинам. Во-первых, в мире существует более 60 тыс. химических веществ, и, по мнению технических экспертов, невозможно знать все последствия их применения. Во-вторых, некоторые вещества, например вода, не являются опасными, однако в некоторых случаях могут представлять опасность (например, прорыв плотины может послужить причиной нанесения трансграничного ущерба). Комиссия констатировала, что любой перечень должен быть ориентировочным, фигурировать в качестве приложения и дополнять общее определение опасных видов деятельности, которое (по возможности) должно быть максимально развернутым. На данный момент существует достаточно большое количество международно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей природной среды. Однако они регулируют отношения в специальных областях и предусматривают ответственность за неправомерную деятельность, в то время как значительная часть ущерба окружающей природной среде причиняется деятельностью, не запрещенной международным правом. Поэтому необходим единый международно-правовой акт, регулирующий вопросы ответственности и предотвращения ущерба, возникающего в результате правомерной деятельности. Как отмечает В. А. Василенко, «на современном этапе развития международного права не существует общепризнанной правовой нормы, предусматривающей обязанность возмещения любого невиновно причиненного вреда… Этот вопрос решается путем заключения специальных соглашений, предусматривающих обязанность возмещения ущерба, причиненного лишь определенными в них видами источников повышенной опасности». <*> Комиссия международного права ООН разработала Проект статей, предусматривающих порядок предотвращения трансграничного ущерба от не запрещенных международным правом видов деятельности. В настоящее время Комиссия продолжает работу над указанным Проектом в русле темы «Международная ответственность за вредные последствия действий, не запрещенных международным правом». ——————————— <*> Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. М., 1976. С. 175.
