(Лукашук И. И.) («Журнал российского права», 2005, N 11)
ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРА ИЛИ ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ЕГО ДЕЙСТВИЯ ВСЛЕДСТВИЕ ЕГО НАРУШЕНИЯ
И. И. ЛУКАШУК
Лукашук Игорь Иванович — руководитель Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН, профессор.
Статья подготовлена при помощи гранта РГНФ N 04-03-00283а.
Нарушение договора означает деяние государства или международной организации, не соответствующее тому, что требовал от них договор. Это положение было подтверждено Статьями об ответственности государств за международно-противоправное деяние (ст. 12). В международной практике используется различная терминология. Так, Международный суд использовал, например, такие выражения, как «несоблюдение… договорных обязательств», «несоответствие обязательствам» <*>. ——————————— <*> См.: Решение о военной и полувоенной деятельности в и против Никарагуа // ICJ. Reports 1986. P. 64 — 98; решение о проекте «Габчиково-Надьмарош» // ICJ. Reports, 1997. P. 47.
Приостановление означает временное прекращение действия договора, в данном случае по тем же причинам, что и его прекращение. Все зависит от тяжести нарушения и позиции потерпевшего государства или международной организации. При любом нарушении договора виновный субъект несет соответствующую ответственность.
А) Доктрина
Учитывая значение нарушений договора для поддержания международного правопорядка, доктрина всегда уделяла этой проблеме значительное внимание. При этом, как обычно, постепенно доктрина отражала происходящие в практике изменения <*>. ——————————— <*> См.: Wright G. The Denunciation of Treaty Violators // AJIL. 1938. No. 2. P. 526 — 535; Sinha Bh. Unilateral Denunciation of Treaty because of Prior Violations of Obligations of Other Party. The Hague, 1966; Schwelb E. Termination and Suspention of the Operation of a Treaty as a Consequence of its Breach // Indian JIL. 1967. No. 3. P. 309 — 334; Paul V. Poruseni mezinnarodni smlouvy jako davod jejiho zaniku // Caasopis pro mezinarodni pravo. 1969. No. 2; Dukwitz E. Rechtsfolgen bei der Verletzung velkerrechtlicher Vertrage. Berlin, 1975; Arie E. The Strategy of Treaty Termination: Lawful Breaches and Retaliation. New Haven, 1975; Mazzeschi Pisillo. Risoluzione e sospensione dei trattati per inademplimentjo. Milano, 1984; Rosenne Sh. Breach of Treaty. Cambridge, 1985.
Первоначально Г. Гроций и Э. де Ваттель исходили из того, что существовавшие в то время договоры носили двусторонний характер и закрепляли взаимосвязанные права и обязательства. При этом они опирались на опыт внутригосударственного права, касавшегося гражданских сделок. Поэтому считали, что нарушение договора одной стороной дает основание другой прекратить его действие. Эмер де Ваттель полагал, что «договоры содержат обещания, которые являются совершенными и взаимными… Соответственно государство, которому была нанесена обида или ущерб путем невыполнения другим государством требований договора, может или вынудить неверную сторону выполнить свои обязательства, или объявить о расторжении договора из-за его нарушения» <*>. ——————————— <*> Ваттель Э., де. Право народов. М., 1960. С. 327.
Эта точка зрения была широко распространена и в дальнейшем. По мнению Г. Гефтера, в случае нарушения положений договора потерпевшей стороне «бесспорно принадлежит право считать себя свободной от них, хотя бы отказ касался только отдельного пункта или статьи договора» <1>. Е. Улльманн считал: «Ввиду органической связи отдельных постановлений договора, нарушение хотя бы одного пункта договора уполномочивает другую сторону к отступлению от договора» <2>. Р. Вильдман писал: «Международный договор является единым контрактом. Все его статьи взаимозависимы и взаимообусловлены, поэтому нарушение одной из них представляет нарушение договора в целом и делает его недействительным в случае соответствующей позиции пострадавшей стороны» <3>. А. Ривье считал, что все статьи договора «образуют неделимое единство» <4>. ——————————— <1> Гефтер Г. Международное право. СПб., 1880. С. 194. <2> Ullmann E. Velkerrechts. 1908. S. 264. <3> Wildman R. Institute of International Law. L., 1930. P. 110. <4> Rivier A. Principes du Droit de Gens. P., 1896. T. II. P. 135.
В дальнейшем появилась несколько иная точка зрения. Фон Мартенс утверждал: «Нарушение одного из положений, которое само по себе не является важным, означает нарушение международного договора в целом» <*>. Несмотря на все это, нарушение договора не делает его автоматически недействительным, а предоставляет право пострадавшей стороне отказаться от него. С. Крандолл писал: «При нарушении договора продолжение существования обязательства должно зависеть от воли добросовестно выполняющей его стороны» <**>. Значение этого момента в дальнейшем регулярно подчеркивалось. Ч. Фенвик утверждал: «Нарушение договора одной из договаривающихся сторон делает… его объектом ликвидации другой стороной. Этот общий принцип представляется как принятое правило международного права» <***>. ——————————— <*> Martens F. von. Velkerrecht. Berlin, 1883. P. 416; см. также: Bonfils H. Manuel de Droit International Public. P., 1905. P. 480; Cavaglieri. Regles du Droit de la Paix // Recueil de Cours. Vol. 26-1. 1929. P. 534. <**> Crandall S. Treaties Their Making and Enforcement. N. Y., 1916. P. 456. <***> Fenwick Ch. International Law. N. Y., 1948. P. 452.
По мере развития договорного регулирования появляются договоры с довольно сложным содержанием. В них имеются статьи, которые напрямую не связаны с достижением поставленных сторонами целей. В результате в доктрине появляются новые концепции. В 1921 г. П. Фошиль счел, что существуют договоры, положения которых отделимы друг от друга. В таких случаях нарушение отдельной статьи не влияет на договор в целом <*>. По мнению Ш. Депюи, лишь систематическое и очевидное нарушение договорных обязательств одной из сторон дает право другой стороне отказаться от своих обязательств <**>. Как полагал Макнейр, только основательное нарушение договора дает право пострадавшей стороне прекратить его. При этом он обоснованно отметил трудности, которые могут возникнуть при определении наличия такого нарушения <***>. ——————————— <*> См.: Fauchille P. Traite de Droit International Public. P., 1921. P. 388. <**> См.: Dupuis Ch. Les Relations Internationales // Recueil des Cours. Vol. 2-1. 1924. P. 340; см. также: Piore P. Nouveau Droit International Public. P., 1885. P. 419; Cobbet P. Leading Cases on International Law. L., 1922. P. 340. <***> См.: McNair. The Law of Treaties. Oxford, 1961. P. 537, 571.
Еще одной причиной новой концепции порядка прекращения договоров явилось появление значительного числа многосторонних договоров. Тот же Макнейр в 1930 г. писал: «Зерно традиционных норм, касающихся заключения, действительности, толкования и отказа от договоров, которые преобладали в наших учебниках, авторы которых зачастую имитировали своих предшественников, было посажено во время, когда старая концепция договора как контракта, сделки… была широко распространена, а развитие многосторонних договоров еще не началось» <*>. Следует в этой связи отметить, что на начальном этапе развития практики многосторонних договоров отношение к этому процессу у государств было различным, включая негативное <**>. ——————————— <*> McNair. The Functions and Differing Legal Character of Treaties // British YIL. 1930. Vol. 2. P. 106. <**> Так, в 1868 г. государственный секретарь США в ответ на приглашение присоединиться к Женевской конвенции 1864 г. заявил: «Всегда была по крайней мере сомнительной, если не негативной, политика США становиться стороной в любом акте, в котором имеется много других сторон. Ничто, кроме крайней необходимости, не должно вести к отказу от этого правила» // US Foreign Relations, 1868. Vol. I. P. 456.
Дж. Фицморис особо выделил правотворческие, устанавливающие общие нормы конвенции, определяющие абсолютные, а не взаимные обязательства. Независимо от степени нарушения таких конвенций «другими государствами, не может быть оправдано несоблюдение их положений» <*>. ——————————— <*> Fitzmaurice G. Ex Injuria non Oritur Jus // Recueil des Cours. 1957-II. P. 120.
В отечественной доктрине приведенное положение рассматривалось как отражающее общепризнанную норму международного права. А. Н. Талалаев писал: «В международном праве считается общепризнанным, что международный договор может аннулироваться вследствие существенного нарушения его другой стороной» <*>. ——————————— <*> Талалаев А. Н. Право международных договоров. Действие и применение договоров. М., 1985. С. 245.
Таким образом, среди современных юристов доминирует точка зрения, что существенное нарушение договора дает основание для его прекращения пострадавшей стороной. Споры в основном касаются порядка определения того, что представляет собой «существенное нарушение».
Б) Судебная практика
Судебная практика, касающаяся прекращения договоров в результате их нарушения, небогата. Государства предпочитают решать вопрос без помощи третьей стороны. Это положение свидетельствует о недостаточной обоснованности выдвинутого Гарвардским проектом 1935 г. положения: «Если государство не осуществляет добросовестно свое обязательство по договору, то любая другая сторона в договоре, действуя в течение разумного времени после этого, вправе обратиться к компетентному международному трибуналу или органу с тем, чтобы получить документ о том, что договор перестал быть для него обязательным…» (ст. 27/а) <*>. Аналогичные взгляды высказывались и на Венской конференции 1968 — 69 гг., но были отклонены. ——————————— <*> AJIL. 1935. Suppl. III.
Из имеющихся немногих случаев решения проблемы международными судебными инстанциями наиболее известны следующие случаи. В 1925 г. Президент США выступил в качестве арбитра при рассмотрении спора о нарушении Договора 1883 г. между Чили и Перу. Из решения видно убеждение в том, что нарушенный договор сам по себе не становится недействительным, но может стать таковым по усмотрению пострадавшей стороны <*>. ——————————— <*> См.: AJIL. 1925. Vol. 19. No. 2. P. 498 — 399.
В 1935 г. Постоянная палата международного правосудия вынесла решение по спору относительно нарушения Договора 1883 г. между Голландией и Бельгией. Палата признала, что ни одна из сторон не виновна в нарушении договора <*>. В своем особом мнении по делу судья Д. Анциллоти заявил, что решение следовало бы вынести в пользу Бельгии: «Создавая определенные сооружения, противоречащие условиям Договора, заявитель лишается права обращаться к договору в ущерб ответчику». По его мнению, «принцип, лежащий в основе этого положения (inadiplementi non est adimplendum) настолько справедлив, настолько обоснован и настолько общепризнан, что он может применяться и в международных отношениях. Во всяком случае, это один из тех «общих принципов права, признанных цивилизованными народами…» <**>. ——————————— <*> См.: The Diversion of Water from Meuse Case // PCIJ. Ser. A/B. No. 70. 1937. P. 4. <**> Ibid. P. 5.
В особом мнении судья М. Хадсон заявил: «Представляется важным принципом справедливости, когда две стороны приняли на себя одинаковые или взаимные обязательства, а одна из сторон, которая длительно не выполняет эти обязанности, то ей не следует позволить получать преимущества в результате аналогичных невыполнений обязательств другой стороной» <*>. Как видим, свою позицию авторы отстаивают в одном случае ссылкой на общие принципы права, в другом — справедливостью. На этом основании они исходят из того, что в случае нарушения договора одной стороной, другая сторона не обязана выполнять нарушенные обязательства. ——————————— <*> Ibid. P. 77.
Вопрос о действительности договоров в результате их нарушения не раз рассматривался внутригосударственными судами, особенно судами США. При этом зачастую подчеркивался принцип, согласно которому нарушение договора одной стороной дает право потерпевшей стороне его прекратить. При этом суды касались обычно случаев, когда правительства не заявили о денонсации <*>. ——————————— <*> См.: Conforty B., Labella A. Invalidity and Termination of Treaties: The Role of National Courts // EJIL. 1990. No. 1/2.
Я позволю себе остановиться на решении, которое касалось нашей страны. Речь идет о решении Швейцарского федерального суда по делу о Лепешкине 1923 г. Истец ссылался на Гаагскую конвенцию о гражданской процедуре 1905 г., в которой участвовали Швейцария, Франция и Россия. Истец представил официальный документ главы Федерального департамента юстиции и полиции, констатировавший, что ни Франция, ни Россия не денонсировали Конвенцию. Одновременно было отмечено, что некоторые положения Конвенции в настоящее время не могут быть исполнены в России и поэтому последняя не может рассматриваться как сторона в Конвенции <*>. Суд определил, что «государство, желающее осуществить право прекратить договор, должно сделать это в форме, признанной международным правом. Такое решение о прекращении может быть принято лишь органом, ответственным за его заключение» <**>. Это положение представляется обоснованным. Вопрос о прекращении договора в случае его нарушения решается не судом, а органами государства, имеющими на это право. ——————————— <*> См.: In re Lepeschkin // Annual Digest. 1923. P. 323. <**> Ibid. P. 325.
В целом анализ судебной практики, как международной, так и внутренней, дает основание для вывода об отсутствии в ней четкого правила относительно прекращения действия договора в результате его нарушения одной из сторон. Вместе с тем имеется немалое число мнений судей, в основе которых лежит положение о праве пострадавшей стороны односторонне прекратить действие договора в результате его нарушения другой стороной. Этот момент отмечается исследователями, специально изучавшими данную проблему <*>. ——————————— <*> См., например: Beck P. Unilateral Denunciation of Trety Because of Prior Violations of Obligations by Other Party. The Hague, 1966. P. 55.
В) Практика государств
Государства издавна исходили из того, что нарушение договора одной стороной дает основания другой стороне прекратить или приостановить действие договора. Так, в 1796 г. Конгресс США принял акт, одобренный Президентом, согласно которому «договоры, заключенные между Соединенными Штатами и Францией, неоднократно были нарушены французским правительством». На этом основании США «вправе освободиться от положений договоров и консульской конвенции. Посему упомянутые не будут рассматриваться как юридически обязательные для правительства и граждан Соединенных Штатов» <*>. ——————————— <*> См.: Moore J. Digest of International Law. Vol. V. Washington, 1906. P. 356.
Замечу, что столь решительный акт тем не менее не привел к автоматическому прекращению договоров. После протестов Правительства Франции договоры были окончательно прекращены в результате соглашения сторон <*>. ——————————— <*> См.: AJIL 1935. No. 4. P. 582 — 583.
Порою государства предупреждают о готовности прекратить договор. В 1953 г. уругвайский министр иностранных дел заявил о готовности его правительства «денонсировать Торговое соглашение 1942 года, нарушенное Соединенными Штатами» <*>. ——————————— <*> Правда. 1953. 23 мая.
Вместе с тем практике известно множество случаев немедленного прекращения договора в результате его нарушения одной из сторон. В 1975 г. Правительство Турции объявило о немедленном прекращении всех соглашений с США о взаимной обороне. Основанием для этого явилось принятие Конгрессом США решения о введении эмбарго на поставки Турции оружия и военного снаряжения <*>. Как видим, практика государств в отношении прекращения договора в результате его нарушения была далеко не единообразной. ——————————— <*> См.: Правда. 1975. 11 авг.
Советское государство с самого начала обращало особое внимание на обеспечение соблюдения договора, как в политической, так и в иных областях <*>. В Торговом соглашении РСФСР с Великобританией 1921 г. говорилось, что в случае нарушения одной из сторон положений соглашения, включая преамбулу, «другая Сторона окажется немедленно свободною от обязательств Соглашения». Вместе с тем предусматривалось, что в таких случаях «потерпевшая Сторона предоставит другой Стороне разумную возможность представить объяснения либо исправить допущенное нарушение» <**>. Как видим, несмотря на положение о немедленной свободе от обязательств, предусматривалась обязанность провести взаимную консультацию. Иными словами, прекращение договора не было автоматическим. ——————————— <*> См., например: Постановление СТО от 24 марта 1922 г. «Об образовании Смешанного синдиката главнейших держателей мировых запасов платины» // СУ. 1922. N 26. Ст. 303. <**> СУ. 1921. N 74. Ст. 600; аналогичное положение содержалось и в предварительном русско-итальянском соглашении 1921 г. // СУ. 1922. N 11. Ст. 95.
Отмеченная практика РСФСР объяснялась случаями неоднократных нарушений договоров с ней другой стороной. В рамках «ультиматума Керзона» Правительство Великобритании обвинило Россию в нарушении ряда соглашений и заявило о намерении прекратить их. В ответе НКИД от 12 мая 1932 г. говорилось о готовности «на самое благожелательное и миролюбивое разрешение существующих конфликтов» <*>. ——————————— <*> Известия. 1932. 15 мая.
Вместе с тем считалось, что односторонняя денонсация договора возможна в случае его грубого, систематического нарушения. В ноте Правительства РСФСР Правительству Франции от 23 сентября 1920 г. речь шла о нарушении Францией Копенгагенского соглашения 1920 г. о возвращении на родину французских и российских граждан. В ноте говорилось, что принятое обязательство не было соблюдено и что «вся политика Франции по отношению к России была в полном противоречии с обязательствами, принятыми ею в Копенгагене, соглашение, которое было основано на этом условии, ввиду этого теряет силу…» <*>. ——————————— <*> Известия. 1920. 26 сент.
В ноябре 1939 г. Советское правительство заявило, что «оно считает себя свободным от обязательств, взятых на себя в силу Пакта о ненападении, заключенного между СССР и Финляндией и систематически нарушаемого Правительством Финляндии» <*>. ——————————— <*> Известия. 1939. 29 нояб.
Отечественная практика придерживалась положения о том, что лишь существенное и систематическое нарушение договора дает основания для его прекращения. В заявлении Поверенного в делах СССР в Лондоне в октябре 1936 г. говорилось: «Советское правительство опасается, что такое положение, созданное повторяющимися нарушениями соглашения, делает соглашение о невмешательстве, фактически несуществующим» <*>. Выступая в Верховном Совете СССР с докладом о проекте Закона о договорах, А. А. Громыко сказал, что «при существенном нарушении» договора наши обязательства могут быть прекращены <**>. Из этого видно, что в таком случае решение принимается потерпевшей от нарушения договора стороной. ——————————— <*> Известия. 1936. 8 окт. <**> См.: Правда. 1978. 7 июля.
Прекращение действия договора прекращает и возникшие на его основе правоотношения. В декабре 1938 г. М. М. Литвинов заявил, что японский посол «в своих требованиях базируется, главным образом, на Соглашении 1932 г., которому истек срок еще в 1936 г. Таким образом, это Соглашение никаких обязательств больше на Советское правительство не возлагает» <*>. Прекращение действия основного договора означает также прекращение действия дополнительных к нему соглашений <**>. ——————————— <*> Известия. 1938. 15 дек. <**> См.: Вышинский А. Я. Вопросы международного права и международной политики. М., 1952. С. 432, 441.
В комментарии Комиссии международного права говорится: «Прекращение… договора с необходимостью лишает все стороны всех их прав…» <*>. СССР не раз возражал против требований, основанных на договорах, срок которых истек. Вместе с тем некоторые договоры предусматривают, что после их прекращения мероприятия, предпринятые в соответствии с ними, должны продолжаться на их основе до завершения срока действия соответствующего договора. Так, в Соглашении между Правительствами РФ и Республики Корея 1999 г. установлено: «В случае прекращения действия настоящего Соглашения, его положения остаются применимыми к любой договоренности, заключенной во время его действия, но все еще не осуществленной…» (ст. 11.3) <**>. Аналогичные постановления могут содержать и договоры с участием международных организаций <***>. ——————————— <*> YILC. 1966. Vol. II. P. 249. <**> БМД. 2005. N 4. С. 40. <***> См., например: статья 16.4 Соглашения между Правительством РФ и Европейским космическим агентством о сотрудничестве и партнерстве в исследовании и использовании космического пространства в мирных целях 2003 г. // БМД. 2005. N 6. С. 52.
Соответствующее положение может иметь и несколько иной вид. Соглашение о торговых отношениях между СССР и США 1990 г. предусматривало возможность его расторжения одной из сторон. Но оговаривалось, что в таком случае стороны будут «стараться, насколько это возможно, уменьшить вероятный ущерб, который может быть нанесен их торговым отношениям» <*>. ——————————— <*> БМД. 1993. N 1. С. 75.
Прекращение действия договора не лишает юридических оснований все то, что было в соответствии с ним осуществлено. В 1929 г. Правительство Китая односторонне отказалось от Пекинского и Мукденского соглашений. В ноте НКИД по этому поводу говорилось, что, несмотря на это, Советское правительство «сохраняет за собою все права, вытекающие из» указанных Соглашений. Кроме того, было предусмотрено введение санкций в отношении нарушителя. Учитывая, что отказ от Соглашений «уничтожает возможность нормальных отношений между обоими государствами», было, в частности, предложено китайским дипломатическим и консульским сотрудникам покинуть СССР <*>. ——————————— <*> См.: Известия. 1929. 16 июля.
Положение о сохранении в силе того, что было осуществлено на основе договора, в случае необходимости подчеркивается в самом договоре. Так, ст. 7 Соглашения между Правительствами СССР, США, Великобритании и Временным правительством Французской Республики о судебном преследовании и наказании главных военных преступников Европейских стран оси 1945 г. предусматривает условия выхода из Соглашения, но не умаляет значение любых действий, уже совершенных, или любых решений, уже принятых в соответствии с Соглашением <*>. ——————————— <*> См.: Нюрнбергский процесс. Т. 1. М., 1952. С. 14.
Приведенное положение нашло отражение в Законе о международных договорах РФ. В статье о последствиях прекращения международного договора сказано: «Прекращение международного договора Российской Федерации, если договором не предусматривается иное или не имеется иной договоренности с другими участниками, освобождает Российскую Федерацию от всякого обязательства выполнять договор в дальнейшем и не влияет на права, обязательства или юридическое положение Российской Федерации, возникшие в результате выполнения договора до его прекращения» (ст. 38). После прекращения договор перестает быть частью правовой системы России. Как видим, лишь основательное или систематическое нарушение договора другой стороной дает основание потерпевшей стороне прекратить его действие. Известны случаи, когда даже грубое нарушение договора другими сторонами не влекло за собой его прекращения пострадавшей стороной. Несмотря на нарушение Ираном ряда договоров с СССР в результате присоединения к Багдадскому пакту, Советское правительство не заявило об их прекращении <*>. Такой подход содействует стабильности договорных отношений. ——————————— <*> См.: Правда. 1955. 27 нояб.
Особое место в договоре занимают положения о мирном урегулировании споров. Обвинение другой стороны в нарушении договора не означает, что эта сторона не может обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров. Это положение было отмечено Международным судом <*>. ——————————— <*> См.: ICJ. Reports, 1980. P. 28.
Сказанное ранее относится и к некоторым многосторонним договорам, которые перестают быть обязательными после их нарушения. Постановление Президиума ЦИК о присоединении к Женевскому протоколу 1925 г. о запрещении применения на войне удушливых ядовитых газов обязывало НКИД заявить: «Названный Протокол перестает быть обязательным для Правительства Союза ССР в отношении всякого неприятельского государства, вооруженные силы которого, а также формальные или фактические союзники которого не будут считаться с воспрещением, составляющим предмет указанного Протокола» <*>. ——————————— <*> СЗ. 1928. N 16. Ст. 136.
Это положение нашло подтверждение на Нюрнбергском процессе. Так, главный обвинитель от Великобритании, касаясь Парижского пакта об отказе от войны 1928 г., заявил, что любая подписавшая Пакт держава, если «попытается проводить в жизнь свои национальные интересы путем обращения к войне, тем самым будет лишена преимуществ, которые дает это Соглашение» <*>. ——————————— <*> Нюрнбергский процесс. Т. 1. С. 155.
Таким образом, нарушение многостороннего соглашения не ведет к его прекращению. Нарушитель лишается прав, предусмотренных таким соглашением. Особое место среди многосторонних соглашений занимают пакты о правах человека. Нарушение одной из сторон пактов о правах человека не дает права другим сторонам не выполнять принятые обязательства. Это же относится и к конвенциям по гуманитарному праву, защищающим права человека во время вооруженных конфликтов. Это положение не раз отмечалось Советским правительством в годы Второй мировой войны. Так, в ноте МИД в апреле 1942 г. приводились факты грубого нарушения Германией режима военнопленных. Тем не менее было заявлено: «…Советское правительство, верное принципу гуманности и уважения к своим международным обязательствам, не намерено даже в данных обстоятельствах применять ответные репрессивные мероприятия в отношении германских военнопленных и по-прежнему будет придерживаться обязательств, принятых на себя Советским Союзом по режиму о военнопленных по Гаагской конвенции 1907 года…» <*>. ——————————— <*> Внешняя политика Советского Союза в период Отечественной войны. Т. 1. М., 1944. С. 234.
Решающее значение при определении судьбы нарушенного договора принадлежит непосредственно пострадавшему государству, которое может решить, что, даже несмотря на грубые нарушения, договор должен быть сохранен. Именно так поступило в 1957 г. Египетское правительство, несмотря на грубые нарушения Англией и Францией Конвенции о Суэцком канале 1888 г. <*> ——————————— <*> См.: Правда. 1957. 10 янв.
При нарушении многосторонних договоров со значительным кругом участников возникают довольно сложные вопросы, касающиеся определения «пострадавшего государства» <*>. Так, в случае нарушения договора о правах человека в таком качестве выступают все участники. В других случаях непосредственно пострадавшим государством может быть отдельное государство. Право всех участников на реакцию в случае нарушения многостороннего договора обстоятельно обсуждалось в Комиссии международного права <*>. ——————————— <*> См.: Sachariew K. Responsibility for Multilateral Treaty Violations: Identifying the «Injured State» and its Legal Status // Netherlands International Law Review, 1988. No. 3. <**> См.: Ежегодник КМП. 1985. Т. 1. С. 105 и след.
В числе постановлений договора особое положение занимают те, что посвящены мирному разрешению споров. В случае прекращения договора одной стороной в результате его нарушения другой, последняя вправе обратиться к указанным постановлениям. В ином случае постановления о мирном разрешении споров в значительной мере утратили бы смысл. Приведенное положение было отмечено Международным судом, который счел, что обвинение в нарушении договора не может иметь своим результатом невозможность для соответствующей стороны обратиться к постановлениям договора относительно мирного разрешения споров <*>. ——————————— <*> См.: ICJ. Reports, 1980. P. 28.
Г) Кодификация
Проанализировав практику государств относительно права прекращения договоров в результате их нарушения, Комиссия международного права пришла к выводу, что практика не может дать четких положений относительно этого права и условий его осуществления. Во многих случаях государства по иным соображениям старались прекратить договоры, но при этом ссылались на их нарушение. Поэтому не устанавливали четких критериев осуществления такого права <*>. В результате соответствующий проект статьи в значительной мере представлял собой развитие международного права. ——————————— <*> См.: Yearbook of the ILC. 1966. Vol. II.
Прежде всего было определено, что нарушение договора, каким бы серьезным оно ни было, само по себе не прекращает договор. Поэтому государство не может, обвинив другую сторону в нарушении договора, объявить о его прекращении. Вместе с тем было решено, что в пределах определенных ограничений право стороны ссылаться на нарушение договора как на основание для его прекращения или приостановления должно быть признано. Некоторые члены Комиссии говорили о довольно распространенном мнении, согласно которому весьма опасно признать такое право без обязательного контроля со стороны Международного суда. В доктрине не раз высказывалось мнение о том, что существует общее правило: договор, который был нарушен одной из сторон, не обязателен для другой в силу самого факта нарушения без какого бы то ни было трибунала. Вместе с тем немалое число юристов придерживалось и иного мнения. В 1944 г. группа юристов из США и Канады подготовила документ «Международное право будущего». В нем предлагалось наделить Международный суд особенно широкими правами, включая право объявлять договоры утратившими силу <*>. Как известно, при подготовке Статута Международного суда государства не пошли по этому пути. Забегая вперед, замечу, что предложение поставить прекращение договора под контроль Международного суда выдв игалось и на Венской конференции 1968 — 1969 гг. ——————————— <*> См.: International Conciliation. 1944. April.
Думается, что по этому вопросу Комиссия международного права заняла обоснованную позицию. Предложение установить контроль над прекращением договора в результате его нарушения носит общий характер и касается ряда статей о прекращении. Поэтому было решено сформулировать основные условия, на основе которых договор может быть прекращен или приостановлен в результате его нарушения, а о процедурном обеспечении этого права сказать в дальнейшем. Комиссия предусмотрела, что только «существенное» нарушение двустороннего договора одной из сторон дает право другой стороне ссылаться как на основание для прекращения или приостановления его действия целиком или частично. Формулировка «ссылаться как на основание» призвана подчеркнуть, что возникающее на основе статьи право не означает права произвольно прекращать договор. Если другая сторона возражает против того, что нарушение было существенным, то действует общее обязательство в соответствии с Уставом ООН и по общему международному праву, а также на основе венских конвенций добиваться решения при помощи мирных средств. Все это не отрицает права потерпевшей стороны представить международное требование о возмещении на основе обязательства другой стороны за нарушение договора. Отдельный пункт статьи был посвящен существенному нарушению многостороннего договора. При этом Комиссия решила, что необходимо различать право сторон действовать совместно при нарушении договора и право отдельной стороны, особенно пострадавшей, действовать самостоятельно. При этом право пострадавшей стороны ограничено. Она может приостанавливать действие договора в целом или частично между собой и виновным государством. Такое ограничение, по мнению Комиссии, особенно необходимо в случае общих многосторонних договоров правотворческого характера. Существуют договоры, например о разоружении, при которых нарушение договора одной из сторон подрывает общий режим. На этот момент обратили внимание государства при обсуждении предыдущего проекта Комиссии. Последняя решила, что в таком случае любая сторона может без согласия других сторон приостановить действие договора в отношении только себя или в отношении всех остальных сторон. Термин «существенный» может быть расценен как относящийся только к тем нарушениям, которые непосредственно касаются главных целей договора. Однако и другие положения договора могут рассматриваться стороной как важные для эффективного осуществления договора, хотя они могут считаться второстепенными. На Венской конференции 1968 — 1969 гг. проект статьи был поддержан государствами <*>. Ряд делегаций отметили значение проекта статьи, считая, что она касается наиболее важного положения Конвенции (Испания, Куба и др.). ——————————— <*> См.: UN Conference on the Law of Treaties. First session. 1968. P. 352 et seq. 478 — 479.
Отмечалось, что договор может содержать положения, которые не имеют существенного значения для достижения его целей, но имеют значение для принявших договор государств (Испания). Предлагалось включить положение о добросовестности. Одной из целей договоров является поддержание мира. Если злоупотребление созданными договором правами окажется столь серьезным, что будет расценено как незаконное, то это будет рассматриваться как серьезное нарушение договора (Испания). США предложили поправку, согласно которой ответные действия в случае нарушения должны соответствовать степени нарушения. Швейцария внесла поправку, согласно которой договоры, касающиеся прав человека, не подлежат прекращению в результате их нарушения. По этому поводу эксперт-консультант Х. Уолдок сказал, что все делегации согласны с идеей, воплощенной в предложении. Но он сомневается, что проблема едва ли может быть решена в статье о прекращении договоров в результате их нарушения. Аналогичное мнение высказал и представитель Англии. Тем не менее поправка Швейцарии была принята <*>. ——————————— <*> См.: Ibid. P. 478; UN Conference on the Law of Treaties Second session. 1969. P. 168.
Подчеркивалось, что идея обсуждаемой статьи отражает практику государств и носит характер обычая (Англия, Польша, Италия). Эта идея касалась в основном главного звена статьи. Как известно, Комиссия международного права отмечала, что конкретные формулировки не нашли отражения в практике. В таком плане статья была оценена и Международным судом. В консультативном заключении о правовых последствиях для государств продолжающегося присутствия Южной Африки в Намибии независимо от резолюции Совета Безопасности говорилось: «Правила, изложенные в Венской конвенции о праве договоров, касающиеся прекращения договорных отношений в результате нарушения (принятые без возражения), могут во многих отношениях рассматриваться как кодификация существующего обычного права по данному вопросу» <*>. ——————————— <*> ICJ. Reports, 1971. P. 47.
В результате подготовки проекта статей о праве договоров с участием международных организаций Комиссия международного права пришла к выводу, что ст. 60 Венской конвенции 1968 г., регулирующая влияние нарушения договора на его соблюдение, установила принципы в этом вопросе, которые нет оснований не распространить на договоры, в которых сторонами являются международные организации <*>. Именно так и поступила Венская конференция 1986 г., приняв ст. 60 с некоторыми редакционными поправками: ——————————— <*> См.: Yearbook of the ILC. 1979. Vol. II. Part Two. P. 159.
«Статья 60. Прекращение договора или приостановление его действия вследствие его нарушения 1. Существенное нарушение двустороннего договора одним из его участников дает право другому участнику ссылаться на это нарушение как на основание для прекращения договора или приостановления его действия в целом или в части. 2. Существенное нарушение многостороннего договора одним из его участников дает право: a) другим участникам — по соглашению, достигнутому единогласно, — приостановить действие договора в целом или в части или прекратить его либо: i) в отношениях между собой и государством или международной организацией, нарушившим/нарушившей договор, либо: ii) в отношениях между всеми участниками; b) участнику, особо пострадавшему в результате нарушения, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношениях между ним и государством или международной организацией, нарушившим/нарушившей договор; c) любому другому участнику, кроме нарушившего договор государства или нарушившей договор международной организации, ссылаться на это нарушение как на основание для приостановления действия договора в целом или в части в отношении самого себя, если договор носит такой характер, что существенное нарушение его положения одним участником коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения им своих обязательств, вытекающих из договора. 3. Существенное нарушение договора — для целей настоящей статьи — состоит: a) в таком отказе от договора, который не допускается настоящей Конвенцией; b) в нарушении положения, имеющего существенное значение для осуществления объекта и целей договора. 4. Предыдущие пункты не затрагивают положения договора, применимые в случае его нарушения. 5. Пункты 1 — 3 не применяются к положениям, касающимся защиты человеческой личности, которые содержатся в договорах, носящих гуманитарный характер, и особенно к положениям, исключающим любую форму репрессалий по отношению к лицам, пользующимся защитой по таким договорам». Из приведенной статьи видно различное отношение к прекращению многосторонних договоров и двусторонних договоров, а также двусторонних отношений по многостороннему договору. В случае серьезного нарушения многостороннего договора даже одним из его участников он может быть приостановлен или прекращен в отношении нарушившего его участника или между всеми участниками. Такое решение принимается единогласно, за исключением нарушителя, и носит окончательный характер. Тем не менее такое решение не затрагивает содержащихся в договоре положений, применимых в случае его нарушения (п. 4 статьи). Когда же речь идет о двустороннем договоре, то нарушение его дает право другой стороне ссылаться на это как на основание для прекращения или приостановления действия договора. Это значит, что в отличие от прошлого даже в случае существенного нарушения договора он автоматически не становится недействительным. Это положение нашло отражение в практике Международного суда. При рассмотрении дела «Габчиково-Надьмарош» Суд отказался вынести решение о том, что продолжающиеся существенные нарушения обеими сторонами привели к прекращению Договора 1977 г. <*> ——————————— <*> См.: ICJ. Reports 1997. P. 68.
Близкое этому положение касается и двусторонних отношений по многостороннему договору. Наиболее пострадавший от правонарушения участник вправе ссылаться на это как на основание только для приостановления действия договора в отношениях между ним и нарушителем. Если договор носит такой характер, что нарушение его одним из участников коренным образом меняет положение каждого участника в отношении дальнейшего выполнения договора, то любой участник, кроме нарушителя, вправе ссылаться на это как на основание для приостановления действия договора в отношении самого себя. Венская конвенция 1969 г. была воспринята правом и внутренней практикой государств. В Законе о международных договорах России мерам, принимаемым в случае нарушения международного договора РФ другими участниками, посвящена отдельная статья (ст. 33). В соответствии со статьей, в случае нарушения обязательств по договору другими его участниками МИД либо иные федеральные органы исполнительной власти совместно с МИД, в зависимости от того, в чьей компетенции находятся вопросы, регулируемые договором, вносят Президенту или Правительству предложения о принятии необходимых мер в соответствии с нормами международного права и условиями самого договора. Это положение включает соответствующие постановления венских конвенций во внутреннее право России. В кодификации Американского института права воспроизводится ст. 60 Конвенции. Отмечается, что каждая сторона может определить наличие нарушения другой стороной и то, что оно было существенным, за исключением тех случаев, когда договор предусматривает для этого коллективный механизм <*>. Право на решение этого вопроса принадлежит Президенту. Конституция прямо не предусматривает за Президентом такого права. Оно основано на его конституционной власти осуществлять международные отношения США. Это положение признавалось судебной практикой страны <**>. ——————————— <*> См.: ALI. Restatement of the Law. Foreign Relations Law of the US. Vol. 2. Part III. Philadelphia, 1986. § 335. <**> См., например: United States v. Curtiss-Wright Export Corp. // United States Reports. 299. 1936. No. 304.
После принятия Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Международный суд касался положения Конвенции относительно «существенного нарушения» договора. В деле о Намибии (Юго-Западная Африка) 1971 г. Суд определил, что Южная Африка нарушила мандат в смысле ст. 60/3/а <*>. В деле о юрисдикции Совета ИКАО 1972 г. (Индия против Пакистана) Суд установил, что он обладает юрисдикцией судить о том, нарушил ли Пакистан договоры <**>. ——————————— <*> См.: ICJ. Reports 1991. P. 47. <**> См.: ICJ. Reports 1972. P. 67; см. также: Briggs H. Unilateral Denunciation of Treaties: The Vienna Convention and the International Court of Justice // AJIL. 1974. No. 1. P. 51.
Относительно результатов нарушения многостороннего договора одной из сторон можно сослаться на два решения Международного суда. Речь шла о нарушении Соединенными Штатами Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. в отношении граждан ФРГ (2001 г.) и Мексики (2004 г.) <*>. В США были осуждены граждане этих стран без предоставления им консульской помощи от отечественных государств (ст. 36 Конвенции). ——————————— <*> См.: ICJ. Reports, 2001. Le Grand Case (Germany v. United States of America); Report of the ICJ 2004. Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America).
Так, Мексика потребовала восстановления нарушенных прав и подчеркнула, что речь идет о нарушении прав человека. Суд признал, что США нарушили обязательство по ст. 36 Конвенции, и решил, что соответствующее возмещение состоит в обязательстве США предусмотреть, при помощи средств по их усмотрению, пересмотр приговоров мексиканским гражданам. Суд принял во внимание обязательство США обеспечить имплементацию путем специальных мер, принятых в соответствии со ст. 36 Конвенции, и счел, что это обязательство должно рассматриваться как отвечающее требованию Мексики о гарантиях неповторения подобных случаев. Таким образом, положения венских конвенций о праве международных договоров относительно прекращения или приостановления действия договоров вследствие их нарушения получили общую поддержку государств, нашли отражение в практике Международного суда. Все это не оставляет сомнения в том, что эти положения стали частью позитивного общего международного права.
