(Лазарева М. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 2)
ВЛИЯНИЕ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ НА ПОЛНОМОЧИЯ ПАРЛАМЕНТА ЧЕХИИ
М. Н. ЛАЗАРЕВА
Лазарева М. Н., старший преподаватель Вологодского филиала Московской государственной юридической академии.
С 1 мая 2004 г. в состав Европейского союза вошли 10 стран Центральной и Восточной Европы, в том числе и Чехия. На очереди Болгария, Румыния, ведутся переговоры с Турцией. Оставим в стороне политические и экономические последствия такого шага и посмотрим, как повлияет (и уже повлияло) участие в таком интеграционном объединении, каким сейчас является Европейский союз, на национальные государственные органы, в частности на деятельность парламента. При этом используем пример Чешской Республики, которая в связи со вступлением в ЕС внесла изменения не только в регламенты палат Парламента <*>, но и в Конституцию <**>. Мы остановимся не на всех конституционных и законодательных новеллах, так как некоторые из них были вызваны присоединением Чехии к другой международной организации — НАТО <***>. ——————————— <*> Zakon c. 282/2004 Sb., kterym se meni zakon c. 90/1995 Sb., o jednacim radu Poslanecke snemovny, ve zneni pozdejsich predpisu; Zakon c. 172/2004 Sb., kterym se meni zakon c. 107/1999 Sb., o jednacim radu Senatu, ve zneni zakona c. 78/2002 Sb. <**> Ustavni zakon c. 395/2001 Sb., kterym se meni ustavni zakon Ceske narodni rady c. 1/1993 Sb., Ustava Ceske republiky, ve zneni pozdejsich predpisu. <***> Ustavni zakon c. 300/2000 Sb., kterym se meni ustavni zakon c. 1/1993 Sb., Ustava Ceske republiky, ve zneni ustavniho zakona c. 347/1997 Sb., a ustavni zakon c. 110/1998 Sb., o bezpecnosti Ceske republiky.
Интерес теме придает то, что европейские нормы, которые во все большей степени вторгаются в национальные правовые порядки, есть продукт деятельности почти исключительно исполнительных органов власти. Это касается и международных договоров, и нормативных актов институтов Евросоюза. И то, каким образом в обновленной Конституции Чехии решается вопрос перераспределения полномочий в рамках традиционного разделения властей, на наш взгляд, вполне укладывается в общеевропейские тенденции. Одной из таких тенденций можно признать то, что при очевидном усилении власти правительств государства стремятся повысить роль парламентов во внешней политике. Применительно к большинству новых стран — членов ЕС (кроме Кипра и Мальты) значение имеет также их недавнее «социалистическое» прошлое, характерной чертой которого была фиктивность всей представительной системы. В своих первых «постсоветских» конституциях они попытались преодолеть негативный опыт. Сейчас, спустя десятилетие, эти страны переживают очередную волну конституционных реформ, направленную на интеграцию в европейские структуры (С. Бартоле, А. Шайо) <*>. ——————————— <*> См., например: Бартоле С. Членство в Европейском Союзе, пересмотр конституций и референдумы // КПВО. 2004. N 3(48). С. 156 — 159; Шайо А. Вступление в ЕС и его влияние на конституционный строй новых членов // КПВО. 2004. N 1(46). С. 2 — 14.
Для начала обратимся к ст. 49 чешской Конституции, регулирующей участие Парламента в создании международных договоров и претерпевшей ряд изменений. Как представляется, результатом их стало упрощение и ускорение процедуры, а также большая свобода действий органов исполнительной власти. Заключение и ратификация договоров, как и прежде, находятся в компетенции Президента Республики, заключение он может поручить Правительству или отдельным его членам, все его акты в данной сфере контрасигнуются (ст. 63). Ранее по этой статье Парламент давал согласие «на международные договоры». Не совсем четкая формулировка на практике означала то, что до своего заключения договор должен был быть одобрен Парламентом и только затем шел на подписание и ратификацию (V. Pavlicek, J. Hrebejk) <*>. Сейчас Конституция прямо предусмотрела, что согласие Парламента требуется именно «на ратификацию» договора. Таким образом, уже на начальных стадиях процесса исполнительные органы получили возможность действовать по своему усмотрению, избегая длительных согласований с Парламентом. ——————————— <*> Pavlicek V., Hrebejk J. Ustava a ustavni rad Ceske republiky. Komentar. 1. dil. Ustavni system. Praha, 1998. Str. 192.
Этой же цели (упрощения и ускорения процедуры) отвечало исключение из ст. 49 указания на то, что Парламент утверждает договоры «в порядке, установленном для принятия проектов законов». Интересно, что такой перевод содержится в авторитетном сборнике конституций <*>, однако он не учитывает наличия в чешском оригинале наречия «obdobnm», что означает «аналогично, по аналогии». Порядок рассмотрения проекта закона и международного договора не может полностью совпадать, это подтверждают и регламенты палат. Вероятно, исключение этого положения из ст. 49 обусловлено изменением функции Парламента, а может быть, и тем, что позволит уклониться от гарантий, которые предоставляет законодательный процесс различным субъектам, сэкономить время и настоять Правительству на своем варианте договора. ——————————— <*> Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 507.
Согласия Парламента на свою ратификацию требуют не все международные договоры, а, можно сказать, самые важные из них. Статья 49 и раньше перечисляла их виды: о правах человека и основных свободах, политические, экономические договоры общего характера. Сейчас прибавились новые: среди политических договоров были названы союзные и мирные, в отдельную группу были выделены договоры, из которых возникает членство Чешской Республики в международной организации. Упоминание мирных договоров, очевидно, вызвано участием Республики в НАТО и во «второй опоре» ЕС, а также существовавшим ранее пробелом: в Конституции говорилось о состоянии войны (ст. 43), но не было сказано о заключении мира. И если раньше ст. 49 заканчивалась словами: «а также договоры, для исполнения которых необходимо принятие закона», то сейчас формулировка стала проще: «договоры и по другим вопросам, регулирование которых осуществляется законом». Хотя глагол «vyhradit», который используется в чешском оригинале, имеет несколько значений, в целом эта фраза служит логическим продолжением правила, по которому единственным законодателем в стране является Парламент, и если международный договор вторгается в законодательную компетенцию Парламента, то нуждается в его обязательном согласии. Причем согласие должно быть получено от обеих палат. Значение международных договоров, согласие на ратификацию которых дает Парламент, подчеркивается тем, что сейчас они признаются составной частью правовой системы Республики и при коллизии имеют преимущество перед внутренним законодательством (ст. 10 Конституции). Ранее эта статья относилась только к одной категории договоров — о правах человека и основных свободах, сейчас круг договоров предметно не ограничен. Что означают слова «составная часть правовой системы», почему посчитали недостаточной формулировку о «непосредственном действии» договоров? Надо отметить, что похожее сочетание встречается в ст. 3 Конституции, согласно которой «составной частью конституционной системы Чешской Республики является Хартия основных прав и свобод». Эта статья также вызывает вопросы (К. Санстейн) <*>. Несколько проясняет ситуацию обновленная ст. 95 Конституции. Она гласит: «Судья при решении дел связан законом и международным договором, который является составной частью правовой системы; он вправе оценить соответствие иного правового акта закону либо такому международному договору». Эта статья свидетельствует о том, что положение международных договоров в Чехии повысилось. Радикальность такого шага «компенсируется» тем, что до ратификации эти договоры обязательно проверяются на соответствие Конституции (п. 2 ст. 87). В этом проявилась, с одной стороны, определенная осторожность чешских властей по отношению к интеграции, с другой стороны — авторитет и сильная позиция Конституционного суда как органа конституционного контроля. Оба эти фактора можно признать характерными для стран — новичков ЕС из Восточной Европы. ——————————— <*> Санстейн К. Конституционная аномалия в Чешской Республике? // КПВО. 1995. N 2(11). С. 17 — 18.
Таким образом, положительно то, что самые важные международные договоры ратифицируются только с согласия Парламента. В то же время Парламент не может внести изменения в текст договора, он может лишь дать согласие на ратификацию или отказать в нем. Однако наибольший (и все возрастающий) объем в правовой системе Европейского союза занимают не международные договоры, а нормативные акты органов Союза, издаваемые на основе договоров, т. н. вторичное право ЕС. Об их применении ничего не говорит обновленная Конституция Чешского государства. Тем не менее они, так же как и учредительные акты Евросоюза, имеют верховенство и прямое действие на всей территории государств — участников Союза. Но в отличие от международных договоров такие акты не нуждаются в ратификации со стороны национальных парламентов. Более того, они принимаются институтами ЕС, в составе которых нет представителей законодательной власти государств-участников (Советом, Комиссией, Европейским парламентом). Даже Европарламент не является «проводником воли» национальных парламентов, так как его депутаты избираются гражданами напрямую и имеют свободный мандат. В то же время в Совете ЕС (в главном решающем органе Евросоюза) заседают министры, и в первую очередь от них зависит формирование Комиссии («европейского правительства»). Эта проблема, давно существующая в Союзе и получившая название «дефицита демократии», «депарламентаризации», обсуждалась на межправительственных конференциях и в Маастрихте, и в Амстердаме. Результатом дискуссии стало принятие сначала Декларации «О роли национальных парламентов в Европейском союзе», затем одноименного Протокола <*>. Были выделены три основные цели, ведущие к усилению контроля парламентов государств-участников за «законодательством» ЕС: ——————————— <*> Текст Протокола см.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В. В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 340 — 341.
достаточная, своевременная и систематическая информированность парламентов о готовящихся актах Союза; ответственность правительств перед парламентами за проведение национальной позиции в органах ЕС; активная роль парламентов при имплементации актов Союза и Сообществ в национальную правовую систему (L. Pitrova) <*>. ——————————— <*> Pitrova L. a kol. Uloha narodnich parlamentu v legislativnim procesu v Evropske unii // Pravnik. 2002. N 10. Str. 1014.
В связи с этим обратим внимание на новую ст. 10b Конституции Чехии. Она предусматривает обязанность Правительства «регулярно и заблаговременно» информировать Парламент о вопросах, связанных с обязательствами, вытекающими из членства Чешской Республики в международных организациях либо институтах, которым Республика передала некоторые свои полномочия. Далее эта статья наделяет палаты Парламента правом высказаться по готовящимся (pripravovanym) решениям такой организации способом, установленным их регламентами. Согласно § 109a и 109b регламента Палаты депутатов Правительство «учитывает» (je zohledni) постановление Палаты при формулировании своей позиции на переговорах в органах Евросоюза и не вправе занимать окончательной позиции, пока Палата не закончила обсуждение данного вопроса. Это касается и персональных назначений в органы ЕС. Исключение составляют документы «значительной неотложности». Аналогичные положения содержатся в регламенте Сената (§ 119d). Таким образом, регламенты не установили обязанности Правительства строго следовать позиции Парламента. Точно так же германское федеральное Правительство лишь «принимает во внимание» заключение Бундестага по поводу готовящихся нормативных актов ЕС (п. 3 ст. 23 Основного закона ФРГ) (А. Фосскуле) <*>. ——————————— <*> Фосскуле А. Эрозия парламентской системы в Федеративной Республике Германии // КПВО. 2004. N 2(47). С. 61.
Что касается имплементации европейских норм, то ведущую роль здесь играет Парламент Чехии. В настоящий период он является единственным законодательным органом в стране. Конституция не предусматривает даже делегированного законодательства. Правда, в связи со вступлением в Европейский союз Правительство пыталось конституционно обосновать временную возможность издавать постановления с силой закона — с целью (более лучшего) осуществления обязательств по сближению национального законодательства с правом ЕС. Планировалось, что проекты таких постановлений Правительство будет представлять Парламенту для контроля, а в случае несогласия хотя бы одной из палат соответствующий проект считался бы поданным в порядке обычной законодательной инициативы <*>. Однако данное предложение Парламентом было отклонено <**>. Обратной стороной этого процесса явилось то, что все большая часть законодательной деятельности Парламента посвящена исполнению обязательств, вытекающих из актов ЕС. ——————————— <*> Snemovni tisk c. 208, 3. vol. obdobi // www. parlament. cz. <**> Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО. 1999. N 4(29). С. 179.
И, наконец, нельзя обойти вниманием ст. 10a Конституции, которая сделала возможным само вступление Чехии в Европейский союз. Согласно ее п. 1 «международным договором могут быть некоторые полномочия органов Чешской Республики переданы международной организации либо институту». Как видим, эта «европейская оговорка» носит общий характер, не упоминает ни Европейского союза, ни Сообщества, говорит о передаче лишь «некоторых полномочий», выражая, опять же, осторожную позицию чешского руководства. Можно заметить, что эти положения Конституции Чехии очень близки нормам Конституции Польши 1997 г., первой из стран Восточной Европы предусмотревшей возможность присоединения к международной организации путем передачи компетенции своих органов «по некоторым делам» (ст. 90). Такой международный договор может быть ратифицирован одним из двух способов: либо Парламент дает согласие, либо проводится референдум, причем о проведении референдума может решить только сам Парламент (п. 2 ст. 10a). Именно последний способ ратификации и был выбран на практике. Любопытно, что благодаря этим событиям институт референдума был закреплен, наконец, в Конституции Чешской Республики. Его отсутствие, помимо прочего, объяснялось теми трудностями, с которыми столкнулись в 1990 — 1991 гг. чешские власти, пытавшиеся провести референдум о будущем устройстве Чехословакии <*>. Надо сказать, что все страны Восточной Европы, присоединившиеся к Европейскому союзу в 2004 г., провели референдумы по вопросу о вступлении. Большинство из них для этого изменили свои конституции (С. Бартоле) <**>. ——————————— <*> Обзор конституционных новостей. Чехия // КПВО. 1993. Зима. С. 15. <**> Бартоле С. Указ. соч. С. 156.
Правительство Чехии первоначально выступило с тем, чтобы референдумы проходили по всем ключевым вопросам государственной политики, однако Сенат с этим не согласился (А. Шайо), <*>. В результате был принят Конституционный закон, который установил правила для проведения референдума лишь по одному вопросу — о присоединении Чешской Республики к ЕС <**>. Этот Конституционный закон внес изменения в Конституцию. На его основе был издан уточняющий Закон <***>. Согласно обновленной ст. 62 Конституции Президент «объявляет референдум о вступлении Чешской Республики в ЕС и его результат». Конституционный суд следит за тем, чтобы Президент назначил референдум и чтобы сам референдум соответствовал упомянутым конституционному и специальному законам о нем (ст. 87). Очевидно, что любой будущий референдум потребует издания отдельного закона для его проведения, то есть участия Парламента. Известно, что Евроконституцию решено также вынести на референдум, планируется, что он пройдет после парламентских выборов 2006 г. ——————————— <*> Шайо А. Указ. соч. С. 6 — 7. <**> Ustavni zakon c. 515/2002 Sb., o referendu o pristoupeni Ceske republiky k Evropske unii a o zmene ustavniho zakona c. 1/1993 Sb., Ustava Ceske republiky, ve zneni pozdejcich ustavnich zakonu. <***> Zakon c. 114/2003 Sb., o provadeni referenda o pristoupeni Ceske republiky k Evropske unii a o zmene nekterych zakonu (zakon o provadeni referenda).
* * *
Таким образом, существует проблема ослабления реальной парламентской власти по сравнению с властью исполнительной, и вызвана она не в последнюю очередь процессами интернационализации и растущим значением внешней политики (Г. Люббе-Вольфф) <*>. Несмотря на принимаемые на уровне Евросоюза документы, основная роль в решении этой проблемы принадлежит самим государствам. Об этом гласит и преамбула Протокола «О роли национальных парламентов в ЕС»: «…контроль, осуществляемый различными национальными парламентами за своими правительствами в отношении их деятельности в Союзе, относится к сфере собственной организации и практики каждого государства-члена…». По мнению чешского профессора В. Павличека, нельзя согласиться с тем, что Парламент после вступления страны в ЕС будет неизбежно ограничен в выполнении своих полномочий, однако поменяются формы осуществления традиционных функций законодательной и исполнительной власти <**>. В любом случае, Чешская Республика принадлежит к государствам с парламентской формой правления, и логично ожидать, что Правительство, сформированное парламентским большинством, в значительной мере будет опираться на мнение демократически избранных представителей народа. ——————————— <*> Люббе-Вольфф Г. Интернационализация политики и закат парламентской власти // КПВО. 2004. N 2(47). С. 65. <**> Pavlicek V. a kol. Ustavni pravo a statoveda. 2. dil Ustavni pravo Ceske republiky — cast prvni. Praha, 2001. Str. 543.
