«Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах» и другие международные документы, не имеющие официального статуса: проблемы применения

(Пчелинцев С. В.) («Юрист-международник», 2006, N 1)

«СИРАКУЗСКИЕ ПРИНЦИПЫ ТОЛКОВАНИЯ ОГРАНИЧЕНИЙ И ОТСТУПЛЕНИЙ ОТ ПОЛОЖЕНИЙ МЕЖДУНАРОДНОГО ПАКТА О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ» И ДРУГИЕ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОКУМЕНТЫ, НЕ ИМЕЮЩИЕ ОФИЦИАЛЬНОГО СТАТУСА: ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ

С. В. ПЧЕЛИНЦЕВ

С. В. Пчелинцев, заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юрид. наук.

При исследовании проблем допустимости дерогации <*>, рассматриваемой в качестве отступления государства от взятых обязательств по соблюдению прав и свобод граждан <**>, следует учитывать содержание не только международных правовых актов (Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международный пакт о гражданских и политических правах и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и др.), но и наличие ряда иных документов, хотя не имеющих официального статуса, но содержащих рекомендации по толкованию отдельных аспектов данной проблемы. ——————————— <*> От лат. derogatio: частичная отмена устаревшего (старого) закона. (См.: Большая советская энциклопедия / Гл. ред. А. М. Прохоров. Т. 8. М., 1972. С. 130; Большой словарь иностранных слов / Сост. А. Ю. Москвин. М., 2002. С. 186). <**> См.: Горшкова С. А. Дерогация по Европейской конвенции и Россия // Московский журнал международного права. 1999. N 4. С. 83.

Среди таких документов наиболее часто в российской научной литературе называются «Минимальные стандарты норм об основных правах человека при исключительном положении», «Принципы защиты прав и свобод граждан в условиях действия чрезвычайного законодательства» и «Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах». Так, основное содержание принятых в 1984 г. на Парижской конференции Международной ассоциации юристов «Минимальных стандартов норм об основных правах человека при исключительном положении» (далее — «Минимальные стандарты») заключается в следующем: провозглашение чрезвычайного положения, которое официально объявляется и в зависимости от обстановки распространяется на всю территорию государства или ее часть, может быть оправдано лишь действительным наличием критической ситуации для государства или общества, угрожающей жизни нации; все нормы, регулирующие чрезвычайное положение, должны быть закреплены в национальном законодательстве заранее, до объявления чрезвычайного положения; в конституции каждого государства должна быть определена процедура объявления чрезвычайного положения. В случае если исполнительная власть имеет возможность компетентно объявлять о введении чрезвычайного положения, подтверждение об этом законодательной властью должно быть осуществлено в возможно короткие сроки; заявление о сроках чрезвычайного положения никогда не должно переходить границы того периода, строго требуемого для восстановления нормальной обстановки, причем максимальный срок действия чрезвычайного положения (исключая случаи военной агрессии) узаконивается конституцией; законодательная власть должна в равной степени иметь право аннулировать как решение о введении чрезвычайного положения, так и возможность изменить срок его действия. Каждое продление срока чрезвычайного положения должно утверждаться органом законодательной власти и декларироваться до момента истечения первоначально определенного срока; в период чрезвычайного положения законодательные функции должны оставаться нетронутыми, независимо от применения ограничительных мер. Если подошел срок перевыборов, то он переносится до нормализации обстановки и возможности организации выборов, согласно конституции; чрезвычайное положение не может служить основанием для отступления государства от положений ст. ст. 6 — 8 (п. п. 1 и 2), 11, 15, 16 и 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (принцип недопустимости посягательств на «абсолютные права и свободы»); высшие судебные органы (органы конституционного контроля) должны обладать соответствующими полномочиями для того, чтобы решить: соответствует ли законодательство о чрезвычайном положении конституции государства; соответствует ли акт о введении чрезвычайного положения и принимаемых мерах национальному законодательству. Названные органы должны обеспечить недопустимость вторжения в сферу «абсолютных прав» граждан и соблюдение принципа пропорциональности в отношении мер, ущемляющих прав и свободы; у органа конституционного контроля должны быть широкие полномочия по объявлению какой-либо чрезвычайной меры (законодательного или исполнительного характера) или какого-либо акта по их применению потерявшим и законную силу, если они не отвечают требованиям конституции или законодательству о чрезвычайном положении; акты, принятые для обеспечения режима чрезвычайного положения, должны утрачивать силу одновременно с его прекращением без специального о том уведомления; отмена чрезвычайного положения влечет за собой автоматическое восстановление всех прав и свобод, которые были отменены (ограничены), и никакие чрезвычайные меры не должны сохраняться <*>. ——————————— <*> See.: Subrata R. C. The rule of law in a state of emergency: the Paris minimum standarts of human rights norms in a state of emergency. 1989.

Следует отметить, что впервые в отечественной юридической литературе «Минимальные стандарты» упомянул А. В. Грязнов, считавший, что в условиях чрезвычайного положения конституционные права и свободы граждан неизбежно нарушаются. В этой связи, по мнению А. В. Грязнова, факт объявления чрезвычайного положения является своеобразным сигналом для международного сообщества об отступлении от международных обязательств по обеспечению прав и свобод граждан и необходимости применения «Минимальных стандартов», которые указанный автор назвал «весьма аргументированными», с точки зрения концепции демократического общества <*>. В последующем данная точка зрения в целом нашла поддержку и в других научных исследованиях. В частности, определенное внимание исследованию «Минимальных стандартов» с позиций, ранее обозначенных А. В. Грязновым, уделено в работах И. Н. Барцица, О. В. Зиборова, В. Б. Рушайло, А. И. Соловьева и др. <**>. ——————————— <*> См.: Грязнов А. В. Концепция и конституционные основы института чрезвычайного положения // Государство и право. 1994. N 6. С. 37 — 38. <**> См.: Барциц И. Н. Правовое пространство в России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 427 — 429; Зиборов О. В. Институт военного положения по российскому праву (историко-правовое исследование). Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 55 — 57; Рушайло В. Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2004. С. 113 — 114; Соловьев А. И. Конституционно-правовое регулирование режима чрезвычайного положения в Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 128 — 129.

Необходимо отметить, что достаточно сходный характер и направленность имеют и другие подобные документы, не имеющие статус официальных. К ним, в частности, относятся «Принципы защиты прав и свобод граждан в условиях действия чрезвычайного законодательства», сформулированные специальным докладчиком ООН в 1982 г., <*> включающие в себя: ——————————— <*> See: Qnestiaux N. Study of the Implications for Human rights of Recent Developments Concerning Known as State of Siege of Emergency. N. Y.: United Nations Economic and Social Council, 1982. P. 15 — 19.

официальное заявление (объявление) о введении чрезвычайного положения; «немедленное» или сделанное в кратчайшие сроки уведомление мирового сообщества о введении чрезвычайного положения, его причинах и характере принимаемых мер; требование, чтобы указанные обстоятельства представляли собой чрезвычайную и неизбежную угрозу, «опасность для государства, угрожающую существованию Нации». Необходимо, чтобы опасность ситуации достигла такой степени, когда «меры и ограничения, допускаемые в обычное время, были бы явно недостаточны для поддержания общественного порядка» (принцип исключительной угрозы); чрезвычайные меры, предпринимаемые государством, должны быть соразмерны с требованием момента. Они должны соответствовать степени опасности кризисной ситуации и не могут выходить за те «строгие пределы, которых требует создаваемое положение» (принцип соразмерности и пропорциональности); меры, предпринимаемые в период действия чрезвычайного законодательства, не должны сопровождаться дискриминацией исключительно на основе расы, цвета кожи, национальной принадлежности и т. д. (принцип недискриминации); чрезвычайные меры не могут противоречить основным правам и свободам граждан или ограничивать их (принцип неприкосновенности некоторых основных прав); любые чрезвычайные меры должны носить исключительно временный характер (принцип временного характера) <*>. ——————————— <*> См.: Зиборов О. В. Указ. соч. С. 69 — 70.

Еще одним неофициальным и, надо отметить, самым объемным и наиболее систематизированным документом подобного рода являются разработанные группой известных юристов и принятые по итогам проведенной в 1984 г. в городе Сиракузы (Италия) конференции, так называемые «Сиракузские принципы о положениях, касающихся ограничения и умаления прав в Международном пакте о гражданских и политических правах» (далее — «Сиракузские принципы») <*>. ——————————— <*> Док. ООН Е/CN. 4/1985/4. 28 Sep. 1984 // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. N 4. С. 59 — 69.

Структурно «Сиракузские принципы» состоят из двух разделов. Раздел I. «Ограничительные оговорки» (включает подразделы А «Общие принципы толкования, касающиеся допустимости ограничений» и В «Принципы толкования, относящиеся к специфическим ограничительным оговоркам»); Раздел II. Отступления при чрезвычайных обстоятельствах (включает подразделы А «Чрезвычайные обстоятельства, которые угрожают жизни нации», В «Объявление, извещение и прекращение чрезвычайного положения», С «Обстоятельства, диктуемые остротой положения», D «Права, отступление от которых недопустимо», Е «Некоторые общие принципы введения и поддержания чрезвычайного положения и последующие ограничительные меры» и F «Рекомендации, касающиеся функций и обязанностей Комитета по правам человека и органов ООН»). Даже приведенная структура «Сиракузских принципов», заслуживающая уважения, свидетельствует о серьезности, с которой их авторы отнеслись к составлению данного документа. Как полагает Л. Н. Шестаков, что, хотя «Сиракузские принципы» являются не международным договором, а имеют статус communis opinio doctorum, вместе с тем они «представляют собой квалифицированное мнение, которое в значительной мере не только отражает состояние доктрины, но и основывается на международной практике и международном праве». Содержащиеся в документе принципы, не являясь в силу своего характера обязательными для государств, в то же время состоят из разумных предложений, разъясняющих положения Пакта и формулирующих определенную процедуру. В связи с этим, по мнению Л. Н. Шестакова, строгое следование национальных властей «Сиракузским принципам» свидетельствует, прежде всего, о демократическом характере государства <*>. ——————————— <*> Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1992. N 4. С. 68 — 69.

Предполагается, что возможно привести представленные в первом разделе «Сиракузских принципов» общие принципы толкования, касающиеся допустимости ограничений, дающие наиболее полное представление об их общей направленности, а именно: никакие ограничения или основания для применения их в отношении прав, гарантированных Международным пактом о гражданских и политических правах (далее — Пакт), не допустимы, кроме тех, которые содержатся в самом Пакте; степень ограничения, предусмотренная в Пакте, не должна толковаться таким образом, чтобы угрожать тем самым существу соответствующего права; всякая ограничительная оговорка должна толковаться в установленных пределах и в пользу соответствующего права; всякие ограничения должны толковаться в свете и в контексте того отдельного права, о котором идет речь; всякие ограничения права, признанные Пактом, должны быть предусмотрены в законе и должны соответствовать объекту и целям Пакта; никакие ограничения, предусмотренные в Пакте, не должны применяться с иной целью, чем та, для которой они введены; ни одно ограничение не должно применяться произвольно; любое ограничение должно предусматривать возможность обжалования и применения средств судебной защиты против злоупотребления в ее применении; никакое ограничение права, признанного в Пакте, не должно умалять значения п. 1 ст. 2 Пакта (о запрете дискриминации по признаку расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений и др.); если в соответствии с Пактом ограничение «необходимо», то этот термин означает, что ограничение: — базируется на одном из обоснованных ограничений, предусмотренном соответствующей статьей Пакта; — вызвано общественной или социальной потребностью; — преследует законную цель; — соразмерно с такой целью. Любая оценка относительно необходимости ограничения должна быть сделана на объективной основе; государство, применяя ограничение, не должно идти дальше того, чем это требуется для достижения цели ограничения; бремя доказывания правомерности ограничения в пользовании правом, гарантированного Пактом, лежит на государстве; требования, содержащиеся в ст. 12 Пакта, о том, что всякое ограничение должно быть совместимо с признаваемыми в Пакте другими правами, распространяется на ограничения других прав, предусмотренных в Пакте; ограничительные оговорки Пакта не должны толковаться в качестве ограничивающих пользование любым другим правом, предоставляемым в большем объеме другим международным обязательством государства. С нашей точки зрения, в «Сиракузских принципах» (в форме довольно объемного и систематизированного изложения) и в «Минимальных стандартах», «Принципах защиты прав и свобод граждан в условиях действия чрезвычайного законодательства» (в достаточно конспективном виде) в доступной форме приведены основания и принципы ограничения прав и свобод граждан в условиях особых правовых режимов, закрепленные в нормах международного права. Тем не менее их значение не умаляется, поскольку реализация примененного в процессе формирования названных документов принципа максимально возможной конкретизации норм международных правовых актов (в качестве своеобразного краткого научно-практического комментария) представляется полезной. Такая полезность позволяет значительно шире и предметнее определить границы, в которых находится государство, принимая меры по ограничению прав и свобод граждан в условиях чрезвычайной ситуации. Думается, что тщательный анализ указанных ранее документов дает возможность сделать вывод, согласно которому они существенно дополняют и конкретизируют собой комплексную систему мер по обеспечению законности и соразмерности принимаемых мер по ограничению прав и свобод граждан в условиях чрезвычайной обстановки. Однако в научной литературе обращается внимание на то, что из-за отсутствия официального статуса рассматриваемых документов затруднена возможность их применения на практике. Кроме того, отдельные положения норм международного права нуждаются в более четком уяснении, в связи с чем назрела необходимость дальнейшего осуществления мероприятий в этом направлении. В частности, по мнению С. В. Бахина, в «Сиракузских принципах» лишь обобщаются действующие международно-правовые нормы, регламентирующие возможность ограничения прав человека. К тому же, считает автор, этот вопрос имеет принципиальное значение, что нуждается в конвенциальной разработке <*>. В развитие данной мысли С. В. Лебедем высказано предложение о подготовке соответствующей международной конвенции, например, под условным наименованием «О правах человека в условиях чрезвычайного положения» <**>. ——————————— <*> См: Бахин С. В. О классификации прав человека, провозглашенных в международных соглашениях // Правоведение. 1991. N 2. С. 45 — 46. <**> См.: Лебедь С. В. Международно-правовые основы обеспечения прав человека в условиях чрезвычайного положения. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 6, 14.

По нашему мнению, проблема формулирования «четких, незыблемых и строго обусловленных руководящих принципов, которые бы составляли основу модели регулирования поведения государств в условиях чрезвычайной ситуации», действительно существует <*>. ——————————— <*> См.: Бойченко Ю. А. Принцип пропорциональности как условие законности режима чрезвычайного положения // Юрист-международник — International Lawyer. 2003. N 3. С. 34.

Комплексное решение этой проблемы способствовало бы согласованию на международном уровне общих подходов к практике ограничения некоторых прав или свобод в условиях особых правовых режимов на основе норм международного права <*>. ——————————— <*> См: Лафитский В. И. Правовые институты чрезвычайного режима в США // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 427; Пушкаш В. Роль Конституционного Суда в соблюдении пределов ограничений некоторых прав или свобод, предусмотренных Конституцией Республики Молдова // Конституционное правосудие: Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Вып. 3 (29). 2005. С. 87 — 90.

Вместе с тем, учитывая позицию по рассматриваемому вопросу Европейского Суда по правам человека <*>, автор настоящей статьи полагает, что на данном этапе наиболее целесообразной в качестве первоочередной меры будет организация научной дискуссии в целях выработки на международном уровне единого понимания существа подобных стандартов <**>. ——————————— <*> См: Пчелинцев С. В. О возможных ограничениях прав и свобод граждан (из практики Европейского Суда по правам человека) // Российская юстиция. 2006. N 1. С. 67 — 73. <**> См.: Горшкова С. А. Указ. соч. С. 96.

——————————————————————