(Чуксина В. В.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 4)
СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕСУДЕБНЫХ ПРАВОЗАЩИТНЫХ ИНСТИТУТОВ: КОМИССИЯ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ОМБУДСМЕН
В. В. ЧУКСИНА
Чуксина В. В., заведующая сектором Комиссии по правам человека при губернаторе Иркутской области, кандидат юридических наук.
Начиная с середины XX в. осознание необходимости расширения функций государственной несудебной защиты прав человека приводит к созданию, наряду с омбудсменом, новых моделей национальных правозащитных институтов — комиссий по правам человека. Сегодня национальные институты в форме омбудсмена учреждены примерно в 90 государствах, в форме комиссий по правам человека — более чем в 50, в двух формах одновременно — более чем в 30 странах. Массовое становление в XX в. институтов комиссий по правам человека и омбудсмена породило бурную дискуссию в ООН по проблеме разделения функций данных институтов и повышения эффективности их деятельности. Генеральной Ассамблеей ООН был принят ряд решений по данному вопросу, в частности, особо стоит отметить Резолюцию ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г. «Национальные институты по содействию и защите прав человека», в приложении к которой сформулированы Принципы, касающиеся статуса национальных институтов, занимающихся содействием и защитой прав человека, так называемые Парижские принципы <*>. ——————————— <*> National human rights institutions. United nations office of the high commissioner for human rights. Geneva: United Nations, 2004. P. 4.
В отношении национального учреждения эти Принципы устанавливают международные критерии, которые определяют его: права и обязанности; круг вопросов, в рамках которых принимаются юридически значимые решения; формы и характер участия в осуществлении функций. В соответствии с данными Принципами на национальное учреждение возлагается задача содействовать и защищать права человека, следовательно, по своей правовой природе оно выступает как внутригосударственный, несудебный, специализированный на защите прав человека институт. Парижские принципы — принцип независимости; принцип соответствия целей и полномочий; принцип сотрудничества со всеми органами власти и общественными организациями; принцип доступности для всех слоев населения, определяющие создание и эффективное функционирование государственных несудебных правозащитных институтов, стали свидетельством того, что национальные институты по правам человека обрели международное измерение. Неоспоримым доказательством этого факта является получение национальным учреждением аккредитации в ООН только при условии соответствия своего статуса данным Принципам <*>. ——————————— <*> Official website: National Human Rights Institutions Forum-2. Explanation note on accreditation status. Режим доступа: http://www. nhri. net/default. asp? PID=276&DID;=0.
Большинство существующих национальных учреждений по правам человека классифицируются по принадлежности к типу омбудсмена или к типу комиссий по правам человека. Несмотря на то что Парижские принципы устанавливают международные критерии, характеризующие перечень полномочий, требования к составу, гарантии независимости и методы работы несудебных государственных правозащитных институтов, тем не менее, совершенно очевидно, что они не дают точной классификации и определения принадлежности национального учреждения к институту комиссий по правам человека или к институту омбудсмена. Исторически институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Общеизвестно, что впервые он был создан в Швеции, когда Конституцией (1809 г.) была введена должность омбудсмена юстиции. Второй страной, где была введена должность омбудсмена в 1919 г., стала Финляндия, затем Дания — 1954 г., Норвегия — 1962 г. По примеру скандинавских стран институт омбудсмена (общей компетенции или специализированный) стал создаваться во многих других государствах Европы, Америки, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки. Традиционно классический институт омбудсмена рассматривается как парламентский <*>, хотя в Великобритании, Франции, Израиле, Северной Ирландии и др., а также в провинциях и штатах отдельных стран (например, США) он назначается руководителями органов исполнительной власти, т. е. по способу назначения выделяются два типа омбудсменов: парламентские и исполнительные. Классическая модель омбудсмена — это «служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады» <**>. Поэтому в случае назначения омбудсмена главой государства (как, например, в Великобритании) или правительством (во Франции) его правовой статус не совсем соответствует классической модели национального института омбудсмена. ——————————— <*> Дефиницию омбудсмена как уполномоченного законодательного органа, который призван разбирать жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов, дают Британская энциклопедия (1972 г.), Международная ассоциация юристов, энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» и др. <**> См.: Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство «БЕК», 1996. С. 6.
Несмотря на определенные различия между омбудсменами различных стран, многие исследователи выделяют общие черты данного института, так, например, Н. Ю. Хаманева считает, что: — институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве; — главная задача деятельности омбудсмена — охрана прав граждан в области исполнительных действий публичной администрации; — важнейшая черта института омбудсмена — его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним; — в основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан; — в ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий; — контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, — методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий; — основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства <*>. ——————————— <*> Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. М.: Институт государства и права РАН. Серия «Новое в юридической науке и практике», 1998. С. 48 — 49.
Первоначально потребность в создании омбудсмена как органа, занимающегося расследованием индивидуальных жалоб, возникает в связи с тем, что традиционные методы правового контроля исполнительной власти оказались неудовлетворительными. Несмотря на то, что шведский омбудсмен является родоначальником данного института, наибольшее признание в мире получила датская модель омбудсмена, в силу того что датская правовая система ближе англо-американской и европейской правовой культуре <*>. ——————————— <*> Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство «БЕК», 1996. С. 41 — 44.
Рассмотрим в качестве примера датского омбудсмена, так как многие государства проявили интерес к институту омбудсмена только после того, как он начал функционировать в Дании. В настоящее время деятельность датского омбудсмена регулируется Законом об омбудсмене от 12 июня 1996 г. N 473. В соответствии с данным Законом омбудсмен выбирается фолькетингом (парламентом), который определяет принципы его функционирования и финансирования (гл. 1, ст. 1). Юрисдикция омбудсмена распространяется на все части публичной администрации (гл. 2, ст. 7.1). Если общества, учреждения, ассоциации и т. п. находятся в административном подчинении закону о публичной администрации, закону о доступе к актам публичной администрации или закону об охране данных в публичной администрации, омбудсмен может установить, что его юрисдикция распространяется на эти органы в таком же объеме (гл. 2, ст. 7.4), а также на дела церкви (за исключением тех дел, которые прямо или косвенно относятся к догматам или доктринам церкви). Вне сферы его компетенции находятся суды (гл. 2, ст. 7.2) <*>. ——————————— <*> Режим доступа: http://www. omineurope. info/ru/gesetz_denmark_ru. htm.
При исполнении своих функций омбудсмен не зависит от парламента, но он должен представить фолькетингу доклад о своей работе за истекший год (который будет опубликован в обязательном порядке). Основная функция датского омбудсмена — проведение расследования по жалобам граждан и собственной инициативе. Предмет жалоб строго определен: жалоба может быть подана только на противоправные действия или халатность в исполнении обязанностей органами публичной власти (за исключением жалоб против решений парламентской Комиссии по делам беженцев; жалоб лиц, лишенных свободы не по уголовным делам, ими занимается Контрольная комиссия при парламенте, созданная в соответствии с Конституцией Дании (ст. 71.7)). Помимо расследования жалоб омбудсмен имеет право инспектировать по собственной инициативе любое учреждение или фирму и любое место работы, которые подлежат его юрисдикции. Новое в деятельности омбудсмена — это серийная проверка исполнительных актов, которая является особой формой работы по собственной инициативе («own initiative activity») и сопровождается публикуемым в прессе отчетом. Для выполнения расследования (по жалобе или по собственной инициативе) о предполагаемом нарушении или неуважении прав человека со стороны публичной администрации, в соответствии с Законом об омбудсмене, омбудсмен имеет полномочия (гл. 6): требовать от органов власти, которые подлежат юрисдикции омбудсмена, предоставления информации, предъявления документов и письменных объяснений; вызвать, под угрозой наказания, лиц для дачи показаний в суде по каждому делу, имеющему существенное значение для проводимого им расследования (эта процедура предусмотрена положениями гл. 68 Закона о правосудии); иметь доступ ко всем помещениям при проведении инспекции любого места работы. По результатам расследования или инспекции омбудсмен может дать критическую оценку, представить рекомендацию или иным образом выразить свое мнение по данному делу. А также может рекомендовать, чтобы лицо, подающее жалобу, получило бесплатную правовую помощь в связи с любым делом, подлежащим юрисдикции омбудсмена. Датский омбудсмен должен иметь юридическое образование. Для обеспечения его деятельности создается бюро. Численность, вознаграждение и пенсии его персонала утверждаются в соответствии с Регламентом фолькетинга. Расходы бюро покрываются из бюджета фолькетинга (гл. 8, ст. 26). Таким образом, логико-правовой анализ датского Закона об омбудсмене позволяет сказать, что омбудсмен Дании соответствует классической, т. е. парламентской модели омбудсмена. Его независимость обеспечивается законом, процедурой выборов, самостоятельным бюджетом, наличием собственного бюро. Основная функция — функция беспристрастного расследования (по жалобам и по собственной инициативе) нарушений прав человека адекватна его полномочиям. Сфера компетенции определена однозначно — защита индивидуальных прав человека в отношениях с публичной администрацией. Несмотря на то что решения или другие формы представления мнения датского омбудсмена носят рекомендательный характер (императивные элементы присутствуют в полномочиях и подкрепляются Конституцией, законом о правосудии и директивами об омбудсмене), его деятельность компенсирует недостатки внутреннего административного контроля, дополняя парламентский и судебный контроль, позволяет доступными средствами защитить граждан от противоправных действий или иных ошибок исполнительной власти. Омбудсмен Дании, выполняя свою главную (можно сказать, единственную) контрольную функцию, способствует восстановлению нарушенных прав граждан, т. е. осуществляет защиту, как правило, постфактум. Представляется, что в целях расширения государственных несудебных правозащитных органов и развития системы превентивных мер защиты прав человека датский институт омбудсмена был дополнен и институтом комиссий по правам человека — Датским институтом прав человека, входящим как независимый орган в состав Датского центра международных исследований и прав человека (по Акту 2002 г.). При сравнении данных институтов становится видно, что они имеют общие черты: функционируют на основании законов, являются независимыми, представляют ежегодные отчеты (доклады) о своей работе, имеют собственный бюджет, штатный персонал, решения обоих носят рекомендательный характер, доступны, бесплатны и др. Наряду с этим различаются: по способу назначения парламентом или при участии исполнительной ветви власти (министерств); функциям, если у омбудсмена одна функция — расследования по жалобе и собственной инициативе, то Датский институт прав человека является многофункциональным, включая функцию рассмотрения жалоб; по предмету жалоб — в сферу компетенции Датского института прав человека входит рассмотрение жалоб жертв дискриминации по различным основаниям со стороны публичных органов власти и частных лиц, у омбудсмена предметом жалобы может служить противозаконность или халатность только административных органов; процедура принятия жалоб у омбудсмена имеет ограничения (не более 12 месяцев с момента предполагаемого нарушения прав; жалоба на решение, которое можно обжаловать в другом органе администрации, не может быть подана омбудсмену до тех пор, пока этот орган не примет решения по делу (гл. 4, ст. 13, 14 Закона об омбудсмене)), у института — таких ограничений нет; датский омбудсмен является персонифицированным органом, Датский институт прав человека — коллегиальным. Таким образом, можно сказать, что деятельность Датского института прав человека не дублирует деятельность омбудсмена Дании, пересечение имеет место только в ряде случаев расследования жалоб на публичную администрацию. В целом полифункциональность Датского института прав человека направлена на системное обеспечение и защиту прав человека посредством содействия парламенту и правительству в реализации международных стандартов в области прав человека, правового образования и просвещения всего населения («от знания своих прав — к их защите») и координации деятельности несудебных правозащитных учреждений. Более того, Датский институт прав человека благодаря своему структурному включению в Датский центр международных исследований и прав человека становится важным фактором в процессе интернационализации идеи общегосударственных и региональных институтов по правам человека, влияющей на национальные и местные системы защиты прав человека других стран (в том числе, посредством проведения обучающих программ для представителей правозащитных организаций из развивающихся стран Азии, Африки и Восточной Европы). Наиболее ярко характерные черты исполнительного омбудсмена выражены в деятельности французского медиатора. В отличие от датской национально-правовой системы, которая при выборе модели омбудсмена исходит из важности защиты прав человека от противозаконных действий (бездействия) со стороны публичных органов, французский институт омбудсмена основывается на превалировании исполнительной власти над законодательной. Поэтому омбудсмен Франции — Посредник Французской Республики («Mediateur de la Republique») и французская Национальная Консультативная Комиссия по правам человека назначаются декретом Совета Министров и Премьер-министром соответственно. Закон «Об установлении Посредника Французской Республики» определяет компетенцию Посредника Французской Республики, который, «являясь независимым органом власти, принимает, согласно условиям, установленным настоящим Законом, жалобы, касающиеся государственных учреждений, местных властей, публичных организаций и всяких других организаций, ответственных за службу всему обществу, в сфере их действий по отношению к обществу» (ст. 1) <*>. Вне сферы компетенции французского медиатора, так же как и датского омбудсмена, находятся суды. ——————————— <*> Закон от 3 января 1973 г. N 73-6 «Об установлении Посредника Французской Республики» (дополненный Законом от 24 декабря 1976 г. N 76-1211 и Законом от 13 января 1989 г. N 89-18 и измененный Законом от 6 февраля 1992 г. N 92-125). Режим доступа: http:// www. omineurope. info/ru/gesetz_france_ru. htm.
В обязанности Посредника Французской Республики входит представление ежегодных докладов Парламенту (как в Дании) и Президенту Французской Республики (ст. 14), финансирование определяется бюджетом канцелярии Премьер-министра. В целом главная функция и полномочия французского медиатора схожи с его датским коллегой. Различия касаются отдельных моментов процедуры рассмотрения жалоб Посредником Французской Республики, а именно: он принимает жалобы не только от физических, но и юридических лиц; жалобы адресуются не лично Посреднику, а членам Парламента, которые передают их ему, если сочтут, что эти жалобы входят в его компетенцию и делают обоснованным его вмешательство (ст. 6); члены Парламента, председатели Сената и Национального собрания по предложению любого постоянного комитета своей Палаты могут по своей инициативе передавать Посреднику дела или любую петицию; по запросу Посредника Французской Республики органы инспекции обязаны производить в пределах их компетенции любые проверки и расследования, заместитель Председателя Государственного совета и Первый председательствующий судья Государственного аудиторского суда обязаны возбуждать расследования (ст. 12). Датский омбудсмен может лично принимать жалобы, осуществлять расследование и инспектирование по собственной инициативе, а наличие своего рода парламентского буфера у Посредника Французской Республики обусловлено «английским влиянием» <*>. Но зато французский медиатор уполномочен (в соответствии со ст. 10 Закона) в случае бездействия компетентного органа власти возбудить дисциплинарное производство по делу любого ответственного должностного лица или, в соответствующих случаях, передать дело в уголовный суд. ——————————— <*> Контроль за деятельностью государственной администрации во Франции. М.: Французская организация технического сотрудничества, 1994. С. 62.
Таким образом, можно сказать, что, несмотря на некоторые различия между парламентским омбудсменом (как, например, в Дании) и исполнительным, выступающим в качестве более или менее независимого органа в рамках исполнительной власти, как, например, Посредник Французской Республики, по существу они относятся к одному типу национальных институтов — институту омбудсмена. При этом французский омбудсмен нередко называется квазиомбудсменом, т. к. независимость от исполнительной ветви власти — характерная черта классической модели данного института. На примере Дании и Франции видно, что главная функция (европейских моделей) парламентского и исполнительного омбудсменов — защита человеческого достоинства (посредством расследования жалоб граждан) от злоупотребления властью, административных нарушений норм, несправедливости, дискриминации, волокиты, отказа от предоставления информации государственными учреждениями и т. п. В отличие от Посредника Французской Республики Национальная Консультативная Комиссия по правам человека Франции является многофункциональной, но в сферу ее компетенции не входит рассмотрение жалоб на несоответствие «административной деятельности задачам государственной службы» <*>. В этом плане, можно сказать, что у «посредника» более узкая задача — осуществлять административный контроль, инициируемый снизу, так называемое непрямое административное оспаривание, через процедуры урегулирования и примирения, т. е. своего рода административный арбитраж <**>. В то время как комиссия, имея широкий мандат, выполняет (благодаря своему составу) связующую функцию между правительственными структурами и представителями гражданского общества, омбудсменом, защитником детей (Defenseur des enfants), содействует практическому укреплению демократии и разработке законодательного обеспечения всей сферы прав человека. ——————————— <*> Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.: Норма, 2001. С. 96. <**> Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 34.
На наш взгляд, исходя из того, что цель государственных несудебных правозащитных институтов Франции одна, а функции строго разделены, французскую национальную систему обеспечения и защиты прав человека можно считать оптимально структурированной: «посредник» защищает нарушенные права без значительных формальностей и расходов, консультативная направленность деятельности комиссии позволяет сделать акцент на предупреждении нарушений прав человека, «защитник детей» специализируется на защите прав детей. На примере Дании и Франции видно, что необходимость и целесообразность функционирования двух независимых органов на национальном и (или) региональном уровнях, призванных защищать права и свободы человека, объясняется четким разделением функций комиссий (как полифункционального института) и института омбудсмена (с функцией расследования жалоб). В случае наделения комиссии по правам человека квазисудебными полномочиями, различие между данными институтами проявляется в критериях приемлемости жалоб (у омбудсмена критерий приемлемости жалоб — рассматриваются жалобы только на административные органы, у комиссий — нет ограничений: жалобы принимаются как на должностных, так и на частных лиц). Разработка единых стандартов прав человека и международное признание их в качестве универсальной ценности вызывает необходимость совершенствования традиционных и создания дополнительных механизмов их обеспечения и защиты. В этой связи во многих странах развитой демократии (США, Канаде, Дании, Франции, Германии и др.) и в странах, вступающих на путь демократического развития (Колумбии, Боливии, Эквадоре, Индии, Антигуа, Тринидад и Тобаго и др.), одновременно функционируют институты комиссий по правам человека, наделяемые широкими полномочиями, и омбудсмена (в классическом варианте — концентрирующего внимание на защите гражданских и политических прав при разрешении споров «гражданин — публичная администрация»). В то же время наблюдается определенная тенденция к стиранию различий между данными институтами, которую можно объяснить тем, что современные реалии требуют отхода от классической модели омбудсмена с учетом специфики национальной системы прав человека. С другой стороны, незнание международных критериев типологии и критериев эффективности деятельности данных правозащитных институтов, а также положительного опыта работы комиссий приводит к тенденциозному отношению к институту омбудсмена (своего рода «моде» на омбудсменов). Это отражается, например, в том, что одни исследователи относят Президентского уполномоченного по жалобам Венесуэлы, Президентский комитет по административному исполнению и эффективности Филиппин, Коллегию народной правозащиты Австрии, комиссию по жалобам граждан Нигерии, Апелляционный совет по жалобам округа Моуэн (США) и т. д. к институту комиссий <*>, другие — к службе омбудсмена <**>. Некоторые считают, что комиссии — коллегиальные органы при президенте как главе исполнительной власти, наряду с органами, действующими при национальном парламенте, наделенные функциями несудебной защиты прав человека, относятся к смешанным системам службы омбудсмена <***>. ——————————— <*> Карташкин В. А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 88, 96; Etzion K. Le contentieux administrative. Paris, 1997. P. 73 — 91; Roy G. The ombudsman or citizen’s defender: resent experience in the United States. New York, 2000. P. 327, 411 — 418. <**> Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство «БЕК», 1996. С. 236 — 243. <***> Зеленцов А. Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах. М.: Изд-во РУДН, 2002. С. 54.
Главная особенность института омбудсмена и комиссий по правам человека состоит в том, что в механизме правозащиты они призваны реализовывать естественно-правовой тип правопонимания: обеспечивать специфическими методами и средствами защиту прав человека от злоупотреблений, от произвола должностных лиц, т. е. защищать даже такие права, которые еще не получили нормативного закрепления. При этом комиссии изначально являются полифункциональным коллегиальным органом, а омбудсмен как персонифицированный институт специализируется на расследовании фактов нарушений прав человека. Ни один из этих институтов не обладает полномочиями выносить обязательные для исполнения решения, обладающие силой юрисдикционного акта. Немаловажно, что институт комиссий по правам человека и институт омбудсмена являются более мобильными и «дешевыми» по сравнению с судебной формой защиты, зачастую позволяя в короткие сроки и без судебной волокиты восстанавливать нарушенные права. Помимо сходства существуют определенные отличительные черты (по статусу, объему полномочий, по порядку осуществления полномочий, составу, доступности для граждан и др.) между данными институтами, в этой связи, на наш взгляд, функциональный подход к классификации национальных и региональных учреждений более целесообразен, чем их номинальное различие. Поэтому в разных странах в силу существующей специфики интеграции новых несудебных институтов в традиционный механизм защиты прав и свобод человека, контроля за деятельностью государственного аппарата и должностных лиц, ситуации с соблюдением прав учреждается и обеспечивается одновременное функционирование омбудсмена и комиссий по правам человека. Как и зарубежные страны, Российская Федерация также пошла по пути создания государственных несудебных правозащитных институтов: Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека (ранее — Комиссия по правам человека при Президенте РФ) и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Но в отличие от мировой практики соотношения институтов омбудсмена и комиссий по правам человека в России сложилась совершенно иная ситуация. Специфической особенностью нашего государственно-правового механизма защиты прав человека является преобладание института комиссий по правам человека в субъектах РФ по сравнению с институтом Уполномоченного, хотя в настоящее время все больше субъектов Федерации принимают региональные законы об Уполномоченном по правам человека. Таким образом, исходя из исторической практики многих стран, можно сделать вывод о том, что, так же как различаются правовые системы и законодательство разных стран, могут различаться и формы национальных (и региональных) институтов по содействию и защите прав человека, основные направления их деятельности и полномочия. Тем не менее одинаковыми должны оставаться основные черты и принципы функционирования таких институтов, соответствующие международным критериям, в частности Парижским принципам. Учитывая специфическую российскую историю государственного управления и демократии, формирования новых национальных и региональных правозащитных институтов и в связи с включением Российской Федерации в международное и европейское правовое пространство деятельность несудебных правозащитных институтов представляет не только чисто теоретический, но и практический интерес.
