Трикоз Е. Н., старший научный сотрудник отдела уголовного и уголовно-процессуального законодательства и судоустройства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
Если в национальной правовой системе принцип законности выступает как общий для данной системы права принцип, действующий во всех или подавляющем большинстве отраслей права и распространяющий свою юридическую силу на основные разновидности юридической практики (правотворчество, толкование, реализацию права, судебную практику) <1>, то в международно-правовой системе принцип законности имеет свою специфику и во многом условный, научно-публицистический характер. В то же время принцип международной (или международно-правовой) законности (доктрина легитимизма) нередко употребляется не только в международных документах <2>, но и в научных журнальных и монографических публикациях юристов-международников, которые используют его по аналогии с любым иным отраслевым вариантом общего принципа законности (конституционно-правовая законность, гражданско-правовая законность, уголовно-правовая законность и др.) <3>. Несмотря на известную алогичность термина «международная законность» применительно к международному праву, в основе которого, как известно, лежат не законы, а договоры и обычаи, можно использовать его в условном методологическом контексте, например в целях исследования вопросов международного правопорядка и обеспечения режима международной законности на современном этапе и в контексте национальных правовых систем. ——————————— <1> Общая теория государства и права / Отв. ред. М. Н. Марченко. М., 2001. Т. 2. С. 81. <2> Например, документы Комиссии международного права ООН, Декларация тысячелетия ООН, принятая на «Саммите тысячелетия» в сентябре 2000 г., Консультативное заключение Международного Суда ООН «О законности угрозы применения или применения ядерного оружия» // International Court of Justice. Reports. N. Y., 1996. <3> В частности, работы И. И. Лукашука, Р. А. Каламкаряна и др. Так, И. И. Лукашук в целом ряде своих сочинений говорит о характерном для нашего времени принципе единства внутренней и международной законности.
Этот принцип не включен в перечень общепризнанных (фундаментальных) принципов международного права, в числе которых суверенное равенство государств, мирное урегулирование возникающих между государствами споров, целостность и неприкосновенность государственной территории, неприменение силы или угрозы силой, невмешательство во внутренние дела государств, добросовестное выполнение международных обязательств и др. В то же время именно эти общепризнанные принципы международного права как основные, наиболее общие правила и основа всей системы международного права выступают критерием международно-правовой законности (п. «с» ст. 38 Статута Международного Суда) <4>. ——————————— <4> См.: Fitzmaurice G. The General Principles of International Law, considered from the Standpoint of the Rule of Law / RdC. 1957. II. Leyde, 1958. T. 92. P. 1 — 223.
Возможно, со временем принцип международно-правовой законности войдет в число «общих принципов права, признанных цивилизованными нациями», т. е. всеобщих, универсальных и исходных нормативно-регулятивных начал, имеющих глобальное воздействие на социальную жизнь подавляющего большинства стран мира. Среди них, как известно, различают общие принципы права, применимые к правоотношениям разного рода и признаваемые на основе консенсуса международным сообществом: определенные общие правовые понятия (например, добросовестность, справедливость, господство права, законность, незлоупотребление правом, эстоппель, пропорциональность) и правовые максимы (в частности, «audiatur et altera pars» («пусть будет выслушана и другая сторона»), «res judicata» («решенное дело», т. е. дело, окончательно решенное судом и потому не подлежащее новому рассмотрению тем же судом или судом параллельной юрисдикции), «nemo in alium potest transferre plus juris quam ipse habet» («никто не может передать другому больше прав, чем он сам имеет») и др.) <5>. ——————————— <5> Mosler H. The International Society as a Legal Community // Encyclopedia of Public International Law. Amsterdam, New York, Oxford, 1984. Vol. 7. P. 122 — 140; Mosler H. General Principles of Law // Ibid. P. 89 — 105.
Мы исходим из того, что международно-правовая законность — это «нормальное» состояние международно-правовой системы, где соблюдаются необходимые зависимости внутри международного права, рассматриваемого с его нормативной стороны, и где международно-правовые предписания и принципы международного права находят воплощение в реальных межгосударственных отношениях. Это объясняется тем, что в основе понятия «международно-правовая законность» лежит, с одной стороны, принцип верховенства международного права, уважения и реализации общепризнанных принципов и норм международного права, а с другой — принцип обязательности норм международного прав, выработанных на добровольной основе путем согласования воль государств. В связи с тем что понятие международно-правовой законности тесно связано с понятием обязательственности межгосударственных велений, оно приобретает политико-правовое значение, а сама международно-правовая законность выступает как средство, способ, метод, принцип, режим осуществления власти отдельных государств и международного сообщества в целом <6>. Если принцип верховенства закона есть одно из проявлений суверенитета государственной власти, то с учетом двойственной природы государственного суверенитета — его внутренней и внешней стороны — суверенитет как независимость государства на международной арене тесно связан с понятием международно-правовой законности и верховенства международного права в деятельности государств. Американский ученый Т. Фрэнк глубоко исследовал проблему законности в международной системе, заметив в итоге, что мир еще далек от того, чтобы превратиться в глобального сверхсуверена с принудительной властью. Роль режима законности в международном сообществе подчеркивается на основе тщательного анализа правовых явлений и таких факторов, как определенность и четкость международно-правовых норм и процедур, процессуальные формы придания действительности этим нормам, устойчивость применения норм, признание нормативной иерархии права международного сообщества <7>. ——————————— <6> См.: Муромцев Г. И. О некоторых аспектах понятия законности // Вестник РУДН. Сер. «Юридические науки». 1997. N 2. С. 149 — 150. <7> Frank Th. M. Legitimacy in the International System // American Journal of International Law. 1988. N 4. P. 705 — 759.
Международно-правовая законность тесно связана с понятием верховенства международного права. Оно с формальной точки зрения означает особое место международного права в иерархии источников внутригосударственного и (суб)регионального права, а с содержательной точки зрения — обязательность его предписаний и даже непререкаемость тех из них, которые изложены в форме императивных норм (jus cogens). В действительности далеко не все нормы международного права «признаются всеми государствами в качестве обязательных для себя», так как среди них есть региональные, партикулярные, или локальные, нормы, которые «являются обязательными для какой-то группы государств или даже для двух государств или международных организаций» <8>. ——————————— <8> Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституции Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. N 4. С. 5.
По мнению ряда ученых, следует различать законность и принцип господства права, получивший широкое распространение в международном праве и зарубежном законодательстве. Категория «господство права» предполагает, наряду с известными императивами законности, соблюдение определенного качества законов (правовых актов), их доступность, определенную предсказуемость (предвидение последствий реализации), эффективность юридических способов осуществления и защиты интересов субъектов права и т. д. Возникновение понятия «господство права» и тесно связанной с ней концепции «правового государства» (правомерного, или эвномического (благозаконного), государства («Lawful State», или «State of Eunomy») как своеобразной программы ограничения государственных притязаний относится к рубежу XVIII — XIX вв. (в англосаксонских странах используют термины «Rule of Law» и «Government under Law»; в Германии — «der Rechtsstaat», во Франции — «Etat de droit» и «Le principe de legalite et la Suprematie de la Regle de Droit» («принцип законности и верховенство нормы права»). В середине XIX в. Роберт Моль замечал, что государство, основанное на идее права, может осуществиться в жизни постепенно и историческим путем через прогрессивное развитие народа в иную фазу цивилизации <9>. По мнению американского профессора Р. Х. Фаллона, концепция господства права включает в себя пять элементов: 1) способность юридических норм, стандартов и принципов направлять людей в отправлении ими своих дел; 2) эффективность права; 3) стабильность права; 4) верховенство законной власти; 5) наличие институтов беспристрастного правосудия <10>. ——————————— <9> Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб., 1868. С. 256. <10> Fallon R. N. «The Rule of Law» as a concept in constitutional discourse // Columbia Law Review. January 1997. Vol. 97. N 2. P. 1 — 56.
Наряду с концепцией верховенства права в XIX в. был выдвинут лозунг господства права в международной политике <11>. Сегодня он превращается в современную концепцию примата международного права в политике. Главное значение в этой концепции по-прежнему имеет принцип соблюдения государствами действующего международного права. Так, в ст. 14 проекта Статей о правах и обязанностях государств, выработанного Комиссией международного права ООН еще в 1949 г., предписывается следующее: «Каждое государство обязано поддерживать свои отношения с другими государствами в соответствии с нормами международного права и в соответствии с тем принципом, что суверенитет каждого государства подчинен верховенству (от англ. supremacy) международного права». Международный Суд ООН также считает, что «основным принципом международного права является то, что оно превалирует над внутренним правом государств» <12>. ——————————— <11> См.: Рыбаков Ю., Скотников Л., Змеевский А. Примат права в политике // Международная жизнь. 1989. N 4. С. 61 — 62. <12> International Court of Justice. Reports. N. Y., 1988. P. 34.
В современных условиях принцип верховенства (господства) права через призму правового государства преследует двойную цель, в равной мере ограничивая и обеспечивая эффективную деятельность государства, чтобы таким образом гарантировать достоинство человека, его свободу и правовую защищенность как в отношениях между индивидами, так и в отношениях с государственной властью и с международным сообществом в целом <13>. В определенной мере можно говорить о трансформации прежнего принципа «Rule of Law» в принцип «Rule of International Law» (или «Supremacy of International Law»), который устанавливает приоритет международного права над внутригосударственным. ——————————— <13> См.: Шмидт-Асман Е. Правовое государство // Государственное право Германии / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1994. С. 54.
Таким образом, принцип международно-правовой законности постепенно превращается из отдельного принципа в особую концепцию «верховенства международного права», которая приобретает свое историческое, юридическое и социальное измерение и имеет особое значение в науке и практике современной международной юриспруденции. Так, в принятой на «Саммите тысячелетия» в 2000 г. Декларации тысячелетия ООН была выражена решимость «повысить уважение к верховенству права в международных и внутренних делах», и это положение, по сути дела, отразило идею единства международной и внутренней законности <14>. Принцип верховенства права находит отражение в целом ряде международных правовых и политических документов. Так, в Заключительном документе Копенгагенского совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) закреплено, что 35 государств, входящих в СБСЕ, заявили о своем намерении поддерживать и выдвигать принципы справедливости, которые образуют основу верховенства права. Было также заявлено, что участники «будут добросовестно и в духе сотрудничества прилагать усилия к тому, чтобы в короткий срок прийти к справедливому решению, основанному на международном праве». Все государства единодушно признали, что верховенство права означает гораздо большее, чем просто формальную законность, а включает в себя и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности, гарантированной институтами, обеспечивающими рамки ее наиполнейшего выражения <15>. ——————————— <14> Resolutions and Decisions adopted by the General Assembly during its fifty-fifth session. Vol. I. U. N., 2001. P. 5. <15> Верховенство права: Сборник / Пер. с англ. М., 1992. С. 7 — 8.
В этой связи уместно рассмотреть принцип справедливости в контексте соотношения его с международно-правовой законностью и верховенством международного права. Древние римляне говорили: «aequum et bonum est lex legum» («справедливость и общее благо являются законом законов»), подчеркивая тем самым влияние идеи справедливости на правотворческий и правоприменительный процессы как в сфере jus civile, так и в сфере jus gentium. Сегодня идея справедливости находит отражение в основных целях и принципах деятельности ООН, а содержание этого принципа получает свою нормативную конкретизацию в различных международно-правовых документах (см., например, п. 1 ст. 1 и п. 3 ст. 2 Устава ООН, Преамбулу Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., ст. 59 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., ст. 10 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., п. 12 Декларации по случаю 50-й годовщины ООН 1995 г. и др.). Международный Суд ООН, по сути дела, признал принцип справедливости и уважения к международному праву одним из общих принципов позитивного международного права, который Суд может и должен непосредственно применять <16>. Важным элементом содержания международно-правового принципа справедливости являются учет и должная оценка всех относящихся к делу обстоятельств и их сбалансированность при необходимом уважении законных прав и интересов других государств. В международном праве принцип справедливости выступает как высший критерий при определении не только нравственной, но и юридической обоснованности международно-правовых норм. Договор, противоречащий справедливости в том виде, в котором она воплощена в основных императивных принципах и нормах международного права, является недействительным с самого начала <17>. Наконец, принцип справедливости особенно тесно взаимодействует с принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву, который лежит в основе международно-правовой законности <18>. ——————————— <16> В частности, см.: особое мнение судьи Международного Суда ООН К. Вирамантри по делу «Дания против Норвегии» от 14 июня 1993 г. В этом же деле в своем особом мнении судья Б. Аджибола пришел к выводу, что триада «соглашение (agreement), относящиеся к делу обстоятельства (relevant circumstances) и принципы справедливости (equitable principles)» составляет основную норму (ultimate rule) современного международного обычного права. См.: International Court of Justice. Reports. N. Y., 1993. 211 — 279. <17> Schwarzenberger G. Equity in international law // The Yearbook of World Affairs, 1 972. London, 1972. Vol. 26. P. 352. <18> Дмитриева Г. К. Принцип справедливости в международном праве // Советский ежегодник международного права. 1983. М., 1984. С. 79; Она же. Принцип добросовестности в международном праве // Изв. вузов. Правоведение. 1979. N 6. С. 85.
Своеобразным сплавом понятий «международно-правовая законность», «верховенство международного права» и «справедливость» является такое обобщающее понятие, как «международная правозаконность». Оно означает соответствие режима международной законности международному праву как высшей справедливости <19>. ——————————— <19> См.: Чечулина А. А. Правовая законность: общетеоретический анализ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2004.
Еще один аспект понятия международно-правовой законности и верховенства международного права — это концепция т. н. международно-правового сообщества, о становлении которого говорят уже более полстолетия. Это своеобразный глобальный аналог национальному правовому государству, а именно сообщество, которое основано на международном праве и имеет целью обеспечивать верховенство права и примат международного права в политике. В документах Комиссии международного права ООН, в частности еще в проекте Статей прав и обязанностей государств 1949 г., отмечалось значение международного сообщества как правового и декларировалось, что «государства мира образуют сообщество, управляемое международным правом», а также высказывалось мнение о приобретении международным сообществом статуса «квазипублично-правового образования» <20>. ——————————— <20> Лукашук И. И. Глобализация, государство, право, XXI век. М., 2000. С. 176, 185.
Становлению такого международно-правового сообщества на основе режима международной законности способствуют такие объективные процессы, как постоянно расширяющаяся сфера применения и многократный рост количества норм общего международного права, его отраслевая специализация, юридизация сферы межгосударственного общения и международной жизни в целом. Характерной особенностью права международного сообщества является наличие таких концепций, как «общее наследие человечества», «устойчивое развитие», «всеобщая безопасность и разоружение» и «международная правозаконность». Одной из важнейших функций международной правозаконности в таком сообществе выступает оптимальное соотношение законных национальных и интернациональных интересов государств мира. Верховенство международного права невозможно обеспечить без последовательного проведения в деятельности государств и иных субъектов международной жизни четкой и ясной иерархии источников международного права. Основой международного правопорядка и своего рода конституцией международного сообщества признаются Устав ООН и связанные с ним императивные нормы (jus cogens), на которых базируется особая категория международных обязательств — универсальные обязательства, или обязательства «между всеми» (erga omnes) (ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.) <21>. Только на такой основе международное право способно обрести системообразующее свойство и стать единой и сравнительно стройной системой <22>. ——————————— <21> См.: Алексидзе Л. А. Некоторые вопросы теории международного права: императивные нормы (jus cogens). Тбилиси, 1982; Шестаков Л. Н. Императивные нормы в системе современного международного права. М., 1981; Hannikainen L. Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law. Helsinki, 1988; Ragazzi M. The Concept of International Obligations Erga Omnes. Oxford, 1997. <22> Лукашук И. И. Указ. соч. С. 182.
Однако характерной чертой источников международного права на современном этапе остается их нечетко выраженная иерархическая зависимость. Так, по мнению ряда ученых, jus cogens исключают иерархию норм, поскольку единственным последствием противоречия локальной нормы норме jus cogens является ничтожность первой с самого начала (ab initio) <23>. По мнению Л. Н. Шестакова, всякие попытки связать иерархию норм в международном праве с его источниками, определяя при этом норму обычного международного права как норму более высокого порядка по сравнению с договорной нормой, бесплодны, так как в основе и обычной, и договорной нормы лежит соглашение государств <24>. ——————————— <23> Алексидзе Л. А. Указ. соч. С. 305 — 306. <24> Шестаков Л. Н. Указ. соч. С. 48, 59.
Вследствие этого многие юристы и политики утверждают о невозможности приоритетного и прямого действия международного права в отношении национального законодательства. Во-первых, специфика международного права как права координации, осуществляющего регулятивное воздействие по горизонтали в отношении суверенных образований-государств, коренным образом отличается от внутригосударственного права, которое как право иерархическое (властное) действует по отношению к своим субъектам — физическим и юридическим лицам — по вертикали, сверху вниз. Во-вторых, международно-правовые нормы до сих пор не сведены в единый документ, а их источниковая база довольно эклектична и практически лишена иерархической структуры. В то же время не все нормы международного права имеют одинаковую юридическую силу, так как среди них выделяются императивные нормы (jus cogens), которые могут быть как договорного, так и обычного происхождения, нормы Устава ООН, нормы других международных (межгосударственных, межправительственных и межведомственных) договоров, обычно-правовые нормы, диспозитивные нормы и др. Важное правило закрепляется в ст. 103 Устава ООН, которое, по сути дела, означает право преимущественного применения положений Устава по отношению к другим нормам международного права при их столкновении и свидетельствует об определенной иерархичности норм, при которой положениям Устава ООН дается преимущественное право действия. В этой связи полагаем, что определенная иерархичность все же присуща системе источников международного права, хотя и отличается от иерархии норм внутригосударственного права, так как не означает только различия в степени обязательности норм. Когентный характер императивных норм определяет их главенствующее положение в иерархии источников международного права <25>. Специфическая иерархическая связь между императивной нормой и юридически действительными неимперативными нормами (jus dispositivum) выступает прежде всего как требование строгого соответствия норм низшего порядка (диспозитивных норм) нормам высшего порядка (jus cogens). Иерархия норм в международном праве означает не только их соподчиненность и приоритет применения в конкретной ситуации, но и организационное единство преимущественно координационной системы международного права, основанной на обязательном соответствии диспозитивных норм нормам jus cogens <26>. Именно они способствуют укреплению субординационных иерархических связей и ограничивают свободу заключения межгосударственных соглашений рамками законности. ——————————— <25> Миронов Н. В. Международное право: нормы и их юридическая сила. М., 1980. С. 90. <26> Рулько Е. Т., Войтович С. А. Императивные нормы в организации системы международного права // Советский ежегодник международного права. 1983. М., 1984. С. 215.
Применительно к категории норм jus cogens также говорят об их собственной внутренней иерархичности на основе различной степени когентности (императивности): 1) основные императивные нормы-принципы международного права, которые признаются таковыми с согласия сообщества государств в силу их сравнительно непреходящего и глубоко коренящегося в международном правосознании характера; 2) нормы jus cogens, которые не являются основными принципами международного права (например, нормы о противоправности геноцида, пиратства, работорговли, о запрещении колониализма, расовой дискриминации, апартеида, некоторые правила ведения войны, «Нюрнбергские принципы» и др.); 3) императивные отраслевые принципы с неполной или относительной когентностью, например, в международном космическом праве — принцип мирного использования космического пространства и небесных тел, в международном морском праве — принцип свободы открытого моря, в праве международных организаций — принцип невмешательства международной организации во внутренние дела ее членов, в международном гуманитарном праве — принцип защиты гражданского населения в вооруженном конфликте, в международном уголовном праве — принцип индивидуальной уголовной ответственности за международные преступления. Иерархия международно-правовых норм также основана на различии уровней выражения воли, воплощаемой в правовых нормах, который определяется тем, от чьего имени провозглашены соответствующие нормы — от имени государства, какого-либо органа государства, организации и т. д. По мнению С. В. Черниченко, в отличие от внутригосударственного права, для которого характерна единая иерархия правовых норм, международному праву свойственны множественность таких иерархий, несколько параллельных иерархий, объединенных общей вершиной — императивными нормами: иерархия договорных норм, иерархия обычных норм и иерархия норм, принятых международными организациями <27>. ——————————— <27> Черниченко С. В. Нормы международного права, их создание и особенности их структуры // Советский ежегодник международного права. 1979. М., 1990. С. 52.
В рамках обычных норм международного права выделяется иерархический уровень обычных норм jus cogens, среди которых наиболее высокое место, бесспорно, занимают основные принципы международного права. На уровне обычных норм jus dispositivum вначале располагаются обычные нормы всемирного характера, затем партикулярные и потом уже обычные нормы, сложившиеся в рамках конкретных международных организаций <28>. Международные обычные и договорные нормы, как правило, обладают равной юридической силой, из чего вытекает то, что в случае конфликта между ними применяются принципы «lex posterior derogate priori» и «lex specialis derogate generali» <29>. ——————————— <28> Там же. С. 51. <29> Akehurst M. The hierarchy of the sources of international law // British Yearbook International Law. 1974 — 1975. Oxford, 1977. P. 275.
Раскрытию содержания международно-правовой законности во многом помогает учение о толковании норм международного права, в рамках которого выделяется проблема иерархического соподчинения норм и особое иерархическое толкование как разновидность и систематического, и специально-юридического толкования. Толкование с учетом иерархии норм международного права вытекает из принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву, которые являются действительными согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Проблема международно-правовой законности имеет тесную связь с понятием принципа правомерности в сфере применения и толкования норм международного права. Этот важнейший в практическом смысле принцип, основанный на древнеримской формуле «construction legis non facit injuriam» («толкование закона не порождает нарушения права»), означает, что применение и толкование должны осуществляться с учетом норм международного права и иных обязательств сторон. С этим связано понятие объективной неправомерности, что означает право любого государства требовать признания неправомерности соглашения, отступающего от нормы jus cogens, вне зависимости от того, нарушены ли при этом его интересы или соглашение никоим образом не затрагивает их <30>. ——————————— <30> Шестаков Л. Н. Указ. соч. С. 59.
Наконец, актуализуется проблема международно-правовой законности в свете острой необходимости согласования и соподчиненного действия огромного количества норм универсальных, региональных и особенно двусторонних соглашений. В связи с интенсивным развитием межгосударственных отношений, стремительно увеличивающимся потоком институализации различных аспектов международного сотрудничества на договорной основе основополагающим критерием мирового правопорядка и законности становится последовательное и полное проведение в жизнь принципа «pacta sunt servanda», недопустимость произвольного и одностороннего изменения и прекращения международных договоров.
