(Тиунов О. И., Каширкина А. А., Морозов А. Н.) («Журнал российского права», 2007, N 1)
СТАТУС МЕЖДУНАРОДНЫХ МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. И. ТИУНОВ, А. А. КАШИРКИНА, А. Н. МОРОЗОВ
Тиунов Олег Иванович — заведующий отделом международного публичного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, заслуженный деятель науки РФ, судья Конституционного Суда РФ в отставке.
Каширкина Анна Анатольевна — старший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Морозов Андрей Николаевич — младший научный сотрудник отдела международного публичного права ИЗиСП.
Международные договоры являются правовой основой регулирования отношений субъектов международного права. Они — существенный элемент стабильности международного правопорядка и функционирования правового государства. В современный период международные договоры стали важнейшей составной частью реализации внешней политики Российского государства. Международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и т. п.). Согласно Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 101-ФЗ), последний применяется в отношении международных договоров России с иностранными государствами, а также с международными организациями. Федеральный закон разделяет международные договоры России на следующие виды: межгосударственные, межправительственные, межведомственные. Если межгосударственные договоры Российской Федерации заключаются от имени Российской Федерации, а межправительственные от имени ее Правительства, то договоры межведомственного характера заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти. Поскольку предметом данной статьи является статус международных межведомственных договоров, заключаемых от имени федеральных органов исполнительной власти, необходимо выявить его характерные черты. Но, прежде всего, следует подчеркнуть, что практика заключения международных договоров от имени определенных органов исполнительной власти того или иного государства существует уже длительное время. Однако широкое распространение такого рода договоры получили лишь в XX в., что отражает все большее развитие и универсализацию международных связей между государствами <1>. Вопрос о международных договорах межведомственного характера уже продолжительное время находится и в поле зрения российской науки международного права. Одним из первых, кто обратил внимание на эту проблему, был В. Н. Дурденевский <2>, различных ее сторон в своих работах касались Е. Т. Усенко <3>, А. Н. Талалаев <4>. Большой вклад в изучение проблемы внес Н. В. Миронов <5>. Тема международных межведомственных договоров затрагивается в издании 1966 — 1990 гг. «Курс международного права» <6>. Одной из последних работ, в которой также находит отражение вопрос о роли органов исполнительной власти в заключении международных договоров, является труд И. И. Лукашука, посвященный современному праву международных договоров <7>. Также необходимо отметить содержательную работу С. Ю. Марочкина <8>, в которой, в частности, дается характеристика соотношения юридической силы норм международного и российского права. ——————————— <1> См.: Миронов Н. В. Международное сотрудничество министерств и ведомств СССР // Советское государство и право. 1981. N 7. С. 78. <2> См.: Дурденевский В. Н. Международные договоры в конституционном праве Союза ССР // Советское право. 1925. N 4. С. 24. <3> См.: Усенко Е. Т. Формы регулирования социалистического международного разделения труда. М., 1965. С. 184 — 186; Он же. Правовая природа межведомственных связей стран — членов СЭВ // Советское государство и право. 1972. N 6. С. 42. <4> См.: Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 16; Он же. Право международных договоров. М., 1980. С. 82 и др. <5> См.: Миронов Н. В. Правовые формы социалистической интеграции (международные межведомственные соглашения). М., 1977; Он же. Внешние связи министерств, объединений и предприятий. М., 1986. <6> См.: Курс международного права / Отв. ред. Ф. И. Кожевников. М., 1966. С. 375; Курс международного права Т. 4. / Отв. ред. И. И. Лукашук. М., 1990. С. 27 — 28, 97, 103. <7> См.: Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. Заключение международных договоров. М., 2004. С. 123 — 125. <8> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998. С. 66 — 71.
Вместе с тем для целей определения роли международных межведомственных договоров России в современных условиях необходимо установить круг федеральных органов исполнительной власти, имеющих право заключать такие договоры; определить их разновидности; выявить особенности содержания этих договоров; определить типичные формы межведомственных договоров; их действие во времени; установить международно-правовые и внутригосударственные аспекты их реализации. Статус международных договоров федеральных органов исполнительной власти России определяется теми же актами, которые регулируют вопросы заключения, действия, исполнения и прекращения межгосударственных и межправительственных международных договоров России. Это Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, положения Венской конвенции о праве международных договоров, других международных договоров Российской Федерации, Федерального закона N 101-ФЗ. Как это определено п. «к» ст. 71 Конституции РФ, международные договоры России отнесены к ее ведению. Это означает, что к ведению Российской Федерации отнесены и ее международные договоры межведомственного характера. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона N 101-ФЗ, этот вид международных договоров, заключаемых от имени федеральных органов исполнительной власти, т. е. министерств и ведомств, подобно договорам, заключаемым от имени Российской Федерации и от имени Правительства РФ, является международными договорами Российской Федерации как субъекта международного права. На международной арене федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации представляют интересы государства, т. е. выполняют публичные функции. Но это вовсе не означает, что указанные органы публичной власти выступают в качестве субъектов международного договора. Государственные органы могут выступать в качестве субъекта права, например, административного, внутри государства. Но в сфере международной, в отличие от внутренней, государство может выступать только как целое, а его органы (органы власти и управления) — только как его представители <9>. Известный итальянский юрист-международник Д. Анцилотти писал, что по отношению к иностранным государствам то или иное государство выступает как субъект международного права, то есть как единое целое, а не отдельные власти государства <10>. Видный представитель российской науки международного права А. Н. Талалаев также отмечал: «Государство выступает в качестве субъекта международного права, как таковое. Отдельные органы его не обладают международной правосубъектностью и, следовательно, не являются субъектами международных договоров… Независимо от того, какой орган государства заключил договор (глава государства, правительства, какое-либо ведомство…), субъектом международного договора всегда будет государство» <11>. ——————————— <9> См.: Усенко Е. Т. Правовая природа межведомственных связей стран — членов СЭВ // Советское государство и право. 1972. N 6. С. 42. <10> См.: Анцилотти Д. Курс международного права. Т. 1. М., 1961. С. 402. <11> Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 16.
Действительно, на международной арене государство выступает как целое, а федеральные министерства или иные органы исполнительной власти являются представителями своего государства. Несмотря на широкий спектр содержания заключаемых межведомственных договоров, все они являются договорами государства в целом, т. е. международными договорами, и именно государство в лице Российской Федерации несет ответственность за их выполнение. Заключая международные договоры межведомственного характера, министерства и ведомства тем самым реализуют международную правосубъектность государства, которая понимается как юридическая способность обладать международными правами и обязанностями и реальное обладание ими в случае, если эта способность была реализована. Следовательно, субъектом международного договора является государство, а не орган, заключивший его. Представление же о том, что субъектом международного договора может быть не государство, а министерство или ведомство, базируется на отождествлении правового положения министерства и ведомства внутри государства и на международной арене. Министерства и ведомства, представляя государство в международных отношениях, ограничиваются вопросами, входящими в их компетенцию. Устанавливая компетенцию для федеральных органов исполнительной власти, государство тем самым очерчивает рамки, в которых министерству надлежит действовать. Представляется, что министерство или ведомство не вправе самостоятельно увеличить или уменьшить объем своей компетенции <12>. Но в то же время «вопрос о выходе органа за пределы своей компетенции решается государством, которое он представляет при заключении договора. Другая сторона не вправе ставить под сомнение компетенцию этого органа, но может запросить разъяснения» <13>. ——————————— <12> См.: Игнатюк Н. А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. М., 2003. С. 100. <13> Курс международного права. Т. 4. М., 1990. С. 28.
Анализ положений Конституции РФ и Федерального закона N 101-ФЗ приводит к выводу о том, что юридическая природа международных договоров, заключаемых от имени федеральных органов исполнительной власти — договоров межведомственного характера, и юридическая природа межгосударственных и межправительственных договоров одинакова. В ее основе лежит соглашение государств как субъектов международного права, являющееся способом создания его норм. В данном аспекте соглашение следует рассматривать не как одно из наименований договора как родового понятия, а как способ создания международного договора. В основе соглашения лежит согласование интересов сторон, которое выражается в согласовании их воли. Как правило, согласование воли сторон, участвующих в создании международно-правовой нормы, связано с достижением ими компромисса, соразмерной уступкой друг другу в решении вопроса — на основе равенства сторон. В результате на основе соглашения как способе создания норм международного права базируются нормы любых видов международных договоров. Согласование воли сторон завершается выработкой определенных правил поведения, в отношении которых стороны рассматривают вопрос о придании им юридической силы. Признание правила поведения в качестве обязательной нормы международного права (посредством подписания договора, его ратификации и т. п.) является завершением процесса формирования международно-правовой нормы <14>. Для государств, вступающих друг с другом в договорные отношения, важным является соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права и положений права международных договоров. ——————————— <14> См.: Тункин Г. И. Теория международного права. М., 1970. С. 239.
К общепризнанным положениям следует, например, отнести право государства на участие в международных договорах как части более широкого права — на участие в решении международных проблем <15>. Российская Федерация как участник международного сообщества, опираясь на принцип суверенного равенства государств и обязанность сотрудничества, активно использует указанное право. Одним из направлений его реализации является заключение международных межведомственных договоров, существенно расширяющих сферу сотрудничества с другими государствами. Заключение, действие, применение и прекращение этих соглашений опирается на Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. Она применяется к договорам между государствами (ст. 1). Последние самостоятельно определяют круг своих органов, имеющих право вести переговоры и участвовать в подготовке международных договоров, которые после их заключения становятся договорами государства, а не его органов. Именно такой подход отражен и в содержании Федерального закона N 101-ФЗ, хотя в нем и заложена присущая сложившейся договорной практике юридическая неточность — договоры должны заключаться органами, уполномоченными на его заключение, не от своего имени, а от имени государства. На договоры, заключенные государствами, распространяется принцип pacta sunt servanda — договоры должны соблюдаться. Согласно ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров, «каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». Данное положение распространяется и на договоры, заключаемые на уровне ведомств, отнесенные Федеральным законом к договорам межведомственного характера. Термин «межведомственные договоры» следует толковать расширительно. Межведомственные договоры Российской Федерации — это договоры федеральных министерств и ведомств, причем, прежде всего — федеральных министерств. Министерства и ведомства Российской Федерации входят в единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ. ——————————— <15> См.: Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004. С. 173.
Различия в порядке подчинения и вертикальной иерархии министерств и ведомств в прошлые периоды времени были обусловлены дифференциацией в объеме отраслевых и надведомственных функций и полномочий. При этом министерства, в отличие от ведомств, были органами преимущественно отраслевой компетенции, хотя и осуществляли отдельные межотраслевые полномочия. В советской юридической доктрине единообразного подхода к понятиям «министерство» и «ведомство» не существовало. Одни авторы ставили знак равенства между понятиями «ведомство» и «специальное ведомство», другие относили к ним и государственные комитеты, а третьи — вообще все центральные органы государственного управления <16>. ——————————— <16> Бахрах Д. Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979. N 3. С. 33 — 41.
Что касается министерств, то существовало Общее положение о министерствах СССР, где в ст. 7 было сказано: «Министерство СССР, одноименные министерства союзных республик, подчиненные им предприятия, организации, учреждения составляют единую систему соответствующего министерства» <17>. Однако и в советских нормативно-правовых актах понятия, интегрирующего существенные признаки министерств и ведомств, не было <18>. Отсутствуют четкие юридические понятия «министерства» и «ведомства» и в современной юридической доктрине. В целях настоящей статьи, возможно, следует взять за основу подхода к определению понятия «ведомство» позицию, высказанную болгарскими юристами П. Стайновым и А. Ангеловым. Они говорили о необходимости в данном случае применения соответствующего общего понятия, а им, с точки зрения этих авторов, является понятие «административное ведомство». Это понятие является родовым по отношению к понятиям «министерство», «специальное ведомство» <19>. ——————————— <17> СП СССР. 1967. N 17. Ст. 116. <18> См.: Бахрах Д. Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. 1979. N 3. С. 33 — 41. <19> Такой подход позволил указанным авторам сформулировать следующее определение: «Ведомство — это совокупность однородных или сходных специальных учреждений, включенных в общую централизованную систему, во главе которой стоит государственный орган специальной компетенции — министр или руководитель специального ведомства. Оно включает в себя как центральный, так и периферийный аппарат» (Стайнов П., Ангелов А. Административное право Народной Республики Болгарии. М., 1960. С. 146).
Наиболее важным «звеном», заключающим международные договоры межведомственного характера, является федеральное министерство. Это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности <20>. В ныне действующей системе федеральных органов исполнительной власти министерства РФ координируют деятельность других федеральных министерств и ведомств путем корреспондирующих прав и обязанностей — в этом их отличительная особенность. При этом федеральные министры назначаются на должности, освобождаются от должностей Президентом РФ, их заместители — Правительством РФ, если иное не предусмотрено законом. ——————————— <20> См.: Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс. М., 2005. С. 240.
К федеральным ведомствам в настоящее время относятся федеральные службы и федеральные агентства. Для всех ведомств характерна особая специализация по достаточно узкому кругу вопросов, кроме того, все они, как правило, имеют особую организационно-правовую форму устройства, отличную от организационно-правовой формы министерств <21>. Федеральные службы и федеральные агентства также участвуют в международном сотрудничестве. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору <22>. ——————————— <21> См.: Агапов А. Б. Административное право. М., 2004. С. 32 — 42. <22> См.: Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 241.
Федеральные министерства и ведомства Российской Федерации имеют собственную структуру, в настоящее время структурными подразделениями федеральных министерств являются департаменты, а федеральных служб и федеральных агентств — управления. В связи с тем, что количество международных договоров межведомственного характера постоянно увеличивается, министерства и ведомства все активнее вступают в международное сотрудничество и в их структуре создаются такие департаменты и управления, которые ответственны за международные связи. Так, в соответствии с Приказом МВД России от 20 ноября 2004 г. N 755 «Вопросы Правового департамента МВД России и Центра правовой информации МВД России», к числу полномочий Правового департамента относится: разработка либо участие в разработке совместно с заинтересованными подразделениями министерства, федеральными органами исполнительной власти проектов международных договоров Российской Федерации в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции; проведение правовой экспертизы представляемых на подпись (согласование) министру проектов нормативных правовых актов, международных договоров и межведомственных соглашений; осуществление в установленном порядке сотрудничества с правоохранительными органами зарубежных стран по предмету ведения Департамента. В структуру Министерства природных ресурсов Российской Федерации, в соответствии с Приказом от 17 января 2005 г. N 7, утвердившим Положение о Департаменте международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования, входит названный Департамент. Этот Департамент обеспечивает взаимодействие министерства с органами государственной власти иностранных государств, участвует в разработке проектов международных договоров и т. д. Приказом Федеральной налоговой службы от 24 ноября 2004 г. утверждено Положение «Об Управлении международного сотрудничества и обмена информацией Федеральной налоговой службы», согласно которому Управление осуществляет взаимодействие с компетентными органами иностранных государств по вопросам реализации международных договоров об избежании двойного налогообложения и иных международных соглашений в части обмена налоговой информацией. Это же Управление осуществляет в рамках своей компетенции подготовку и проведение переговоров по заключению общих и специальных договоров по тематике, входящей в компетенцию службы. Анализ действующих нормативных актов, в частности, приводит к выводу о том, что особенности заключения международных договоров Российской Федерации межведомственного характера определяются главным образом следующими обстоятельствами: во-первых, межведомственные договоры заключаются министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, входящим в их компетенцию; во-вторых, федеральные органы исполнительной власти находятся в ведении Правительства РФ, кроме случаев подведомственности Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ. Правительство РФ в рамках своей компетенции возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти и направляет их деятельность. Согласно Федеральному закону N 101-ФЗ, Правительство РФ по предложению соответствующего ведомства должно принять решение о проведении переговоров о заключении договора. Например, распоряжение Правительства РФ от 29 июня 1995 г. N 893-р содержит следующую формулу: «Принять предложение Минприроды России, согласованное с МИДом России, о проведении переговоров о заключении Соглашения между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды Словацкой Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды». В случаях, когда речь идет о протоколе или меморандуме — разновидностях международных договоров межведомственного характера — слова «о заключении» по соображениям редакционного характера обычно заменяются словами «о подписании». Что касается решения о подписании международных договоров межведомственного характера, то, согласно Федеральному закону N 101-ФЗ, оно принимается федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по согласованию с Министерством иностранных дел РФ. Однако Федеральный закон N 101-ФЗ устанавливает определенные исключения относительно принятия решения о подписании международного договора. Суть исключений заключается в том, что решение о подписании международного договора межведомственного характера принимается Правительством РФ, если вопросы, которым посвящен договор, имеют важное значение для государственных интересов Российской Федерации. Содержание выражения «важное значение для государственных интересов РФ» Федеральным законом N 101-ФЗ и другими нормативными актами не установлено. Однако оно может подлежать толкованию, то есть определяться в каждом отдельном случае и обосновываться в представленном предложении о подписании договора. Решения, принимаемые Правительством РФ, в данном случае оформляются распоряжениями. К распоряжению, предусматривающему подписание такого межведомственного соглашения, как правило, прилагается его проект. Международные договоры межведомственного характера заключаются с учетом требований межгосударственных или межправительственных договоров, содержание которых определяется компетенцией соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Противоречия между такими договорами разрешаются на основе норм права международных договоров и положений самих договоров. Так, ст. 30 Венской конвенции о праве международных договоров, в частности, определяет: «Если в договоре устанавливается, что он обусловлен предыдущим или последующим договором или что он не должен считаться несовместимым с таким договором, то преимущественную силу имеют положения этого другого договора». Следует также еще раз подчеркнуть, что международный договор Российской Федерации, независимо от того, какой уровень ему был придан согласно российскому законодательству, рассматривается другими его участниками как договор государства — субъекта международного права. Принцип суверенного равенства, которым государства руководствуются в международных отношениях на взаимной основе, распространяется и на применение ими заключенных международных договоров. Однако государство, определяя в своем законодательстве порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров для их различных уровней, может определить и порядок их применения в случае противоречия между правилами договора и правилами закона. В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Подпадают ли международные договоры межведомственного характера под действие этого правила? Ответить на этот вопрос можно, опираясь на анализ ряда положений Федерального закона N 101-ФЗ (подп. «а» п. 1 ст. 15), согласно которым международные договоры Российской Федерации подлежат обязательной ратификации, в частности, когда их исполнение требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом. Эти положения касаются любых международных договоров Российской Федерации, включая международные межведомственные договоры. Статус международного договора как «межведомственного» не препятствует его ратификации, т. е. выражению согласия государства на обязательность для него договора. Следовательно, договоры данного вида, если они ратифицированы и официально опубликованы, подпадают под действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Международные договоры федеральных органов исполнительной власти, заключаемые министерствами и ведомствами, можно разделить на определенные виды с точки зрения их содержания, с учетом объекта и предмета этих договоров. Объект договора представляет собой определенную группу регулируемых договором международных отношений. Эти отношения затрагивают различные сферы сотрудничества государств — политическую, экономическую, по вопросам правовой помощи, науки, образования, культуры и т. п. Характер регулируемых договором отношений, определяющий принципиальную основу договора — его объекта, влияет на определение содержания международного договора. Если по содержанию международных договоров, согласно характеру их объектов, к ним можно отнести политические, экономические и иные группы договоров, то в рамках этих групп можно обнаружить многочисленные подгруппы со своими специфическими объектами. Так, к политическим договорам можно отнести мирные договоры, союзные договоры; договоры о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи; соглашения по территориальным вопросам, по пограничным вопросам; договоры о нейтралитете. К договорам экономического характера относят договоры, объектом регулирования которых являются экономические отношения в различных сферах: поставок товаров и товарооборота, торговли, займа и кредита, таможенного регулирования, расчетов и платежей и т. п. <23>. ——————————— <23> См.: Талалаев А. Н. Право международных договоров. Общие вопросы. М., 1980. С. 109 — 110; Каламкарян Р. А., Мигачев Ю. И. Международное право. М., 2004. С. 197 — 198.
Можно выделить и такие группы международных договоров, объектом которых является регулирование отношений в области транспорта (железнодорожного, морского, воздушного, речного и т. п.), связи, сельского хозяйства, социального обеспечения, энергетики, борьбы с международной преступностью и т. п. Эти договоры регулируют специальные вопросы сотрудничества. К ним, как правило, относятся и международные договоры федеральных органов исполнительной власти России. Эти договоры, как и договоры политического и экономического характера, имеют не только характерный для них объект, но и предмет. Предметом договоров являются совершение определенных действий или воздержание от них, приобретение определенных благ, удовлетворение каких-либо интересов и т. п. В более широком смысле предмет договора — это то, о чем условились стороны. Таким образом, посредством установления объекта и предмета определяется содержание международного договора <24>. ——————————— <24> См.: Талалаев А. Н. Объекты международного договора: Ученые записки Пермского государственного университета. Т. 14. Кн. 4. Вып. 4. Пермь, 1960. С. 53 — 64; Хватов В. Я. Об объекте международного договора // Правоведение. 1968. N 4. С. 84 — 92; Шуршалов В. М. Об объекте международного права // Советское государство и право. 1957. N 3. С. 54 — 58; Он же. Основные вопросы теории международного договора. М., 1959. С. 104; Лукашук И. И. Проблема объекта международного права // Советское государство и право. 1958. N 3. С. 105 — 109; Матарадзе Л. Н. Об объекте международного договора // Советское государство и право. 1972. N 7. С. 114 — 118.
Проявляющаяся в объекте и предмете специфика отношений между министерствами и ведомствами различных государств влияет на содержание международных договоров межведомственного характера. По содержанию международные договоры данной категории могут существенно отличаться друг от друга. Это обуславливается тем, что круг вопросов федеральных министерств достаточно широк, а их сферы деятельности отличны друг от друга. Так, весьма обширна сфера деятельности МВД РФ. Вследствие этого оно заключает самые разнообразные международные договоры межведомственного характера. Например, это Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Итальянской Республики о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ от 11 сентября 1993 г. Центральное место в этом Соглашении занимают направления совместного сотрудничества в целях борьбы с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков, об обмене информацией между Министерствами внутренних дел Российской Федерации и Итальянской Республики, о консультациях, рабочих встречах и совещаниях сторон. Меморандум между Министерством транспорта Российской Федерации и Министерством транспорта и связи Украины об организации ускоренного движения пассажирских поездов на направлении Киев — Москва от 12 ноября 2004 г. направлен на сотрудничество с целью внедрения ускоренного пассажирского движения на направлении Киев — Москва и проведения согласованных мероприятий по модернизации железнодорожной инфраструктуры на данном направлении, совершенствованию и упрощению процедур государственного контроля пропуска пассажиров, а также решения иных вопросов. Представляет интерес Соглашение между Министерством транспорта Российской Федерации и Комитетом по морским делам при Правительстве Турецкой Республики о взаимном признании дипломов членов экипажей морских судов от 25 февраля 2004 г. Оно регулирует вопросы сотрудничества сторон, связанные с признанием дипломов членов морских экипажей. В нем раскрываются условия выдачи подтверждений дипломов, гарантируется должная подготовка и компетентность моряков обеих сторон, решаются вопросы, связанные с проверкой центров подготовки моряков, и т. д. Содержание международных договоров межведомственного характера, заключенных Министерством юстиции РФ, определяется, в частности, Меморандумом от 28 июля 2004 г. об основных направлениях сотрудничества данного органа с Министерством юстиции Итальянской Республики. В этом договоре определяются приоритетные направления сотрудничества сторон на период с 2005 по 2010 гг. Например, это касается законопроектной деятельности по таким вопросам, как борьба с терроризмом, торговлей людьми, незаконным оборотом оружия, коррупцией, преступлениями с использованием высоких технологий; организация исполнения уголовных наказаний, исполнение судебных решений по гражданским и торговым делам, в том числе решений, выносимых иностранными судами. Отметим, что международные договоры межведомственного характера необходимы для того, чтобы федеральные органы исполнительной власти осуществляли эффективное взаимодействие с соответствующими органами государственной власти зарубежных стран. Международные договоры межведомственного характера помогают министерствам и ведомствам в решении задач, поставленных перед ними Президентом РФ и Правительством РФ. Нередко министерства и ведомства заключают международные договоры межведомственного характера в целях конкретизации международно-правовых обязательств, взятых в соответствии с международными договорами Российской Федерации, заключенных как от имени Российской Федерации, так и от имени Правительства РФ. В связи с этим наименование международных межведомственных договоров весьма разнообразно. Наиболее типичными названиями являются следующие: — соглашения (договоры, конвенции), например, Соглашение между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Туркменистана о сотрудничестве в борьбе с организованной преступностью от 18 мая 1993 г.; Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Министерством юстиции Социалистической Республики Вьетнам от 26 августа 1998 г.; — меморандумы, например, Меморандум о взаимопонимании между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Королевской конной полицией Канады от 8 мая 1993 г.; Меморандум о намерениях между Министерством транспорта РФ и Министерством инфраструктуры и транспорта Итальянской Республики от 1 февраля 2005 г.; — протоколы, например, Протокол о сотрудничестве между Министерством юстиции РФ и Министерством юстиции Союзной Республики Югославии от 10 марта 1999 г.; Протокол об обмене представителями между Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством внутренних дел Республики Польша от 21 февраля 1995 г.; — обмен нотами, например, Соглашение в форме обмена нотами об осуществлении Европейским союзом помощи в уничтожении химического оружия в РФ (Москва, 6 октября 2003 г.) (оно готовилось Министерством иностранных дел РФ и посольством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии); — обмен письмами, например, Соглашение в форме обмена письмами между МИДом РФ и Секретариатом Организации Договора о коллективной безопасности, о внесении исправлений в текст Соглашения, об условиях пребывания Секретариата Организации Договора, о коллективной безопасности на территории Российской Федерации от 4 — 31 марта 2004 г. При этом обмен нотами и обмен письмами — формы заключения договоров, исключительно присущие министерствам иностранных дел, поскольку характеризуют особый уровень договоров, заключаемых на базе дипломатической переписки. С точки зрения круга субъектов международных договоров межведомственного характера их можно разделить на двусторонние и многосторонние. Они обычно заключаются в рамках межгосударственных объединений, главным образом в рамках СНГ, например, Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере обеспечения безопасности дорожного движения от 24 сентября 1993 г.; Соглашение о сотрудничестве министерств внутренних дел в сфере борьбы с организованной преступностью от 17 февраля 1994 г. и другие. При этом абсолютное большинство таких соглашений составляют двусторонние международные межведомственные договоры. Международные межведомственные договоры можно также разделить на межотраслевые, т. е. заключаемые с целью координации действий федеральных органов исполнительной власти (совместное участие МИД РФ, Минэкономразвития РФ в договорах с соответствующими органами иностранных государств), и специальные отраслевые договоры, в которых задействованы ведомства с однотипными функциями. Межотраслевые международные межведомственные договоры чаще всего представлены договорами: об основах взаимодействия, об общих принципах сотрудничества (о сотрудничестве), о взаимопонимании, о намерениях и другими. Специальные отраслевые международные договоры посвящены регламентации отдельных вопросов сотрудничества в конкретных областях: по вопросам правовой помощи, противодействия преступности и оборота наркотических веществ и психотропных средств, по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по вопросам экономического и торгового сотрудничества, по вопросам природопользования и т. п. Что касается действия международных межведомственных договоров во времени, то международные договоры, заключаемые министерствами и ведомствами РФ, можно классифицировать по срокам их действия, включая временные соглашения — modus vivendi. Особенно четко эту классификацию можно проследить на примере международных договоров, заключаемых Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС России). Их можно разделить на: — срочные (от 1 года до 3 лет): например, Соглашение между МЧС России и Управлением комиссара ООН по делам беженцев о поддержке операций по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи от 25 ноября 1993 г.; — среднесрочные (от 3 до 5 лет): например, Меморандум о намерениях между МЧС России и Министерством внутренних дел Исламской Республики Иран в области предупреждения стихийных бедствий и катастроф от 1 июня 1999 г.; — долгосрочные (срок действия от 5 лет и более): например, Протокол о намерениях между МЧС России и Организацией Североатлантического союза (НАТО) по сотрудничеству в области чрезвычайного гражданского планирования и готовности к чрезвычайным ситуациям от 12 марта 1996 г. Кроме этого следует выделить договоры: — с последующей пролонгацией: например, Меморандум о понимании между МЧС России и обществом Красного Креста и Международной федерацией обществ Красного Креста и Красного Полумесяца в области оказания помощи населению, пострадавшему при стихийных бедствиях и катастрофах от 29 мая 1997 г.; — без последующей пролонгации, когда договор не предусматривает автоматического продления действия договора на новый срок. Особенность международных договоров межведомственного характера состоит в том, что они — по кругу своих участников — являются, как правило, двусторонними соглашениями, что не исключает заключения такого вида международных договоров и более широким кругом участников. Теоретически возможно и заключение универсальных международных межведомственных договоров, в которых бы принимало участие большинство государств мира. Например, в таких договорах могли бы быть отрегулированы вопросы определенных правил, процедур, стандартов, регламентационных установлений, касающихся технического регулирования, в рамках полномочий тех или иных ведомств, заинтересованных в таком всеобщем регулировании. Во всяком случае правила, установленные действующими международными межведомственными договорами, являются частью системы норм международного права и, в зависимости от характера этих норм, входят в соответствующие его отрасли. По своей сущности нормы межведомственных договоров являются диспозитивными — они детализируют многосторонние договоры более общего характера, устанавливают права и обязанности сторон в рамках требований региональных и универсальных международно-правовых норм. Заключая международные договоры межведомственного характера, государства должны опираться на общепризнанные принципы и нормы международного права. Международные договоры Российской Федерации, к которым относятся и ее межведомственные договоры, наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права входят в правовую систему России. В этом качестве они являются действенным средством повышения эффективности внутреннего и международного правопорядков. В настоящее время в связи с ростом числа заключаемых международных договоров Российской Федерации межведомственного характера и недостаточной разработанностью этого вопроса представляется важным, для начала на доктринальном уровне, разработать понятие международного договора Российской Федерации межведомственного характера. Это понятие можно будет использовать и в нормативном правовом акте, развивающем положения Федерального закона N 101-ФЗ в части, касающейся международных договоров Российской Федерации межведомственного характера. Отметим, что в советский период наряду с Законом СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» действовало Постановление Совета Министров СССР от 28 августа 1980 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР межведомственного характера». Представляется важным исследование вопроса о целесообразности разработки и принятия аналогичного акта, например, в виде постановления Правительства РФ, которое было бы посвящено вопросам заключения, исполнения и прекращения международных договоров федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Необходимо также внести поправку в Федеральный закон N 101-ФЗ, касающуюся вопроса о том, от чьего имени заключаются международные межведомственные договоры. Закон зафиксировал положение, согласно которому международные договоры Российской Федерации межведомственного характера заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти. Но наукой международного права давно выработано правило, что каким бы органом публичной власти государства не заключался международный договор, он всегда заключается и действует от имени государства. В связи с этим это противоречие, возникающее между наукой и практикой, требует разрешения. Очень важный, требующий отдельного исследования вопрос ставит ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающая, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Необходимо определить, какое место занимают международные договоры Российской Федерации межведомственного характера в правовой системе России, обладают ли они приоритетом применения в случае, если ими установлены иные правила, чем предусмотренные законом. Соответствующие поправки необходимо будет внести в Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации». Это, конечно, не исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих рассмотрению и разрешению, их круг, естественно, будет расширяться по мере исследования такой сложной темы, как международные договоры Российской Федерации межведомственного характера.
