(Шайхутдинова Г. Р.) («Право и политика», 2007, N 4)
ПРОДВИНУТОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ДОГОВОРЕ, УЧРЕЖДАЮЩЕМ КОНСТИТУЦИЮ ДЛЯ ЕВРОПЫ
Г. Р. ШАЙХУТДИНОВА
Шайхутдинова Гульнара Раифовна — кандидат юридических наук, магистр права, доцент кафедры конституционного и международного права Академии управления «ТИСБИ», Казанский государственный университет, Северо-западный университет (г. Чикаго, США).
Принятие Договора, учреждающего Конституцию для Европы, еще раз подтолкнуло дискуссии вокруг так называемого принципа гибкости в Европейском союзе. В тексте Договора для его обозначения используется термин «продвинутое сотрудничество». Продвинутое сотрудничество в рамках Европейского союза — это углубленная интеграция определенного числа государств — членов Европейского союза в какой-либо сфере с использованием институтов, процедур и механизмов Союза, открытое для всех остальных государств — членов Союза. Причины возникновения и правового оформления принципа гибкости в Европейском союзе — прежде всего политические. Во-первых, обостряется противоречие между государствами — членами Европейского союза, приверженными интеграции, и государствами-членами, стремящимися сохранить традиционные межгосударственные связи без их углубления. Между государствами — членами Европейского союза отсутствует консенсус относительно перспектив интеграции и, соответственно, целей Союза. Современная геополитическая ситуация обесценивает первоначальные цели Европейского союза. Кроме того, группа государств-членов, не стремящихся к углублению интеграции, злоупотребляет терпением более решительно настроенных партнеров. Во-вторых, расширение Европейского союза требует гибкого подхода ввиду существенных различий между государствами-членами в экономической, социальной, культурной и иных сферах. Необходимо, с одной стороны, дать возможность государствам — членам Европейского союза, желающим и могущим интегрироваться дальше и глубже, делать это, а с другой стороны, обеспечить права и интересы государств-членов, не могущих по объективным причинам либо не желающих этого. Необходимость принципа гибкости в рамках Европейского союза диктуется следующими двумя обстоятельствами. Во-первых, это механизм, способный сохранить Европейский союз как интеграционное образование; во-вторых, это способ обеспечить суверенитет и национальные интересы государств — членов Европейского союза. Гибкость, таким образом, решает двуединую задачу. Гибкость обеспечивает единство и многообразие в рамках Европейского союза. С одной стороны, гибкость позволяет Союзу избежать стагнации, продвигаться вперед по пути углубления интеграции, пусть даже и не в составе всех государств-членов, а их определенной части, способной и желающей такой интеграции. С другой стороны, гибкость обеспечивает прагматические интересы государств-членов. В случае, если государство-член не может или не желает принимать участие в определенном направлении интеграции, то оно вправе отказаться от участия в таком сотрудничестве. Ряд исследователей европейской интеграции придерживается точки зрения о том, что дискуссии о продвинутом сотрудничестве и реализация его на практике позволят избежать обсуждения вопроса о правовой природе Европейского союза. Так, еще в 1948 году Жан Монне писал о необходимости создания «Западной федерации» <1>. Готовя создание Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), Монне включает в преамбулу соглашения идею о том, что «Европа должна быть организована на федеративной основе. Франко-германская уния является важнейшим элементом такой системы» <2>. Монне писал, что «делегирование суверенитета и совместное осуществление этого делегированного суверенитета… Я не думаю, что за последние двадцать пять лет кто-нибудь придумал другой метод объединения Европы» <3>. По его мнению, будет иметь место «европейский суверенитет, основанный на слиянии государственных суверенитетов» <4>. ——————————— <1> Монне Жан. Реальность и политика. Мемуары. М., 2001. С. 335. <2> Там же. С. 365. <3> Там же. С. 533. <4> Там же. С. 548.
Не будет мира в Европе, если государства восстановятся на базе национального суверенитета с вытекающими отсюда стремлениями к политическому превосходству и экономическому протекционизму. Если страны Европы займут позицию изоляции и конфронтации, снова станет необходимым создание армий. По условиям мира одним странам это будет разрешено, другим — запрещено. У нас уже есть опыт 1919 года, и мы знаем, к чему это ведет. Будут заключаться внутриевропейские союзы — нам известно, чего они стоят. Социальные реформы будут остановлены или замедлены военными расходами. И Европа снова начнет жить в состоянии страха <5>. ——————————— <5> Там же. С. 549 — 550.
Вопрос дифференцированного подхода предполагает ситуацию, когда одна и та же группа государств — членов Европейского союза проводит специфическую политику по целому ряду областей сотрудничества. В этом случае можно говорить о формировании «лидирующей группы», своеобразного авангарда, к которому в идеале (в идеале интеграции!) должны стремиться и другие государства-члены. Эти государства составят ядро Европейского союза и, соответственно, будут определять и общее направление его развития и acquis. В качестве первого авангарда рассматривались государства — учредители европейских сообществ — Германия, Франция, Италия, Нидерланды, Бельгия и Люксембург. Концепция гибкости была введена в повестку дня Европейского союза в связи с тем, что несколько государств-членов выступали против важнейших реформ, которые должны были сориентировать Союз на федеративный путь развития. Вопрос о гибкости позволял избежать обсуждения вопроса о юридической природе Европейского союза <6>. ——————————— <6> См.: Julian P. A. Chauvet. Flexibility in the Treaty of Amsterdam: towards a legal understanding of a political concept. Leeds: University of Leeds, 1998. P. 3 — 7.
Процедура установления гибких интеграционных отношений была введена в правовую ткань Европейского союза Амстердамским договором 1997 года под названием «тесное сотрудничество». Процедура, предусмотренная Амстердамским договором, была позднее существенно изменена Ниццким договором, вступившим в силу в 2003 году. Ниццкий договор использует термин «продвинутое сотрудничество». Договор, учреждающий Конституцию для Европы, подписанный в Риме 29 октября 2004 года представителями двадцати пяти государств Европейского союза, содержит развернутые положения о продвинутом сотрудничестве. В Договоре, учреждающем Конституцию для Европы, принцип гибкости получил законодательное закрепление в статье I-44 «Продвинутое сотрудничество», которая входит в раздел V «Осуществление компетенции Союза» части I, а также в статьях III-416 — III-423 главы III «Продвинутое сотрудничество» раздела VI «Функционирование Союза» части III «Политики и функционирование Союза». Указанные статьи повторяют терминологию, введенную Ниццким договором, а именно понятие «продвинутого сотрудничества» <7>. ——————————— <7> Здесь и далее положения Договора, учреждающего Конституцию для Европы, цитируются из текста, помещенного на сайте http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
Пункт 1 статьи I-44 предусматривает, что государства-члены, желающие осуществлять продвинутое сотрудничество в рамках неисключительной компетенции Европейского союза, могут использовать в этих целях институты Союза и осуществлять указанную компетенцию путем применения соответствующих положений Конституции, учитывая ограничения и в соответствии с процедурами, предусмотренными статьями III-416 и III-423. Конституция для Европы не определяет содержания понятия «неисключительная компетенция Союза». Однако в Конституции для Европы определены основные принципы наделения Союза компетенцией, а также категории компетенции Европейского союза. Согласно статье I-11 Конституции для Европы принцип наделения компетенцией регулирует установление пределов компетенции Союза. Принципы субсидиарности и пропорциональности регулируют осуществление данной компетенции. Согласно принципу наделения компетенцией Союз действует в пределах компетенции, которую предоставили ему государства-члены в Конституции для достижения закрепленных в ней целей. Любая компетенция, не предоставленная Союзу в Конституции, принадлежит государствам-членам <8>. ——————————— <8> Кашкин С. Ю. Конституция Европейского союза: договор, устанавливающий Конституцию для Европы: с комментарием / С. Ю. Кашкин, А. О. Четвериков; Пер. А. О. Четверикова. М.: Инфра-М, 2005. С. 103.
Статья I-12 Конституции для Европы определяет категории компетенции Европейского союза. Когда Конституция предоставляет Союзу исключительную компетенцию в определенной сфере, только Союз может законодательствовать и принимать юридически обязательные акты. Государства-члены не могут сами осуществлять подобные действия, кроме как в случае, если они уполномочены на это Союзом или в целях претворения в жизнь актов Союза. Когда Конституция предоставляет Союзу совместную с государствами-членами компетенцию в определенной сфере, и Союз, и государства-члены могут законодательствовать и принимать юридически обязательные акты в данной сфере. Государства-члены осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз не воспользовался своей компетенцией или решил прекратить ее осуществление. В Конституции для Европы мы находим положения об исключительной компетенции Союза и совместной компетенции Союза и государств-членов. Это соответственно статьи I-13 и I-14. Статья I-13 относит к сферам исключительной компетенции Союза следующие: a) таможенный союз; b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; c) денежная политика в отношении государств-членов, чьей валютой является евро; d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в сфере рыболовства; e) общая торговая политика. Союз будет иметь исключительную компетенцию заключать международные соглашения, когда их заключение предусматривается в законодательном акте Союза или необходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно повлиять на общие правила или изменять их действие <9>. ——————————— <9> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
За исключением указанных сфер Союз осуществляет неисключительную компетенцию, в рамках которой государства — члены Европейского союза могут осуществлять продвинутое сотрудничество. Это говорит о том, что они могут осуществлять продвинутое сотрудничество в сфере совместной компетенции Союза и государств-членов, определенной в статье I-14, и в сфере собственной исключительной компетенции. Таким образом, продвинутое сотрудничество запрещено только в пяти четко обозначенных сферах: таможенный союз, конкуренция на внутреннем рынке, валютная политика для государств еврогруппы; сохранение морских биологических ресурсов и общая торговая политика. Во всех остальных сферах продвинутое сотрудничество разрешено. Как указывает в своем исследовании принципа гибкости Джо Шо, несмотря на то, что статья I-44 Конституции для Европы находится в тексте главы III раздела V об осуществлении компетенции Союза, она не рассматривается как отдельная форма компетенции, а скорее как дополнение к нормальному осуществлению компетенции. Механизм продвинутого сотрудничества может быть применен только в сферах неисключительной компетенции, то есть совместной компетенции в сферах, в которых действия Союза поддерживают или дополняют компетенцию государств-членов <10>. ——————————— <10> Shaw Jo. Flexibility and the Treaty Establishing a Constitution for Europe // The EU Constitution: The Best Way Forward? The Hague: T. M.C. Asser press, 2005. P. 65.
Антонио Лопез-Пина называет продвинутое сотрудничество «европейской формой правления», по-видимому, подчеркивая его автономный характер <11>. ——————————— <11> Lopez-Pina A. Enhanced Cooperation as a European Form of Government // Pernice I., Maduro M. A Constitution for the European Union: First Comments on the 2003-Draft of the European Convention. Baden-Baden: Nomos, 2004.
Положение статьи I-44 о необходимости соответствия продвинутого сотрудничества положениям Конституции подкрепляется далее в статье I-416. Статья III-416 предусматривает, что продвинутое сотрудничество должно осуществляться в соответствии с Конституцией и правом Союза. Согласно статье I-6 «Право Союза» под правом Союза понимается «Конституция и право, принятое институтами Союза в осуществление компетенции, которой он наделен» <12>. Право Союза имеет верховенство по отношению к праву государств-членов. ——————————— <12> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Пункт 2 статьи III-416 предусматривает, что продвинутое сотрудничество не должно подрывать внутренний рынок или экономическую, социальную или территориальную взаимосвязь. Оно не должно порождать препятствий или дискриминации в торговле между государствами-членами или подрывать конкуренцию между ними <13>. ——————————— <13> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Статья III-423 предписывает Совету и Комиссии Европейского союза обеспечить последовательность предпринимаемой деятельности в рамках продвинутого сотрудничества и соответствие такой деятельности политике Союза и сотрудничать в этих целях <14>. ——————————— <14> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Согласно части второй пункта 1 статьи I-44 Конституции для Европы продвинутое сотрудничество имеет целью способствовать достижению целей Союза, защищать его интересы и усиливать его интеграционные процессы. Такое сотрудничество открыто в любое время для всех государств-членов в соответствии со статьей III-418 <15>. Здесь повторяются соответствующие положения Ниццкого договора. ——————————— <15> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Решение, проводящее продвинутое сотрудничество, принимается Советом Министров Европейского союза <16> как крайняя мера, если он установит, что цели такого сотрудничества не могут быть достигнуты в течение разумного времени Союзом в целом, и при условии, что хотя бы одна треть государств-членов участвует в нем. ——————————— <16> Согласно статье I-19 Конституции для Европы институтом Европейского союза, принимающим ключевые решения в сфере продвинутого сотрудничества, является Совет Министров, который в тексте Конституции именуется «Советом». Говоря о Конституции для Европы, мы будем придерживаться такой же терминологии.
Число государств, могущих создать группу продвинутого сотрудничества, вновь меняется. Если согласно Амстердамскому договору оно составляло «большинство государств-членов», согласно Ниццкому договору — «восемь государств-членов», то по Конституции для Европы — одну треть государств-членов Европейского союза. С 1 января 2007 года, когда Болгария и Румыния вступили в Европейский союз, общее число государств-членов составило 27, соответственно, одна треть составит девять государств. Таким образом, условие Ниццкого договора относительно минимального числа государств — участников продвинутого сотрудничества является более мягким, нежели предусмотренное Конституцией для Европы. Если Конституция для Европы вступит в силу, то соблюсти его будет сложнее. Совет Европейского союза, разрешая продвинутое сотрудничество, действует в соответствии с процедурой, установленной статьей III-419 Конституции для Европы. Статья III-419 состоит из двух пунктов. Первый пункт определяет общую процедуру принятия решения о продвинутом сотрудничестве, а второй пункт устанавливает специальную процедуру для принятия решения о продвинутом сотрудничестве в сфере общей внешней политики и политики безопасности. Согласно первому пункту государства-члены, желающие осуществлять подвинутое сотрудничество между собой в одной из сфер, предусмотренных Конституцией, за исключением сферы исключительной компетенции и совместной внешней политики и политики в сфере безопасности, направляют соответствующее заявление в Комиссию Европейского союза с определением сферы действия и целей предполагаемого продвинутого сотрудничества. Комиссия может внести предложение на этот счет в Совет Европейского союза. Если Комиссия не вносит заявление в Совет, она информирует заинтересованные государства-члены о причинах такого невнесения. Разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества дается решением Совета, который действует по предложению Комиссии и после получения согласия Европейского парламента <17>. ——————————— <17> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
Согласно пункту 3 статьи I-23 Конституции для Европы Совет дает разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества квалифицированным большинством голосов, если иное не предусмотрено в Конституции для Европы <18>. В данном случае Конституция для Европы не содержит специального положения относительно голосования в Совете, значит, решение будет приниматься квалифицированным большинством голосов. ——————————— <18> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
Согласно второму пункту статьи III-419 заявление государств-членов, желающих осуществлять продвинутое сотрудничество между собой в сфере совместной внешней политики и политики в сфере безопасности, направляется непосредственно в Совет Европейского союза. Оно передается Министру иностранных дел Союза, который высказывает свое мнение относительно соответствия предполагаемого продвинутого сотрудничества внешней политике и политике безопасности Союза, а также в Комиссию, которая высказывает свое мнение относительно соответствия предполагаемого продвинутого сотрудничества политике Союза. Оно также направляется в Европейский парламент для информации. В данном случае разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества дается единогласным решением Совета Европейского союза, что конкретно предусмотрено во второй части пункта 2 статьи I-419 <19>. ——————————— <19> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
В отношении статьи III-419 Конституции для Европы была принята соответствующая Декларация N 27 — декларация в отношении статьи III-419. В ней предусмотрено, что «при подаче заявки об установлении продвинутого сотрудничества государства-члены могут указывать, намерены ли они уже на этом этапе применить статью III-422, которая предусматривает расширение использования голосования квалифицированным большинством, или задействовать обычную законодательную процедуру» <20>. ——————————— <20> См.: Кашкин С. Ю. Конституция Европейского союза. М.: Инфра-М, 2005. С. 586.
Согласно пункту 3 статьи I-44 Конституции для Европы все члены Совета могут участвовать в обсуждении вопроса о продвинутом сотрудничестве, но принимать участие в голосовании могут только члены Совета, представляющие государства-члены, участвующие в продвинутом сотрудничестве <21>. ——————————— <21> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
Единогласие осуществляется только голосами представителей государств-членов, участвующих в продвинутом сотрудничестве. Квалифицированное большинство составляют по крайней мере 55% членов Совета, представляющих участвующие государства-члены, которые составляют по крайней мере 65% населения этих государств. Блокирующее меньшинство должно включать по крайней мере минимальное число членов Совета, представляющих более 35% населения участвующих государств-членов, плюс один член; при невыполнении этого условия считается, что достигнуто квалифицированное большинство. Как справедливо отмечает в комментарии к Конституции для Европы профессор С. Ю. Кашкин, данное положение призвано ограничить возможности крупнейших (по числу жителей) государств — участников продвинутого сотрудничества, блокировать принятие решений в этих рамках. К примеру, если в продвинутом сотрудничестве участвуют 20 государств — членов Союза и 3 из них включают свыше 35% от совокупного населения этих стран, то для наложения вето на проект правового акта им необходимо привлечь на свою сторону по крайней мере еще одно государство <22>. ——————————— <22> См.: Кашкин С. Ю. Конституция Европейского союза. М.: Инфра-М, 2005. С. 128 — 129.
В случае, если Совет действует не по предложению Комиссии или Министра иностранных дел Союза, требуемое квалифицированное большинство определяется как по крайней мере 72% членов Совета, представляющих участвующие государства-члены, объединяющие по крайней мере 65% населения этих государств. Акты, принятые в сфере продвинутого сотрудничества, обязательны только для участвующих государств. Они не рассматриваются как acquis, который должен быть принят кандидатами на вступление в Союз <23>. ——————————— <23> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Статья III-417 предусматривает особое условие осуществления продвинутого сотрудничества. Продвинутое сотрудничество должно уважать компетенцию, права и обязанности тех государств-членов, которые не участвуют в нем. Со своей стороны неучаствующие государства-члены не должны препятствовать осуществлению продвинутого сотрудничества участвующими в нем государствами-членами <24>. ——————————— <24> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Статья III-418 определяет условия присоединения к группе продвинутого сотрудничества других государств — членов Союза. Уже после установления продвинутое сотрудничество открыто для всех государств — членов Европейского союза при условии соблюдения правил участия в нем, установленных европейским уполномочивающим решением. Оно также открыто для них в любое другое время при условии соответствия актам, принятым в его рамках в дополнение к любым таким условиям. Комиссия и государства-члены, участвующие в продвинутом сотрудничестве, обеспечивают участие такого максимального числа государств-членов, как только возможно. Комиссия и в соответствующих случаях союзный Министр иностранных дел регулярно информируют Европейский парламент и Совет о состоянии продвинутого сотрудничества <25>. ——————————— <25> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Статья III-420 определяет процедуру присоединения государства-члена Европейского союза к группе продвинутого сотрудничества. Статья разделена на два пункта. Критерием деления на пункты является принадлежность сферы продвинутого сотрудничества к той или иной колонне Европейского союза. Так, согласно первому пункту любое государство-член, желающее участвовать в продвинутом сотрудничестве, уже действующем в сферах, определенных пунктом первым статьи III-419, а именно в сферах, предусмотренных Конституцией, за исключением сферы исключительной компетенции и совместной внешней политики и политики в сфере безопасности, уведомляет о своем намерении Совет и Комиссию. Комиссия в течение четырех месяцев со дня получения уведомления подтверждает участие заинтересованного государства-члена. Она отметит в необходимых случаях, что условия для такого участия выполнены, и примет необходимые переходные меры в отношении применения актов, уже принятых в рамках продвинутого сотрудничества. Но если Комиссия установит, что условия участия не были выполнены, она определит меры, необходимые для выполнения таких условий, и установит срок нового рассмотрения заявления государства-члена. По истечении такого срока Комиссия вновь рассматривает заявление. Если Комиссия установит, что условия участия вновь не выполнены, государство-член может передать рассмотрение вопроса в Совет, который примет решение по заявлению. Совет будет действовать в соответствии с пунктом третьим статьи I-44. По предложению Комиссии он также может установить переходные меры, указанные во второй части пункта 1 статьи III-420. Согласно пункту 2 статьи III-420 государство — член Союза, желающее участвовать в уже действующем продвинутом сотрудничестве в сфере общей внешней политики и политики безопасности, уведомляет о своем намерении Совет, союзного Министра иностранных дел и Комиссию. Совет утверждает участие заинтересованного государства-члена в продвинутом сотрудничестве после консультации с союзным Министром иностранных дел и, если это необходимо, подтверждение выполнения условий такого участия. Совет по предложению союзного Министра иностранных дел может также принять переходные меры, необходимые в отношении применения актов, уже принятых в рамках продвинутого сотрудничества. Однако, если Совет считает, что условия участия не были выполнены, он определит меры, которые должны быть приняты для выполнения этих условий и установит срок для пересмотра просьбы об участии соответствующего государства-члена в продвинутом сотрудничестве. Совет принимает решения по данному пункту единогласно и в соответствии с пунктом 3 статьи I-44. Расходы, связанные с осуществлением продвинутого сотрудничества, кроме административных затрат на функционирование институтов Союза, несут участвующие в продвинутом сотрудничестве государства-члены, кроме случаев, когда все члены Совета единогласно решат по-другому после консультаций с Европейским парламентом <26>. ——————————— <26> Статья III-421 Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9en. htm.
Согласно пункту 1 статьи III-422 Договора, учреждающего Конституцию для Европы, в случае если положение Конституции, которое может быть применено в контексте продвинутого сотрудничества, предусматривает, что Совет должен принимать решение единогласно, Совет единогласным решением в соответствии с положениями, указанными в пункте 3 статьи I-44, может принять европейское решение, предусматривающее, что он будет голосовать квалифицированным большинством голосов. Если соответствующее положение Конституции предусматривает, что Совет принимает европейские законы или рамочные законы согласно специальной законодательной процедуре, Совет, действуя единогласно в соответствии с положениями, закрепленными в пункте 3 статьи I-44, может принять европейское решение, предусматривающее, что он будет действовать согласно обычной законодательной процедуре. Совет действует таким образом после консультации с Европейским парламентом <27>. Ни первый, ни второй пункты статьи III-422 не могут применяться к решениям, имеющим военный или оборонительный характер <28>. ——————————— <27> Пункт второй статьи III-422 Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm. <28> Пункт третий статьи III-422 Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitution/en/ptoc9_en. htm.
Осуществление продвинутого сотрудничества в сфере правового сотрудничества по уголовным делам регулируется пунктом 4 статьи III-270. В целях правового сотрудничества по уголовным делам принимаются европейские законы и рамочные законы. Согласно пункту 3 статьи III-270, если член Совета считает, что проект европейского рамочного закона затрагивает фундаментальные аспекты его уголовной правовой системы, он может просить передать проект рамочного закона в Европейский совет. В этом случае процедура, предусмотренная статьей III-396, приостанавливается. После дискуссии Европейский совет в течение четырех месяцев: a) возвращает проект обратно в Совет, который прекращает приостановление процедуры, предусмотренной статьей III-396, или b) просит Комиссию или группу государств-членов, которые представили проект, представить новый проект; в этом случае первоначальный проект считается не принятым. Согласно пункту 4 статьи III-270, если в течение четырех месяцев Европейский совет не предпринял никаких действий либо в течение двенадцати месяцев с момента представления нового проекта согласно пункту 3(b) настоящей статьи европейский рамочный закон не был принят и по крайней мере одна треть государств-членов желает установить продвинутое сотрудничество на основе указанного проекта рамочного закона, эти государства-члены должны уведомить Европейский парламент, Совет и Комиссию соответственно. В этом случае разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества, предусмотренного пунктом 2 статьи I-44 и пунктом 1 статьи III-419, считается данным, и положения о продвинутом сотрудничестве будут применяться. По сравнению с положениями Ниццкого договора многие положения Конституции для Европы о продвинутом сотрудничестве остались без изменений. Некоторые изменения, содержащиеся в Конституции, заслуживают внимания, так как они могут существенно повлиять на развитие дифференцированной интеграции в Союзе. Среди новелл, введенных Договором, учреждающим Конституцию для Европы, — более строгое правило в отношении минимального числа государств — членов Европейского союза, необходимого для формирования группы продвинутого сотрудничества. Положение Ниццкого договора о восьми государствах-членах, которые могут сформировать продвинутую группу, было легче выполнить, нежели требование Конституции для Европы об одной трети государств-членов. Европейский конституционный договор создал новый механизм для создания и функционирования подгрупп в рамках Европейского союза с использованием институтов Союза с целью углубления их интеграции в определенных сферах политики. В расширенном Союзе, конечно, больше различий между государствами-членами как по темпам развития, так и по характеру и масштабу интеграции, которую они планируют осуществить между собой, чем существовало до расширения. Как надеялись авторы Конституции для Европы, ее положения о продвинутом сотрудничестве могут действовать как спасательный клапан для этих различий. Предусмотренные Конституционным договором меры позволят тем, кто желает интегрироваться глубже и быстрее, делать это без вовлечения в процесс других членов Союза, по крайней мере вначале. Более того, пред полагается, что продвинутое сотрудничество может осуществляться одновременно в различных сферах с участием неодинаковых составов государств — членов Европейского союза. Об этом пишет, в частности, профессор С. Ю. Кашкин в комментарии к Конституции для Европы: «Термин «продвинутое сотрудничество» (дословно: «усиленное сотрудничество») в названии настоящей главы (главы III. — Прим. Г. Р. Шайхутдиновой), а также одноименной главы третьей части (глава III раздела VI) употребляется во множественном числе (франц.: cooperations renforcees). Подобная формулировка призвана подчеркнуть возможность установления нескольких «продвинутых сотрудничеств» с различным предметом и в разных сферах общественной жизни (по вопросам налогообложения, социального обеспечения, внешней политики и т. д.). При этом каждая форма продвинутого сотрудничества может иметь различные составы (объединять разные государства-члены) <29>. ——————————— <29> См.: Кашкин С. Ю. Конституция Европейского союза. М.: Инфра-М, 2005. С. 128.
В целом Конституция способствует процессу продвинутого сотрудничества. Она предусматривает, что за исключением общей внешней политики и политики безопасности решение о создании подгрупп продвинутого сотрудничества может приниматься квалифицированным большинством членов Совета. Она также разрешает подгруппам в тех сферах политики, в которых Конституция обычно требует единогласного решения, принять единогласное решение о переходе к принятию решений квалифицированным большинством голосов. Более того, Конституция содержит «каталитическое» положение для сотрудничества в сфере правосудия по уголовным делам, предусмотренное пунктом 4 статьи I-270. Если государство-член использовало право вето с целью препятствовать принятию европейского рамочного закона, группа по крайней мере из одной трети государств-членов может согласно положениям Конституции приступить к продвинутому сотрудничеству, основанному на этом законе, после истечения определенного периода времени <30>. ——————————— <30> Договор, учреждающий Конституцию для Европы // http://europa. eu. int/constitation/en/ptoc9_en. htm.
Учитывая растущий интерес к этой области европейской интеграции, порожденный террористической деятельностью в Западной Европе, вполне можно предположить, что к этому положению будут часто обращаться после ратификации Конституции. И наконец, Конституция содержит специальные положения о политике в сфере обороны, в то время как Ниццкий договор исключил гибкую интеграцию в этой области. По Конституционному договору более глубокая интеграция может осуществляться в рамках нового механизма структурной интеграции теми государствами-членами, которые «имеют более серьезные военные возможности и желают связать друг друга обязательствами». Условия осуществления этих возможностей предусмотрены в Протоколе к Конституционному договору и ссылаются на государства-члены, которые развивают свой военный потенциал и достигают в определенный срок определенного уровня качества. Несколько удивительно, что решение о создании группы «структурного сотрудничества» принимается Советом квалифицированным большинством голосов. Решение о присоединении других государств-членов на более поздних стадиях принимается квалифицированным большинством только тех государств-членов, которые участвуют в структурном сотрудничестве. Не предвидится никакой роли Европейской комиссии или Европейского парламента в организации структурного сотрудничества. Если решения о членстве принимаются большинством голосов, то предусмотренная внутренняя процедура принятия решений в группе структурного сотрудничества — единогласно. Конституционный договор не вносит революционных изменений в баланс между интеграционными и дезинтеграционными элементами механизма продвинутого сотрудничества. Он не содержит попыток определить концепцию гибкости по сравнению со своими предшественниками, учредительными договорами Европейского союза. Как отметил Джо Шо, «читая между строк, можно сказать, что Конституционный договор продолжает признавать гибкость как прагматический ответ вызовам расширения и углубления в рамках Европейского союза. Она (гибкость. — Г. Шайхутдинова) будет важным аспектом будущего Европейского союза» <31>. ——————————— <31> Shaw Jo. Flexibility and the Treaty Establishing a Constitution for Europe // The EU Constitution: The Best Way Forward? The Hague. T. M.C. Asser press, 2005. P. 69.
Двойное неприятие Конституционного договора во Франции, а затем в Нидерландах отложило, возможно, на неопределенный срок введение особой процедуры, которую он предусматривал для подгрупп в рамках Европейского союза. Отдельные государства-члены и группы государств-членов по-прежнему имеют различные устремления относительно Союза и по-разному видят свое место в нем, что хорошо проиллюстрировал анализ результатов референдумов.
