(Галушко Д. В.) («Международное публичное и частное право», 2007, N 3)
ОСОБЕННОСТИ ИМПЛЕМЕНТАЦИИ «ВТОРИЧНОГО» ПРАВА ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВ (СОЮЗА) В ИРЛАНДИИ
Д. В. ГАЛУШКО
Галушко Д. В., аспирант кафедры международного и европейского права Воронежского госуниверситета.
Статья 29.4.7° Конституции Ирландии и Акт о Европейских сообществах 1972 г. <1> стали основой для приведения в действие документов Европейских сообществ, а впоследствии и Европейского союза на территории страны. Рассмотрим влияние актов вторичного права ЕС на правовую систему Ирландии. ——————————— <1> The European Communities Act 1972.
Регламенты и решения являются актами «прямого действия» и не предусматривают издания «разового» имплементационного акта стран ЕС. На государства ЕС возлагается единственная обязанность — исполнять их в соответствии с внутренним процессуальным законодательством <2>. Лишь в отношении директив право ЕС требует исполнительного предписания государств — членов ЕС для того, чтобы оно могло в соответствии со ст. 249 Договора о ЕС самостоятельно выбрать формы и способы претворения поставленных задач в национальную практику. ——————————— <2> См.: Клемин А. В. Европейское право и Германия: баланс национального и наднационального. Казань: Издательство Казанского университета, 2004. С. 376.
Регламенты <3> являются наиболее распространенным правовым актом ЕС. Они составляют примерно 31% всех принимаемых правовых актов <4>. Регламенты являются действующими нормативными актами уже с момента своего издания институтами ЕС, и с этого времени они действуют на территории страны наряду с национальным законодательством. В последние годы более трех тысяч регламентов принимаются ежегодно органами ЕС. В то же время в среднем за год в Ирландии принимается около 40 актов парламента и 400 подзаконных актов. ——————————— <3> Русский перевод термина «регламент» сделан с французского слова «Reglament». В текстах на немецком языке используется термин «Verordnung», в текстах на английском — «Regulation», которые можно перевести как «постановление». <4> См.: Клемин А. В. Указ. соч. С. 120.
Поскольку для действия регламентов специальные имплементационные меры не требуются, влияние таких актов на право Ирландии, в определенной степени, «невидимо». В связи с этим, например, многие составляющие того, что может быть обозначено как «Аграрное право Ирландии» могут быть найдены скорее в «Official Journal of the European Communities», нежели в ежегодных сборниках актов парламента Ирландии. Однако существуют исключения из правила о необходимости принятия имплементационных актов. Ярким примером являются Инструкции о правилах конкуренции в Европейском союзе 1993 г. <5>. Внутригосударственные инструкции были приняты для обеспечения полной имплементации в Ирландии Регламента Совета N 17/62 и Регламента Совета N 4064/89, которые регулируют расследования об антимонопольной сфере, осуществляемые Европейской комиссией. ——————————— <5> European Communities (Rules on Competition) Regulations, SI 124/1993.
Ирландские инструкции 1993 г. позволяли уполномоченным служащим Департамента промышленности и занятости помогать официальным лицам Европейской комиссии в выполнении их функций путем наделения служащих Департамента полномочиями по проникновению на территорию различных объектов и по проведению инспекций. Ирландские инструкции 1993 г. устанавливают, что правонарушением является препятствование в проведении расследований. Наказанием за это может стать штраф до 1000 фунтов и/или тюремное заключение сроком до 12 месяцев. Этот внутренний элемент к действующему коммунитарному праву был принят для обеспечения эффективной имплементации его положений. В отношении директив право ЕС требует, чтобы им был корреспондирован акт национального законодательства, имплементирующий их положения <6>, в соответствии со ст. 249 (бывшая 189) договора о ЕС. За время членства Ирландии в ЕС в 1973 — 1993 гг. существовало 1148 директив, которые она была обязана имплементировать во внутреннее право. Из них 1019 (или 88,7% от общего числа) фактически были имплементированы <7>. ——————————— <6> Введение в право Европейского союза: Учеб. пособие / Под ред. С. Ю. Кашкина. М.: Эксмо, 2005. С. 84. <7> Eleventh Annual Report by the Commission to the European Parliament on monitoring the application of Community law — 1993 OJ No. C. 154, 6.6.1994. P. 1, at 7.
Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 3 Акта о Европейских сообществах 1972 г. полномочия в отношении имплементации права ЕС в правовой системе Ирландии были отнесены к компетенции исполнительных органов. Компетентные министры правительства Ирландии для имплементации актов институтов ЕС обладают правом издания инструкций. Однако важная роль в процессе имплементации «коммунитарных» правовых актов принадлежит парламенту Ирландии. Специальные процедуры парламентского рассмотрения таких мер был учрежден с самого начала членства Ирландии в Европейских сообществах. С самого начала ст. 4 Акта о Европейских сообществах 1972 г. устанавливала, что «министерские» инструкции будут терять свою нормативную силу после шести месяцев в случае, если их действие не будет подтверждено принятием соответствующего законодательного акта. Этот механизм показал проблематичность своего использования по многим причинам, и только один такой законодательный акт — Акт о подтверждении инструкций 1973 г. <8> — был принят. ——————————— <8> The European Communities (Confirmation of Regulations) Act 1973.
Акт о внесении изменений в акт о Европейских сообществах 1973 г. <9> внес поправки в ст. 4 Акта 1972 г. о замене механизма утверждения министерских актов на механизм их аннулирования. Современная процедура заключается в том, что министерские инструкции обладают постоянной законной силой до тех пор, пока их действие не будет аннулировано резолюцией обеих палат парламента Ирландии по рекомендации Объединенного комитета по европейским делам <10>. Указанный Комитет, по сути, действует как фильтр для высшего законодательного органа страны <11>. В рамках Объединенного комитета был образован Подкомитет по мониторингу законодательства Европейских сообществ, и его функция в отношении данных актов двоякая: он проверяет внутригосударственные инструкции, которые имплементируют меры Сообществ, а также делает доклады о проектах коммунитарных мер до их одобрения. ——————————— <9> The European Communities (Amendment) Act 1973. <10> В ст. 4 Акта о Европейских сообществах 1972 г. были внесены изменения Актом о внесении изменений в Акт о Европейских сообществах 1973 г. <11> Robinson M. Irish Parliamentary Scrutiny of European Community Legislation. 1979. 16 CMLRev 9.
Обширные полномочия по изданию инструкций, которыми наделены министры правительства Ирландии в соответствии со ст. 3 Акта о Европейских сообществах 1972 г., были проверены на соответствие Конституции страны в ходе разбирательства в Верховном суде Ирландии по делу «Meagher v Minister for Agriculture» <12>. В указанном деле под сомнение был поставлен объем делегированных законодательных полномочий в отношении вопросов, связанных с членством страны в Европейском союзе, который намного превышает тот, который разрешен во внутреннем праве. В решении по делу Meagher было указано, что некоторые меры должны быть имплементированы во внутреннее право страны посредством первичного законодательства, однако осуществление соответствующих полномочий на министерском уровне в большинстве своем получило иммунитет. Таким образом, правительство Ирландии обладает свободой действий в том, каким образом проводить имплементацию коммунитарных обязательств: посредством первичного законодательства или же посредством издания подзаконных актов. ——————————— <12> [1994] 1 IR 329.
Статья 249 (бывшая 189) Договора о ЕС устанавливает, что каждое государство — член ЕС само выбирает формы и методы имплементации директив. Как уже было отмечено, в Ирландии Акт о Европейских сообществах 1972 г. наделяет полномочиями министров правительства страны имплементировать директивы органов ЕС посредством издания инструкций в соответствии со ст. 3 указанного Акта. Большинство директив было имплементировано в ирландском праве именно таким образом, однако некоторое количество было имплементировано путем принятия законодательных актов парламента страны <13>. ——————————— <13> Donelan E. The Role of the Office of the Parliamentary Draftsman in the Implementation of European Union Directives in Ireland. 1997. 18 Stat LR 1.
В большинстве случаев, когда внутреннее право подвергается существенному влиянию со стороны мер Европейских сообществ и требуется кардинальным образом изменить внутреннее законодательство в различных сферах, для имплементации подобных документов в Ирландии применяется первичное законодательство. Примерами этому могут служить Акт о Центральном банке 1989 г. <14>, Акт об ответственности за дефектные продукты 1991 г. <15>, Акт о лекарственных средствах для животных 1993 г. <16>, Акт об организованных туристских поездках и о продаже туров 1995 г. <17>, а также Акт о потребительском кредитовании 1995 г. <18>. ——————————— <14> The Central Bank Act 1989. <15> The Liability for Defective Products Act 1991. <16> The Animal Remedies Act 1993. <17> The Package Holidays and Travel Trade Act 1995. <18> The Consumer Credit Act 1995.
С другой стороны, прослеживается тенденция имплементации мер, принимаемых ЕС, посредством издания министерских инструкций, которые по своему характеру являются техническими или административными. Для примера можно привести Инструкции о несправедливых условиях в контрактах с потребителями 1995 г. <19>, которые имплементировали Директиву Совета N 93/13/ЕЕС о несправедливых условиях в потребительских контрактах <20>. Эта мера сосуществует с действующим национальным законодательством в данной сфере, в частности с Актом о продаже товаров и оказании услуг 1980 г. <21>; они должны применяться совместно. ——————————— <19> The European Communities (Unfair Terms of Consumer Contracts) Regulations, SI 27/1995. <20> OJ 1993 No L. 95. P. 29 — 34. <21> The Sale of Goods and Supply of Services Act 1980.
Выбор способа имплементации правовых предписаний такого значения может быть подвергнут критике по нескольким основаниям <22>. Ослабленная форма парламентского контроля, которая существует в случае делегированного законодательства, является неуместной для предписаний, которые влекут за собой такие серьезные последствия. С другой стороны, это приводит к тому, что в такой важной отрасли права отношения регулируются двумя мерами, которые частично совпадают и потенциально могут противоречить друг другу. Кроме того, обычный принцип верховенства первичного законодательства в таком случае нарушается: меры, которые содержатся в первичном законодательстве (будучи внутригосударственными), подчиняются тем, которые содержатся во вторичном законодательстве (будучи «европейскими»). В противоположность этому Директивы Совета N 87/102/ЕЕС и 90/80/ЕЕС были имплементированы Актом о потребительском кредитовании 1995 г. <23>, который также вносил существенные изменения в действующее внутригосударственное законодательство, и это согласуется с законодательной политикой Ирландии <24>. ——————————— <22> Murphy F. The Unfair Contract Terms Regulations 1995: A red card for the State. 1995. 13 ILT (ns) 156. <23> The Consumer Credit Act 1995. <24> Second Report of First Oireachtas Joint Committee on the Secondary Legislation of the European Communities (Prl 3841). P. 17.
Имплементация мер Европейских сообществ не законодательными способами (при помощи подзаконных актов, или, как они называются в ирландской правовой науке, при помощи «делегированного законодательства») также повлекла за собой волну критики <25>. Проблема состоит в том, что парламентское рассмотрение мер, принимаемых институтами ЕС, возможно только тогда, когда они имплементируются в законодательной форме, будь то первичное или вторичное законодательство. ——————————— <25> Eleventh Report of First Oireachtas Joint Committee on the Secondary Legislation of the European Communities (Prl 4669). P. 5.
В отношении имплементации директив ЕС могут возникнуть две возможные проблемы. Первая заключается в том, что государство — член ЕС не укладывается во временные рамки, отведенные для имплементации. Вторая состоит в том, что проведенная имплементация может быть неполной или недостаточной. В любом случае Комиссия имеет право обратиться в Суд ЕС для рассмотрения сложившейся ситуации и устранения допущенных нарушений в соответствии со ст. 226 (бывшей ст. 169) Договора о ЕС. Вопрос о запоздалой имплементации директив рассматривался Судом ЕС много раз, когда граждане ЕС обращались с жалобами о нарушении их прав как раз в связи неспособностью государств-членов в полном объеме выполнять свои обязательства, вытекающие из учредительных договоров ЕС. В этом отношении в делах «Van Gend en Loos» <26> и «Costa v ENEL» <27> Суд ЕС постановил, что коммунитарное право (как в форме договоров, так и в виде директив) обладает «прямым действием» во внутреннем праве стран ЕС. ——————————— <26> [1963] ECR 1. <27> [1964] ECR 585.
В деле «Francovich v Italian Republic» <28> Суд ЕС постановил, что «прямое действие» имеет место быть, когда директива полностью ясна и ее характер безусловен, а также направлена на создание гражданских прав, не оставляя свободы действий государствам-членам, за исключением способа имплементации. В деле Francovich Суд ЕС рассматривал уже существующий принцип в достаточно новом контексте влияния на граждан неспособности Итальянского государства имплементировать Директиву 80/987/ЕЕС от 20 октября 1980 г. по защите работников в случае банкротства <29>. ——————————— <28> [1964] ECR 585. <29> OJ No L283, 28.10.1980. P. 23.
Суд ЕС пришел к выводу о том, что от государства-члена может быть потребовано возмещение ущерба, причиненного физическим лицам в результате нарушения коммунитарного права, за которое несет ответственность государство-член. Суд указал, что такая ответственность государства наступает, если соблюдены три условия: цель, которая должна быть достигнута в соответствии с директивой, должна подразумевать предоставление прав частным лицам; эти права должны быть определяемыми, исходя из положений директивы; должна существовать причинная связь между нарушением государством-членом коммунитарного права и нанесенным заявителю ущербом. Эффект от дела Francovich драматично сказался на Ирландии. Так, например, крайним сроком для надлежащей имплементации Директивы ЕС в отношении равного обращения мужчин и женщин в сфере социальной защиты <30> был установлен 1984 г. В Ирландии указанную Директиву формально имплементировал Акт о социальном благополучии 1984 г. <31>, однако он вступил в силу только в 1986 г. До имплементации указанной Директивы замужние женщины получали более низкий уровень социальных выплат либо же в некоторых инстанциях им выплачивались такие дотации в течение более короткого периода. Более того, замужние женщины в большинстве случаев были лишены права на выплату пособия по безработице. Правительство Ирландии не спешило с принятием необходимых для надлежащей имплементации Директивы внутригосударственных мер. Акт о социальном благополучии был принят только через два года после крайнего срока, установленного в самой Директиве. Основной причиной задержки в имплементации был большой объем финансовых расходов, следующих за вступлением акта в силу <32>. Указанный Акт установил, например, что домохозяйки теперь имели право на выплату им пособия по безработице, если супруга обратилась с ходатайством о его получении или остается на иждивении своего супруга, а также предусматривал иные выплаты различным категориям граждан <33>. ——————————— <30> Council Directive 19.12.1978, 79/7/EC. <31> The Social Welfare Act 1984. <32> Doyle, A. Employment equality since accession to the European Union. 1999. P. 114 — 138, in G. Kiely, A. O’Donnell, P. Kennedy, P. Quin (eds) «Irish Social Policy in Context». Dublin. UCD Press. <33> Contemporary Irish Social Policy / Quin S., Kennedy P., Matthews A. Kiely G. (ed.). Dublin. UCD, 2005. P. 11.
В связи с фактом произошедшей запоздалой имплементации Директивы 1979 г. в Высокий суд Ирландии было подано большое количество исков от замужних женщин, которые жаловались на причиненный им ущерб. В сущности, истицы требовали выплаты соответствующих пособий за период с 1984 г., когда Директива должна была вступить в действие, по 1986 г., когда наконец-то она была имплементирована. В ходе ряда процессов было сделано несколько запросов в Суд ЕС в соответствии со ст. 177 (ныне ст. 234) Договора о ЕС <34>. В преюдициальном порядке Суд ЕС пришел к выводу о том, что случай, произошедший с процессом имплементации Директивы 1979 г., удовлетворяет тем критериям, которые были изложены в деле Francovich, и постановил, что соответствующие суммы должны быть выплачены женщинам. ——————————— <34> McDermott and Cotter v Minister for Social Welfare [1987] ECR 1453; Cotter and McDermott v Minister for Social Welfare [1991] ECR 1-1155; Emmott v Minister for Social Welfare [1991] ECR 1-4269.
В конце концов, в деле «Tate v Minister for Social Welfare» <35> Высокий суд пришел к выводу о том, что государство было полностью виновно в причинении ей ущерба. Правительство объявило в 1995 г., что платежи в размере 265 миллионов фунтов будут выплачены 70 тысячам замужних женщин, которым был причинен ущерб <36>. Необходимость выплаты таких значительных сумм подчеркивает особую важность имплементации коммунитарных директив в течение оговоренных временных рамок <37>. ——————————— <35> [1995] 1 IR 419. <36> Cousins M. «Equal Treatment in Social Welfare: The final round?» (1995) 4 IJEL 195 at 203. <37> Flynn L. «State Liability in Damages for Failure to Observe EC Law» (1996) 14 ILT 170.
Связанный с этим вопрос возникает, когда положения учредительных договоров ЕС или актов органов ЕС не полностью имплементируются во внутреннем праве государств — членов ЕС или же имплементируются текстом, вызывающим некоторую двусмысленность или неясность. Опять-таки, в данной сфере применим принцип прямого действия актов Союза. В этом отношении ирландские суды должны обратиться к тексту относящейся к делу директивы или иного нормативного акта ЕС. В случае неясности или двусмысленности текст нормативного акта Союза обладает приоритетом над имплементационным актом внутригосударственного законодательства. Примером этого может служить решение по делу «Murphy v Bord Telecom Eireann» <38>. В этом деле текст «Антидискриминационного Акта 1974 г. <39> был интерпретирован со ссылкой на ст. 119 (ныне — ст. 141) Договора о ЕС, касающуюся равной оплаты, на которой Акт и был построен. Решение по данному делу иллюстрирует влияние на внутреннее право Ирландии телеологического подхода к законодательной интерпретации, которая является чертой систем гражданского права <40>. Аналогично этому на подход в отношении интерпретации Конституции во многом было оказано влияние подобным подходом, используемым Судом ЕС при интерпретации учредительных договоров ЕС. ——————————— <38> [1989] ILRM 53; see also Murphy v Minister for the Marine [1997] 2 ILRM 523; Byrne v Conroy [1998] 3 IR 1. <39> The Anti-Discrimination (Pay) Act 1974. <40> См. также: решение по делу Tate v Minister for Social Welfare [1995] 1 IR 419.
Невозможно привести исчерпывающий список тех областей применения права, на которые оказала влияние имплементация директив. Такими областями в числе прочих являются: сельское хозяйство и рыболовство, химическая безопасность, включая пестициды, угольная промышленность и металлургия, корпоративное право, включая распространение финансовой информации и банкротство, вопросы конкуренции, включая государственные дотации промышленности, контрактное право (в особенности вопросы защиты прав потребителей), таможенные пошлины и сборы, вопросы образования, трудовое право и вопросы занятости, включая равенство доступа к работе, равенства заработной платы, отпуска по беременности и родам, а также вопросы передвижения рабочей силы, сфера защиты окружающей среды, контроль над рынком и движение капитала, финансовые услуги, включая банковские и прочие кредитные услуги, страхование, интеллектуальная собственность, включая защиту авторских прав, патенты и торговые марки, международное обеспечение решений гражданских судов, международные отношения, производственные стандарты для изделий, ядерная и радиологическая безопасность, профессиональные пенсионные выплаты, социальная защита, налогообложение, в особенности косвенное налогообложение, телекоммуникационная сфера, транспорт. Практически на все отрасли национального права Ирландии сказалось воздействие коммунитарного права ЕС. Даже такие отрасли, как, например, уголовное право, семейное право, сфера действия которых в принципе лежит за пределами компетенции ЕС, с момента вступления Ирландии в Сообщества в 1973 г. в некоторой степени подверглись его влиянию. Так, например, в рамках Европейского союза был принят специальный акт по борьбе с коррупцией — Конвенция от 25 июня 1997 г. «О борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств — членов Европейского союза» <41>. Ирландия подписала данную Конвенцию 17 декабря 1997 г. Акт о предупреждении коррупции 2001 г. <42>, имплементирующий Конвенцию внутри государства, был подписан президентом Ирландии 9 июля 2001 г. и вступил в силу 26 ноября 2001 г. Однако ст. 4(2) (c) <43>, в которой говорится о взяточничестве ирландских чиновников, будет введена в действие, когда все имеющие отношение к этому статьи Акта о планировании и развитии 2000 г. начнут действовать <44>. Чтобы привести свое законодательство в соответствие с Конвенцией <45>, Ирландия изменила правовые нормы о коррупции, закрепленные в Акте о коррупции в органах власти 1889 г. <46> и в Актах о предотвращении коррупции 1906 г. и 1916 г. <47> (Акты 1889 — 1916 гг.) (в которые уже были внесены изменения Актом об этических нормах в органах власти 1995 г. <48>), путем принятия Акта о предотвращении коррупции 2001 г. ——————————— <41> JO. C. 195 du 25.6.1997. P. 2. <42> The Prevention of Corruption (Amendment) Act 2001, N 27. Irish Oifigiuil 13 July 2001. <43> Статья 4, которая устанавливает презумпцию коррупции в отношении национальных уполномоченных лиц, наделенных определенными функциями, которые перечислены в разделе 2 c) и в основном имеют отношение к процессу планирования; эта статья закрепляет нижеследующее: «…любое полномочие министра или чиновника министерства или любого другого сотрудника, который действует в качестве представителя данного министерства, или члена органа, являющегося частью публичной администрации государства в соответствии с Актом планирования и развития 2000 г.». <44> Статья 10(3): «Этот Акт будет введен в действие в тот самый день или в те дни, когда в соответствии с распоряжением или распоряжениями министра юстиции будет завершена правовая реформа, либо в целом, либо в отношении к какой-то определенной цели или условия. Таким образом, разные дни могут быть предусмотрены для разных целей и разных условий». <45> Конвенция о борьбе с коррупцией Евросоюза от 26 мая 1997 г. не ограничивает состав преступления «коррупция» только финансовыми интересами Европейских сообществ, как Первый протокол к Конвенции о защите финансовых интересов Европейских сообществ 26 июля 1995 г. (OJEC C. 195, 25 июня 1997 г.). <46> The Public Bodies Corrupt Practices Act 1889. <47> The Prevention of Corruption Acts of 1906 and 1916. <48> The Ethics in Public Office Act. 1995.
В сфере корпоративного права, например, директивы были имплементированы Актами о компаниях, которые вносили поправки в основной законодательный акт, регулирующий отношения в данной сфере, — Акт о компаниях 1963 г. <49>, Акт о внесении изменений в Акт о компаниях 1977 г. <50>, Акт о внесении изменений в Акт о компаниях 1983 г. <51> и некоторые положения Акта о компаниях 1990 г. <52> имплементировали европейские директивы в данной сфере. Однако остальные директивы этой сферы были имплементированы Инструкциями Европейских сообществ о компаниях 1973 г. <53>, Инструкциями Европейских сообществ о групповых расчетах в компаниях 1993 г. <54> и Инструкциями Европейских сообществ о расчетах 1993 г. <55>. Все эти Инструкции были приняты в соответствии со ст. 3 Акта о Европейских сообществах 1972 г. <56>. ——————————— <49> The Companies Act 1963. <50> The Companies (Amendment) Act 1977. <51> The Companies (Amendment) Act 1983. <52> The Companies Act 1990. <53> The European Communities (Companies) Regulations 1973. <54> The European Communities (Companies: Group Accounts) Regulations 1992. <55> The European Communities (Accounts) Regulations 1993. <56> MacCann L. The Companies Acts 1963 — 1990 (1993).
Некоторые коммунитарные директивы были имплементированы посредством инструкций, изданных в соответствии с Актом о Европейских сообществах 1972 г., а другие — в соответствии с законодательными актами, действующими в соответствующих сферах. Так, например, директивы, регулирующие вопросы безопасности и здравоохранения, были имплементированы посредством издания инструкций в соответствии с Актом о безопасности, здравоохранении и благополучии 1989 г. <57>. Инструкции о безопасности, здравоохранении и благополучии за работой 1993 г. <58> имплементировали семь директив в сфере безопасности и здравоохранения за работой. В сфере защиты окружающей среды инструкции также имплементировали директивы ЕС в соответствии с Актом о загрязнении воздуха 1987 г. <59> и Актом об агентстве по защите окружающей среды 1992 г. <60>. ——————————— <57> The Safety, Health and Welfare Act 1989. <58> The Safety, Health and Welfare at Work (General Application) Regulations 1993. <59> The Air Pollution Act 1987. <60> The Environmental Protection Agency Act 1992.
Хотя количество внутригосударственных документов, связанных с имплементацией актов ЕС, составляет сравнительно небольшое число от общего количества изданных актов в 1993 и 1994 гг., однако пропорция подзаконных актов составляет около 20% от общего числа за эти два года. Можно сделать вывод о том, что основной упор в процессе имплементации актов ЕС был сделан на делегированное законодательство, нежели на акты парламента Ирландии. Например, в 1999 г. более 80 подзаконных актов (из общих 465) имплементировали меры, принимаемые институтами ЕС. В середине 80-х годов Ирландия обладала достаточно хорошими показателями в сфере имплементации права ЕС, однако затем стала отставать в инкорпорации коммунитарного законодательства. Доклад Еврокомиссии, опубликованный в декабре 1991 г. <61>, показал, что только Италия и Люксембург имеют более высокий рейтинг по неимплементации права ЕС. Причинами этого назывались недостаток юридических знаний подразделений правительства Ирландии, нехватка служащих в некоторых подразделениях и непомерная нагрузка законодательной программы Союза, действующей до 1992 г. У Ирландии существуют определенные проблемы в имплементации директив в области транспорта, охраны окружающей среды и продовольственного законодательства. Так, например, в 2001 г. Судом ЕС были рассмотрены 27 дел, возбужденных против Ирландии по обращению Европейской комиссии, в соответствии со ст. ст. 226 — 228 Договора о ЕС. ——————————— <61> European Commission, 1991. Report on the Implementation of Measures for Completing the Internal Market, 2491 final, 19 December.
Как видим, в правовой системе Ирландии складывается тенденция имплементации актов институтов Европейского союза посредством издания актов делегированного законодательства — министерских инструкций, а не законодательными актами парламента страны. Однако, по моему мнению, не следует принижать роль парламента в процессе имплементации норм коммунитарного права ЕС. Все же в тех случаях, когда акты институтов ЕС вносят существенные изменения в процесс регулирования общественных отношений на национальном уровне, они имплементируются законодательными актами парламента. В целом европейское право стало неотъемлемой частью правовой системы Ирландии, гармонично вписавшись в механизм ее функционирования. Его влиянию подверглись практически все отрасли внутригосударственного права Ирландии, даже те, которые не входят в компетенцию институтов Европейского союза. Несмотря на некоторые существующие проблемы в процессе имплементации мер институтов Европейского союза, Ирландия остается одной из самых дисциплинированных стран — членов Европейского союза в этом отношении.
