НОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ ИНТЕГРАЦИИ
А. Г. БЕЛЫХ
Белых А. Г., старший преподаватель кафедры международного права и прав человека Волгоградского государственного университета.
В современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости и взаимовлияния государств, выражением которых стало возрастание влияния международных и межгосударственных организаций. Доминантой общественного поведения в различных странах становится все более полное осознание необходимости решения общих дел, что ведет к изменению соотношения внутреннего и международного права. Еще более острыми являются вопросы сочетания этих норм, их преобразования и взаимовлияния, преодоления коллизий. Дело осложняется еще и тем, что в современной юридической литературе и практике существуют различные точки зрения на приоритет норм национального и международного права. В основе восприятия вопроса о соотношении национального и международного права в государствах на постсоветском пространстве лежит доктрина государственного суверенитета, что в определенной степени препятствует более быстрому сближению норм национального и международного права, порождает многочисленные дискуссии о приоритете норм международного права, о применении этих норм и т. п. Что касается различных зарубежных доктрин, то они и прежде, и теперь признают международное право либо частью национального права, либо его приоритет над ним. И в том и в другом случае допускается прямое применение международных норм, и даже изменение с их помощью юрисдикции федерации и ее субъектов <1>. ——————————— <1> См.: Гинзбург Дж. Американская юриспруденция о взаимодействии международного и внутреннего права // Государство и право. 1994. N 11; Пастухова Н. Б. Государственный суверенитет в эпоху глобализации // Журнал российского права. 2006. N 5.
Как отмечал М. Пебро <2>, интеграция — сложный процесс взаимодействия государств, характеризующийся двумя элементами: правовой формой и экономическим содержанием. На фоне нарастающих интеграционных процессов универсализации различных общественных связей и отношений, обострения глобальных проблем (экологической, усиления терроризма и т. д.) объективно встает вопрос о необходимости сближения национальных правовых позиций, формирования механизмов выработки согласованных и общих решений в мировом и региональных сообществах. Провозглашение п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации приоритета норм международного права, увеличение числа межгосударственных организаций на постсоветском пространстве — все это повысило интерес к вопросам взаимодействия национального и международного права в отечественной теории и практике. ——————————— <2> Пебро М. Международные экономические и финансовые отношения. М., 1999. С. 193.
Одновременно с осознанием указанных положений достаточно острым становится вопрос о совмещении суверенных прав государства с правом международных и межгосударственных образований, а также вопрос максимально полного учета интересов сторон. Стоит обратить внимание на тот факт, что в целях реализации положений Римского договора некоторые государства — члены ЕС закрепили в своих конституциях положения о возможности ограничения в определенном объеме их суверенных прав и передаче этих прав международной организации (например, Конституции ФРГ, Италии, Испании). Утверждение приоритета международного права сопровождается использованием международных принципов, норм и понятий в национальном праве. Одновременно этот процесс должен сочетаться с механизмом участия государств в выработке международно-правовых норм и решений, усиления ответственности участников за их выполнение, при соблюдении суверенитета народов и государств. Представляется, что приоритет международных норм определяется общими принципами доктрины правового государства. Это мнение подтверждается и Постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г., в котором говорится: «В соответствии с принципами правового государства, закрепленными в Конституции РФ, органы власти в своей деятельности связаны как внутренним, так и международным правом. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры должны добросовестно соблюдаться, в том числе путем их учета внутренним законодательством» <3>. ——————————— <3> См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992 — 1996. М., 1997. С. 502.
Позитивно то, что в ряде законов есть специальные нормы о международном сотрудничестве в соответствующей сфере, во многих законах как бы воспроизводятся конституционные нормы. Например, в ст. 7 ГК РФ установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Оговорено, что международные положения применяются к отношениям, указанным в п. 1 и 2 ст. 2 ГК (о защите нематериальных благ и т. д.), непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание внутригосударственного акта. В Семейном кодексе есть раздел VII «Применение семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства». Статья 166 посвящена установлению содержания норм иностранного семейного права. При применении норм иностранного семейного права суд или органы записи актов гражданского состояния и иные органы устанавливают содержание этих норм в соответствии с их официальным толкованием, практикой применения и доктриной в соответствующем иностранном государстве. В целях установления содержания норм иностранного семейного права суд, органы записи актов гражданского состояния и иные органы могут обратиться в установленном порядке за содействием и разъяснениями в Министерство юстиции Российской Федерации и в другие компетентные органы Российской Федерации либо привлечь экспертов. Заинтересованные лица вправе представлять документы, подтверждающие содержание норм иностранного семейного права, на которые они ссылаются в обоснование своих требований или возражений, и иным образом содействовать суду или органам записи актов гражданского состояния и иным органам в установлении содержания норм иностранного семейного права. Если содержание норм иностранного семейного права, несмотря на предпринятые в соответствии с п. 1 настоящей статьи меры, не установлено, применяется законодательство Российской Федерации. Статья 167 указывает на пределы применения норм иностранного семейного права: «Нормы иностранного семейного права не применяются в случае, если такое применение противоречило бы основам правопорядка (публичному порядку) Российской Федерации. В этом случае применяется законодательство Российской Федерации». Интеграционные процессы способствуют тому, что более заметной стала роль надгосударственных объединений — сообществ, в которых формируется и действует так называемое право сообщества. Например, принципы, акты и нормы в рамках Европейского союза, Содружества Независимых Государств, ЕврАзЭС обладают как признаками норм международного права, так и признаками уставного права сообщества с более жесткими регулятивными воздействиями. Представляется, что для создания наиболее благоприятных условий деятельности надгосударственных объединений необходимо использовать не только свой опыт, но и опыт функционирования других подобных образований. В частности, Европейское сообщество представляет собой устойчивое образование, достижения которого в политической, экономической и правовой сферах позволяют говорить о приоритете европейской интеграционной модели над всеми остальными. Одним из доказательств того является существование европейского права, которое развивается более динамично, чем международное, предлагает более прогрессивные способы регулирования существующих общественных отношений, во многом оно сориентировано на опережение. Европейское право формируется органами Сообщества. При этом Сообществом не преследуется цель полной замены национального права правом европейским. Виды правовых актов, принимаемых органами Европейского сообщества, различаются по содержанию, субъекту и процедуре их принятия; для них характерна разная степень воздействия и восприятия законодательством государств — членов Сообщества. Если рассмотреть такой нормативный акт, как регламент, то его нормы отличаются от норм международного права тем, что обладают одинаковой юридической силой на всей территории Сообщества и применяются в полном объеме. Нормы регламента не трансформируются в национальный закон, а наделяют правами или возлагают обязанности на всех субъектов права ЕС непосредственно. Например, Регламент 2964/95 от 20 декабря 1995 г. вводит регистрацию импорта и подачи неочищенной нефти в Сообществе. Собираемая государствами-членами информация по мере истребования представляется комиссии в целях создания общей картины условий импорта и подачи нефти по Сообществу <4>. Директивы (рекомендации) требуют от адресата принять меры, необходимые для достижения целей Сообщества, устанавливают задачи, подлежащие разрешению в конкретные сроки. Вопрос о том, как решить эти задачи, определяет сам адресат. Например, Директива 98/30/ЕС от 22 июня 1998 г. предусматривает дальнейшую либерализацию рынка газоснабжения и общие правила для внутреннего рынка природного газа. Данные правила касаются транспортировки, снабжения, поставок и хранения природного газа. Статья 18 Директивы 98/30/ЕС предусматривает минимальные требования по либерализации для каждой страны — члена Сообщества до 2008 г. В соответствии с указанной Директивой страны ЕС должны были принять национальные законы, которые бы позволили новым поставщикам газа конкурировать со старыми <5>. Глобализация и интеграция требуют более активного использования такого эффективного способа влияния международного права на национальное, как модельные законодательные акты. Рекомендательные по своей природе, они обладают нормативно — ориентирующей силой воздействия. ——————————— <4> См.: Право Европейского союза: Документы и комментарии / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М., 1999. <5> http://www. ede. spb. ru
Например, Межпарламентской Ассамблеей государств СНГ были разработаны и приняты десятки модельных законодательных актов в информационной сфере, по вопросам гражданства, таможенном деле, экологической безопасности, уголовной, гражданско-правовой и т. д. Следует отметить, что рассмотрение модельных актов в парламентах государств — участников МГА не всегда идет активно, хотя, как показывает практика, их реализация служит катализатором развития национального законотворчества, способствует гармонизации права. Например, практически во всех Гражданских кодексах стран СНГ закреплено идентичное определение предпринимательской деятельности, признаются однотипные организационно-правовые формы коммерческих юридических лиц и т. п., что во многом способствует развитию этой сферы не только в рамках конкретного государства СНГ, но и создает более благоприятные условия для экономической интеграции в рамках данного межгосударственного образования. Стоит отметить тот факт, что процесс реализации международно-правовых актов (например, актов СНГ, других межгосударственных образований, действующих на постсоветском пространстве) далеко не всегда протекает ритмично, нередки задержки в их ратификации и даже случаи неисполнения. Несмотря на то что в рамках того или иного межгосударственного образования принимаются меры, направленные на преодоление этого положения (например, признано целесообразным систематически представлять в Секретариат МПА информацию об учете в законотворческой деятельности рекомендаций, исполнении принятых обязательств в конкретной сфере; проводятся рабочие встречи руководителей профильных комитетов парламентов для содействия реализации межгосударственных обязательств), кардинального изменения ситуации не произошло до сих пор. Данное положение дел зачастую лежит в основе квалификации деятельности межгосударственных образований как не эффективной, не приводящей к достижению целей межгосударственного объединения и созданию других альтернативных межгосударственных образований, которые наследуют данную проблему. На многочисленных конференциях и форумах ставится практически один и тот же вопрос — повышение эффективности деятельности международных организаций, разработка новых форм и механизмов взаимодействия государств — членов этой международной организации <6>. ——————————— <6> См.: Международное сотрудничество и совершенствование правовой системы Евразийского экономического сообщества. Материалы международной научно-практической конференции. СПб., 2004.
Для государств — участников СНГ характерно провозглашение участия конституционных судов с целью реализации положений о взаимодействии норм международного и национального права. Например, в России Конституционный Суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации не вступивших в силу международных договоров (п. «г» ч. 2. ст. 125 Конституции Российской Федерации). Однако нельзя сказать, что практика использования данного полномочия Конституционного Суда РФ наработана. Данная проблема требует осмысления с целью создания действенного механизма разрешения конфликтов между исполнительной и законодательной властью в части принятия и исполнения внешнеполитических решений при помощи Конституционного Суда РФ. Если проанализировать постановления Конституционного Суда России, то около 150 из них содержат ссылки на международные документы в обоснование вынесенных решений. В Республике Беларусь Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных обязательств Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь (ст. 127 Конституции Беларусь). Конституция Таджикистана в ст. 89 закрепляет следующее полномочие Конституционного Суда: «Определение соответствия Конституции законов, правовых актов Маджлиси Оли, Президента, Правительства, Верховного Суда, Высшего экономического суда и других государственных и общественных органов, а также не вступивших в законную силу договоров Таджикистана». А в Конституции Казахстана в ст. 72 провозглашается, что Конституционный Суд «рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции». Следует отметить, что деятельность национальных судов государств — участников межгосударственных объединений не всегда способствует более активному включению норм международного права в национальную систему. Связано это с рядом причин. Например, в силу традиционной приверженности своей правовой системе; ввиду недостаточной подготовки в области международного права суды не всегда способны выявить самоисполнимые нормы. Именно поэтому в странах, имплементационный механизм которых допускает непосредственное действие международно-правовых норм, конституционным судам или иным высшим судебным учреждениям предоставляется право толкования международных соглашений или общепризнанных норм на предмет определения их самоисполнимости (например, Конституционные Суды Австрии и Германии). Другим способом, содействующим применению международной нормы в судебной практике, могут быть специально разработанные образовательные программы для судей в области международного права. Интересен в этом плане опыт Голландии, где была разработана специальная программа для подготовки судов в области международного права. Причем понадобилось 10 лет, прежде чем суды стали ссылаться на нормы международного права <7>. ——————————— <7> Цит. по: Павлова Л. Международное право в правовой системе государств // http://www. allpravo. ru.
Важнейшим событием в вопросе более активного включения норм международного права в национальную систему можно считать принятие Пленумом Верховного Суда РФ Постановления от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации», поскольку отчасти оно восполнило недостаточную правовую урегулированность положения суда в системе органов, применяющих международное право. Представляет интерес механизм взаимодействия в рамках Европейского союза институциональных органов, граждан и национальных судов в процессе реализации самоисполнимых норм европейского права. Так, Европейская комиссия осуществляет контроль за выполнением государствами — участниками ЕС норм европейского права; граждане имеют право предъявлять претензии к государственным органам через Еврокомиссию и Европейский суд. Решения Европейского суда обязательны для любых национальных учреждений, в том числе и судов. Национальные суды государств — участников ЕС в порядке преюдициального производства могут обращаться в Европейский суд за толкованием положений европейского права. Представляется, что такой механизм контроля и защиты прав граждан способствует наиболее эффективному применению международных норм на национальном уровне <8>. ——————————— <8> См.: Павлова Л. В. Механизм имплементации норм европейского права в национальное законодательство государств — членов ЕС // Европейский союз: история, политика, экономика, право: Сборник научных трудов. Мн., 1998. С. 196 — 200.
Необходимость тесного взаимодействия международного и национального права в современном мире предопределяется рядом объективных факторов. В их числе следует упомянуть стремительно развивающуюся интернационализацию общественных отношений, еще недавно входивших в сферу исключительно национального правового регулирования, появление глобальных проблем, решение которых возможно только на основе тесного конструктивного взаимодействия большинства государств мира. Следует также иметь в виду, что связь национального и международного права во многих случаях представляет собой юридически необходимое взаимодействие, особенно в процессе реализации международно-правовых норм. Наличие общих предметных проблем для отдельного государства и международного сообщества, хотя и вызывающих различные по природе отношения, способствует усилению этой тенденции, поскольку, как точно отмечал А. М. Васильев, «в …сопряженных сферах международного и национального права происходит наиболее интенсивный обмен юридических идей и нормативных формул, вплоть до взаимопереходов» <9>. ——————————— <9> Васильев А. М. О системах советского и международного права // Советское государство и право. 1985. N 1. С. 70.
Для более эффективного взаимодействия национального и международного права, права надгосударственных образований необходимо проведение комплекса мер. Более активно использовать потенциал ст. 125 Конституции РФ, расширяя тем самым прямое действие Конституции России на международные договоры и организации, призванные обеспечить процветание и развитие страны, реализацию прав ее граждан. Поскольку реализация положений ст. 3, 7 и 15 Конституции РФ практически невозможна без ориентации на межгосударственные образования, действующие на постсоветском пространстве, поэтому необходимо построить четкую правовую систему надгосударственного образования (это касается СНГ, ЕврАзЭС). Максимально использовать опыт других интеграционных образований (в первую очередь ЕС). Наиболее полно и четко определить сферы, в которых необходимо расширить число правовых актов интеграционного образования, имеющих характер прямого действия в национальных системах государств — участников образования. Для повышения эффективности деятельности межгосударственных образований необходимо расширить полномочия Суда Сообщества в сфере применения норм интеграционного образования.
