(Моисеев А. А.) («Юрист-международник», 2007, N 3)
ОСОБЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРИРОДЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
А. А. МОИСЕЕВ
Моисеев А. А., доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, кандидат юрид. наук.
Известно, что общая теория права и теория международного права признают наличие только двух систем права: международного и внутригосударственного. Соответственно, любое новое явление в правовой сфере должно найти свое место в рамках этих двух систем права в качестве нормы, института, отрасли, подотрасли, подсистемы и т. д. Претензия на обособление другой системы права, отличной от международной и внутригосударственной, в истории юриспруденции терпела неудачу. Так было с международным уголовным правом, которое отдельные юристы-международники предлагали выделить в качестве автономного права <1>. Потерпела неудачу и попытка отделения внутреннего права международных организаций от международного и внутригосударственного права. Аналогичная история случилась и с концепцией автономности так называемого «европейского права». ——————————— <1> См.: Маргиев В. И. О некоторых особенностях внутреннего права Европейских сообществ // Правоведение. 1999. N 1. С. 208 — 214.
Что касается юридической природы европейского права, то при первом приближении видно, что оно состоит из общепризнанных элементов: международных договоров, обычного права, внутреннего права международной организации, односторонних актов государств. Кроме того, Суд ЕС в своих решениях указывал, что к числу источников европейского права также относятся решения Суда ЕС, правила процедуры органов ЕС и общие принципы международного права. Основатели Европейских сообществ создавали «союз между народами», который в отличие от «союза между государствами» предполагает реализацию интеграционных процессов не только на правительственном, но и на неправительственном уровне. Попытки основателей создать правопорядок, обладающий характеристиками внутреннего правопорядка, на основе международного договора, используя при этом юридическую технику, присущую международному публичному праву, и привели к возникновению совокупности норм, которая образовала то, что в западноевропейской доктрине часто называют «парадоксом» Сообществ <2>. Для того чтобы объяснить «парадокс», необходимо обозначить разницу между «первичным» и «вторичным правом» Сообществ. ——————————— <2> See: Cartou L. Le droit des Communautes europeennes et de l’Union europeenne. P., 1994. P. 32.
Как в отечественной, так и в зарубежной литературе юридического характера принято деление права ЕС на первичное и вторичное <3>. Главный критерий классификации источников права Сообществ предопределяется их «происхождением» — в одних случаях международным, условно говоря, извне, а в других — внутригосударственным правом — путем издания собственных актов, изнутри. Деление правовых актов на первичное и вторичное право устанавливает не только классификацию норм, но и основание для иерархии их взаимоотношений. ——————————— <3> См.: Артамонова О. Ф. Международная правосубъектность Европейского союза // Журнал российского права. 2002. N 8. С. 143-151; Бирюков М. М. Европейский союз, Евроконституция и международное право. М., 2006; Капустин А. Я. Европейский союз и Устав ООН // Российский ежегодник международного права за 2001 г. СПб., 2001; Крылова И. С. Европейский парламент (правовой статус). М., 1987; Пашковская И. Г. Правовые основы экономического сотрудничества государств — членов Европейского союза // Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 168 — 183; Леонюк Е. Ф. Европейские империалистические сообщества и их влияние на внутреннее право государств-членов // Государственно-монополистический капитализм и буржуазное право. М., 1969. С. 218 — 224; Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европейского союза // Московский журнал международного права. 1997. N 4. С. 3 — 19; Шеленкова Н. Б. Европейская интеграция: политика и право. М., 2003; Юмашев Ю. М. О правовой природе Европейского сообщества // Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая / Под ред. Б. Н. Топорнина, А. И. Ковлера, М. М. Славина, И. С. Крыловой. М., 1992. С. 23 — 40; Энтин М. Л. Суд Европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987; Adams T. M. EC Environmental Law Enforcement, New Developments and Future Legislative Program. L., 1994; Louis I. — V. The Community Legal Order. Brussels, 1990. Munchen, 1991. S. 7; Rijkens R., Gordon E. M. European Regulation of Advertising. Supranational Regulation of Advertising in the European Economic Community. Amsterdam, 1986.
Понятие «первичное право» охватывает, прежде всего, три учредительных договора, на основе которых были созданы Сообщества: Парижский договор о Европейском объединении угля и стали 1951 г. <4> и два Римских договора 1957 г. — о Европейском экономическом сообществе и о Европейском сообществе по атомной энергии. В эту группу включаются также договоры о присоединении, на основе которых к Сообществам присоединились новые государства-члены <5>, Единый европейский акт, Маастрихтский договор 1992 г., учреждающий Европейский союз, и Амстердамский договор 1997 г., который соединяет в себе все консолидированные договоры Сообществ, Шенгенские соглашения. Сюда же следует отнести Договор 2001 г., подписанный государствами ЕС в Ницце, и Договор, учреждающий Конституцию для Европы, подписанный 29 октября 2004 г. в Риме (но пока не вступивший в силу). Все вместе упомянутые ранее источники иногда называют конституционной хартией ЕС <6>. Текст Конституционного договора 2004 г. консолидировал в себе положения предыдущих учредительных договоров, которые прекратят свое действие с момента вступления в силу Договора, учреждающего Конституцию для Европы. ——————————— <4> Известно, что Договор о ЕОУС был заключен на 50 лет и срок его действия истек в 2002 г. <5> Например, Договор о присоединении Великобритании, Дании, и Ирландии к ЕЭС и Евратому 1972 г. Решением Совета с этой же даты объявлено о присоединении трех государств к ЕОУС. Договор о присоединении состоит из трех частей, однако наряду с ним принят Акт, детализирующий условия присоединения и содержащий соответствующие поправки к учредительным договорам. Акт насчитывает 154 статьи и имеет 11 приложений. (See: Treaties establishing the European Communities. Luxembourg, 1988. P. 993 — 1135.) <6> Термин «конституционная хартия» был введен Судом ЕС в 1986 г.: Дело N 294/83 Parti Ecologiste «Les Verts» v. European Parliament.
Кроме перечисленных международных договоров к «первичному праву» относятся: международные соглашения государств — членов ЕС с третьими государствами, соглашения в рамках ГАТТ/ВТО, Европейские конвенции, такие как Европейская Конвенция о правах человека и основных свободах и другие международные документы по правам человека, а также общие принципы международного права, обычаи и традиции, которые сложились за десятилетия существования Сообществ. Под «вторичным правом» понимаются правовые акты, принимаемые институтами Сообществ в одностороннем порядке. В ЕС применяются различные процедуры голосования: как единогласно, так и квалифицированным большинством, при котором каждое государство-член имеет определенное число голосов, зафиксированных в договоре <7>. Вместе с тем очевидна тенденция предпочтения принципа «большинства» принципу единогласного принятия решений, что упрощает принятие целого ряда решений <8>. ——————————— <7> См.: Европейский союз. Работать сообща — принцип деятельности органов Европейского сообщества / Под ред.: Борко Ю. А., Каргалова М. В., Юмашев Ю. М. М., 1994. С. 31. <8> Франция в 60-е гг. прошлого века заявила о несогласии с принципом принятия решений квалифицированным большинством голосов и в течение ряда лет не была представлена на заседаниях важнейших институтов Сообществ, в основном Совета (министров) — так называемая политика «пустого стула». Потребовалось время для изменения позиции и согласия французской стороны, что принятие решений большинством голосов предпочтительнее, чем принятие решений единогласно. В ответ на вопрос о допустимости попадания в зависимость какого-либо государства-члена от остальных в результате игнорирования его «существенных интересов» констатировалось, что не существует объективного определения того, что можно считать «существенным интересом». См.: Европейский союз. Работать сообща… С. 43.
Акты вступают в силу без последующей ратификации или принятия со стороны государств-членов, напоминая в силу этого скорее законодательные акты, чем акты договорного характера. В соответствии с классификацией, предусмотренной еще в договорах о ЕОУС и Евратоме, а также со ст. 189 Амстердамского договора 1997 г., вторичное законодательство принимается Советом Министров или Комиссией ЕС в рамках их полномочий и включает в себя: регламенты, директивы и решения. По сравнению с «первичным», «вторичное» право имеет большое количество материальных источников. Институты Сообществ реализуют свои полномочия именно путем издания актов, нормы которых составляют «вторичное» право. Производный характер «вторичного» права предопределяется деятельностью институтов Сообществ, которая ограничена пределами компетенции, а также нормами конституционной хартии. Как сказано в решении Суда Сообществ, договоры, относящиеся к «первичному» праву, являются «базой, рамками и границами» <9> для «вторичного» права. Признан и устоялся в деятельности Суда Сообществ иерархический приоритет «первичного» права над «вторичным». Акты «первичного» права обладают высшей юридической силой по сравнению с актами «вторичного», то есть «вторичное» право связано нормами «первичного» права и должно ему соответствовать. ——————————— <9> См.: Топорнин Б. Н. Право и институты Европейских сообществ на современном этапе: основные понятия // Европейская интеграция: правовые проблемы. Книга первая / Под ред. Б. Н. Топорнина, А. И. Ковлера, М. М. Славина, И. С. Крыловой. М., 1992. С. 11.
Нормы «первичного» права не вызывают особых споров в международно-правовой литературе и признаются большинством юристов как часть международного публичного права. Нормы определяют правовые основы деятельности Европейского союза, цели и направления интеграции, объем и полномочия его институтов и т. п. Международный правопорядок складывается в результате реализации международно-правовых норм, регулирующих отношения между государствами и/или международными организациями. Особое положение в системе права Европейского союза занимают соглашения с третьими государствами. Они представляют собой международные договоры, заключенные соответствующей международной организацией и государством и приобретают нормативную силу для Сообществ с момента одобрения их через опосредующий акт Совета ЕС. Юридическая природа норм «вторичного» права является одной из наиболее дискуссионных проблем в доктрине международного права и во многих случаях признается в качестве не являющейся публично-правовой. Внутригосударственный правопорядок, как известно, формируется на основе внутригосударственных законов, определяющих организацию государственной власти, ее отношения с физическими и юридическими лицами и отношения таких лиц между собой. Он имеет своим основанием закон — односторонний акт, изданный компетентным государственным органом. «Вторичное» право, с одной стороны, обладая некоторыми чертами внутригосударственного права, все же касается отношений международного характера и имеет соответствующий субъектный состав. С другой — хотя и проистекает из международных договоров, но создает в его рамках особый правопорядок, и делается вывод, что в качестве международного права как такового рассматриваться уже не может <10>. ——————————— <10> Королев М. А. Наднациональность с точки зрения международного права // Московский журнал международного права. 1997. N 2. С. 13 — 14.
Сопоставление «вторичного» права с внутренним правом международной организации также нежелательно, поскольку последнее в гораздо меньшей степени обязывает каждое из государств-членов в отдельности (а подчас вообще не затрагивает внутригосударственную область), определяя лишь процедурные и иные вопросы деятельности самой организации <11>. Однако указанные особенности являются недостаточными для отрицания международно-правового характера этой области права. ——————————— <11> Там же.
При создании ЕЭС и Евратома в 1957 г. в учредительных договорах не было даже упоминания о примате права Сообщества. Примат права Сообществ над внутренним правом государств-членов был выявлен в результате практики, а затем провозглашен и утвержден Европейским судом, имеющим обязательную юрисдикцию по отношению к субъектам права Сообществ <12>. Нормы права Сообществ непосредственно интегрированы в национальные правопорядки государств-членов и, по решению Европейского суда, «обязательны как для государственных органов, так и для частных лиц» <13>. Суд ЕС заявил: «Право ЕС создает права и обязанности непосредственно для частных лиц государств-членов в случае явного их выражения в нормах учредительных договоров… но и исходя из определенных в договорах обязательств для государств-членов и институтов ЕС» <14>. Примат права Сообществ над правовыми системами государств-членов признан в качестве высшего принципа, регулирующего порядок права ЕС. ——————————— <12> См. подробно: Энтин М. Л. Суд Европейских сообществ: правовые формы обеспечения западноевропейской интеграции. М., 1987; Клемин А. В. Еще раз о компетенции Европейских сообществ // Московский журнал международного права. 1992. N 4. С. 117 — 118. <13> See: CJCE. 13.02.69. Wilhelm et ass // Bundescar-tellant, aff. 14 — 68. Rec. 1969. P. 15. <14> Цит. по: Толстухин А. Э. Правовая природа Европейского союза: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 36.
Следует понимать, что государства — члены ЕС (так же как и до членства в организациях) сохраняют все свои качества как полноправные субъекты международного права, способные заключать международные договоры по всем вопросам, независимо от делегирования органам ЕС отдельных функций относящихся к внутригосударственной компетенции. Известно, что право Сообществ сложилось под воздействием как международного, так и внутригосударственного права. Единого мнения относительно вопроса о природе права европейской интеграции среди ученых и специалистов нет. Процессы развития права Сообществ сложны и многообразны, а нередко и противоречивы. Одни ученые считают, что право европейской интеграции не может быть составной частью международного публичного права потому что, во-первых, является результатом односторонней законодательной деятельности самой международной организации; во-вторых, его субъектами наряду с государствами-членами могут быть также юридические и физические лица; в-третьих, оно является правом прямого действия, то есть непосредственно регулирует поведение не только государств-членов, но и физических и юридических лиц. Усматривая автономность и единство права Сообществ, некоторые исследователи видят «больше оснований для вывода об их сближении с процессами развития национального права, чем аналогию с международным правом» <15>. «Специфика права ЕС состоит в том, что оно, с одной стороны, основано на международных договорах, а с другой — напрямую интегрируется во внутренние правопорядки государств-членов и, следовательно, его исполнение гарантируется национальными органами принуждения, которые должны в том числе следить за соответствием национального права праву ЕС» <16>. Полагают, что, например, по смыслу ст. 189 Договора о ЕЭС 1957 г. право ЕС наделено значительно большей самостоятельностью, нежели право традиционных международных организаций. ——————————— <15> Ушаков Н. А. Проблемы теории международного права. М., 1988. С. 128. <16> Толстухин А. Э. Указ. соч. С. 11.
Другая точка зрения сводится к тому, что право Европейского союза имеет комплексный характер и его нельзя охарактеризовать в традиционных категориях государственного или международного права. «Сообщество имеет собственный правопорядок… который действует в отношении как государств-членов, так и их граждан, наделяя их непосредственно правами и обязанностями» <17>. Говорят о «новой структуре» в международном праве — «содружестве, которое располагает чертами и свойствами, неизвестными прошлому» <18>, и предлагается «будущим историкам найти этой структуре адекватное определение» <19>. «Право Сообществ, исходившее в момент своего зарождения из международного договора, все больше и больше становится правом, сопоставимым с внутригосударственным, а в целом развивается как самостоятельная система норм» <20>. ——————————— <17> Boulouis J., Chevalier R.-M. Grands arrets de la Cour de justice des Communautes Europeennes. P., 1983, T. 1. P. 2. <18> Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 23. <19> Европейский союз. Работать сообща… С. 7. <20> Топорнин Б. Н. Европейские сообщества: право и институты. Динамика развития. М., 1992. С. 22.
Наиболее объективно выглядит третья точка зрения, согласно которой право ЕС есть не что иное, как международное право <21>. «Автономность» европейского правопорядка не нарушает международно-правового характера учредительных договоров Сообществ, и потому Европейское объединение сохраняет черты межправительственных организаций и остается международной организацией: «Несмотря на то, что ЕЭС выходит за рамки традиционного сотрудничества государств, оно остается в основном межгосударственным объединением» <22>. Право европейской интеграции не может быть обособлено от общего международного права, поскольку основополагающие акты ЕС представляют собой международные договоры, но в то же время определенная его часть является формой координации, сближения и унификации внутреннего права государств-членов, как, например, акты институтов ЕС, принятые на основе учредительных договоров <23>. ——————————— <21> См.: Аметистов Э. М. Современные тенденции развития права Европейских сообществ // Советское государство и право. 1985. N 7. С. 87; Артамонова О. Ф. Указ. соч. С. 143 — 151; Бирюков М. М. Указ. соч.; Капустин А. Я. Указ. соч. С. 27; Максимова М. М. Основные проблемы империалистической интеграции. Экономический аспект. М., 1971. С. 203; Миллерсон Р. А. К вопросу о «праве Европейских сообществ» // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1982. N 5. С. 27 — 29; Пашковская И. Г. Указ. соч. С. 168 — 183; Толстухин А. Э. Указ. соч. С. 3 — 19; Хиршлер М., Циммерман Б. Западноевропейские интеграционные объединения. М., 1987; Шеленкова Н. Б. Указ. соч. <22> Кузнецов В. И. СЭВ и «Общий рынок»: правовые проблемы. М., 1978. С. 27. <23> См.: Кулистиков В. М. Правовые средства Совета и Комиссии Европейских сообществ в согласовании государственных интересов стран — членов ЕС: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1985. С. 33; Олтеану О. М. Правовой механизм эволюции ЕЭС к наднациональным федеративным структурам // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1993. N 1. 1994. С. 44; Cerexhe E. Le droit europeen: les institutions. Leuven, 1989; Pescatore P. L’ordre juridique des Communautes europeennes. Etudes des sources du droit communautaire. Liege, 1975. P. 16; Hey P. Federalism and Supranational Organizations. Patterns for New Legal Structures. London. University of Illinois Press., 1966. P. 55.
Не очень убедительно звучит утверждение о «безосновательности попыток некоторых исследователей рассматривать правовую систему ЕС как часть международного права и признать нормы ЕС частью современного международного права, так как это, якобы, означает требование принципиального согласия с ними со стороны всех участников международного общения» <24>. Как верно отметил В. И. Кузнецов еще четверть века назад: «Деятельность Сообщества, хотя и принимает все более институциональный характер, все же часто осуществляется путем межгосударственного сотрудничества» <25>. Подобно международному праву формирование права Европейских сообществ происходит главным образом путем установления баланса интересов государств, в отличие от внутригосударственного права, которое исходит, прежде всего, из внутренних интересов государств. ——————————— <24> Кулистиков В. М. Указ. соч. С. 44. <25> См.: Кузнецов В. И. Проблемы теории и практики международного права в процессе европейской экономической интеграции: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1982. С. 40.
Соответственно, и субъектами европейских правоотношений выступают только государства и международные организации. Некоторые авторы полагают, что международное право и право европейской интеграции функционируют в различных системах и, в отличие от международного публичного права, субъектами права европейской интеграции, помимо государств, признаются, физические и юридические лица <26>. Международное право регулирует отношения участников межгосударственных отношений, а право ЕС охватывает отношения, складывающиеся и в межгосударственной, и во внутригосударственной системах, поскольку оно регламентирует и отношения государств-членов между собой и непосредственно отношения субъектов внутреннего права государств-участниц. ——————————— <26> See: Locus J.-K. The community legal order. Brussels, 1990. P. 11; Oppermann T. Europarecht. Munchen, 1991. S. 152.
В решении Суда ЕС Van Grend et Loos / Administration fiscale neerlandaise 1963 г. говорится, что «Сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в определенных пределах, государства ограничили свои суверенные права, правопорядок, субъектами которого являются не только государства-члены, но и индивиды» <27>. Причем физические и юридические лица являются адресатами, как правило, «вторичного права» Сообществ. Представляется, что аргументы в пользу международной правосубъектности физических и юридических лиц на примере их возможностей прямого доступа в международные органы (такие как Европейский суд по правам человека) обусловлены развивающейся тенденцией защиты прав человека и основных свобод при помощи международных механизмов. Следует согласиться с аргументацией профессора М. М. Бирюкова, что «сам по себе такой доступ не превращает их в субъектов международного права, а означает лишь то, что государства-участники соответствующего договора берут на себя взаимное обязательство обеспечить этот доступ имеющимися в их распоряжении правовыми и организационными мерами, а стороной правоотношения в данном случае является государство» <28>. ——————————— <27> CJCE. 05.02.63. Van Grend et Loos / Administration fiscale neerlandaise, aff. 26 — 62. Rec. 5.02.63. P. 25. <28> Бирюков М. М. Право Европейского Союза // Международное право: Учеб. / Под ред. Ковалева А. А., Черниченко С. В. М., 2006. С. 705 — 708.
Правовые акты законодательного характера, принимаемые органами Сообществ и Европейского союза, не требуют дополнительного утверждения национальными парламентами и обязательны для исполнения государственными органами, юридическими и физическими лицами всех государств-членов. Национальные суды обязаны применять такие нормы при возникновении противоречий с внутригосударственными нормами. Аналогичные решения не нуждаются ни в одобрении, ни в ратификации государствами-членами для применения на их территориях. Суд ЕС заявил: «Право ЕС независимо от правопорядков государств-членов создает права и обязанности в первую очередь для субъектов внутреннего права государств-членов и тем самым вторгается в сферу их внутренней компетенции» <29>. ——————————— <29> Цит. по: Толстухин А. Э. Указ. соч. С. 36.
Важно также вспомнить судебное решение Суда Сообществ по делу Комиссия Сообществ / Итальянская Республика, принятое 26 февраля 1976 г. В решении обосновано положение о приоритете права Сообществ по отношению к национальному праву. Было отмечено, что «государство-член не может ссылаться на запаздывание других государств-членов с выполнением обязательств, возлагаемых на них директивами, оправдывая тем самым хотя и временное, но невыполнение собственных обязательств» <30>. ——————————— <30> Цит. по: Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 159 — 160.
Как часть международного права право европейской интеграции имеет свои особенности. Практика Суда ЕС вносила коррективы в представления о природе права. В решении Суда ЕС по делу Costa/E. N.E. L. от 15 марта 1964 г. установлено, что «в отличие от международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который… стал интегральной частью правовых систем государств-членов и который их суды обязаны соблюдать» <31>. В решении Суда сформулирован подход к пониманию природы Сообществ, которому часто следуют как в теории, так и на практике. В решении также отмечается, что ЕЭС имеет собственные органы, международную правосубъектность и дееспособность и реальные полномочия, «вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члена делегировали свои суверенные права, хотя и в определенных пределах, и создали, таким образом, правовой организм, который обязателен для их граждан и их самих» <32>. К другим особенностям права европейской интеграции относят его цели: развивать и углублять процесс интеграции, в отличие от целей сотрудничества международного права: «Различие между международным правом и правом Европейских сообществ вытекает из того, что первое регулирует отношения сосуществования и сотрудничества, основываясь на признании целостности государственного суверенитета, в то время как учредительные договоры Сообществ закрепили отношения интеграции, основанные на наделении институтов ЕС суверенными полномочиями и, как следствие этого, установление особых отношений между компетенцией ЕС и компетенцией государств-членов» <33>. ——————————— <31> CJCE. Op. cit., 15.07.1964; Costa/E. N.E. L. P. 1160. <32> Ibid. <33> Pescatore P. Op. cit. P. 153.
Специфика права европейской интеграции определяется не только источниками, субъектами и целями, содержащимися в учредительных договорах, — нечто подобное можно (в большей или меньшей степени) встретить и у других традиционных международных организаций. Вкладом в науку международного права со стороны ЕС стал юридический инструментарий, используемый при его реализации. Особенностью права европейской интеграции стал принцип единообразного применения права Сообществ, который рассматривается в качестве базового условия существования интеграционного объединения: «…единственный инструмент Сообщества — его собственное право. Очевидно, что миссия Сообщества будет поставлена под угрозу и без всякого сомнения потерпит провал, если этот единственный инструмент реализации целей ЕЭС потеряет свой характер обязательного единообразия во всех государствах-членах» <34>. ——————————— <34> Цит. по: Witt B. de. Retour a «Costa». La primaute du droit communautaire a la lumiere du droit international // RTDE. 1984. N 3.
Не вызывает разногласий вопрос примата международного права над правом Сообществ, который проявляется через обязательность общепризнанных принципов и норм международного права. Общее международное право не только действует и оказывает влияние на содержание права Сообществ, но и признается определяющим в случае коллизий. Приоритет общепризнанных принципов международного права подтверждается в решениях Суда Сообществ <35>, который руководствуется тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права носят обязательный характер в рамках Сообществ. ——————————— <35> Топорнин Б. Н. Указ. соч. С. 178.
Государства, вступив в ЕС, не утрачивают своей дееспособности во всех сферах отношений, продолжают оставаться субъектами международных правоотношений и по-прежнему обладают всей полнотой государственных прав. Так же как и до своего членства в ЕС, государства сохраняют способность заключать международные соглашения со всеми субъектами международного права по всем вопросам, независимо от европейско-правовой компетенции, соблюдая в данном случае лишь нормы международного публичного права, прежде всего — права международных договоров. Для Сообществ обязательную силу имеют положения международных договоров как заключенные государствами-членами самостоятельно, так и Сообществами в целом. Согласно широко распространенному мнению право Европейских Сообществ в определенных областях обладает прямым действием на территории государств-членов, причем это касается как «первичного», так и «вторичного права». В отличие от традиционных международных организаций для реализации правовых норм ЕС не требуется издания специального государственного трансформационного акта. Правовые акты Сообществ, минуя обычную в международных организациях процедуру трансформации во внутреннее законодательство, реализуются в национальных правопорядках только при помощи внутригосударственных актов. Наличие трансформационного акта не ставит перед государствами проблемы контроля над соблюдением соответствия правовых актов традиционной международной организации внутригосударственному праву. Исполнение же норм, изданных органами Сообществ, осуществляется органами государств-членов, поскольку Европейские сообщества не располагают собственными правоприменительными структурами для реализации своего права «на местах». В этой связи возникает вопрос соответствия норм права европейской интеграции внутригосударственным нормам государств-участников. П. Пескатор прослеживает обратную зависимость права ЕС от внутригосударственного и считает, что полная реализация права ЕС «во многих отношениях» зависит именно от внутригосударственного права <36>. ——————————— <36> See: Pescatore P. Op. cit.
Право ЕС действует одинаково и в равной степени на территории всех государств-членов и должно применяться национальными судебными органами. «В силу принципа верховенства права ЕС положения договоров и акты институтов Сообществ, имеющие прямое действие, делают неприменимыми всякое противоречащее им положение существующего национального права» <37>. Возникновение конфликта между нормой права ЕС и нормой внутригосударственного права рассматривается Судом ЕС в пользу нормы права ЕС, однако Суд ЕС «не компетентен толковать национальный закон» <38>. Принятие национальными судами концепции прямого действия права ЕС накладывает функциональные ограничения на установленные сферы деятельности и юрисдикции государств-членов. ——————————— <37> CJCE. 13.07.72. Commission des CE // Republique Italienne, aff. 48 — 71. Rec. 1972. P. 534. <38> CJCE. 02.12 .64. Dingemans / Bestuur der Sociale Verzekeringsbank, aff. 24 — 64. Rec. 1964. P. 1259.
Передача отдельных государственных полномочий органам ЕС является основой того, что организация в целом приобрела способность и право действовать в определенных договором рамках внутригосударственных правопорядков наравне с государственной властью. Таким образом, с момента делегирования ЕС некоторых полномочий государств, в соответствующей сфере могут действовать (независимо друг от друга) два носителя функциональной власти — само государство как верховный суверен и Европейские сообщества, получившие мандат на такие полномочия. Как отметил И. С. Крылов, оценивая полномочия органов Сообществ: «Первое, на что они посягнули — это возможность решать статус физического лица, не консультируясь с государством» <39>. Примером таких взаимоотношений могут служить свойства права Европейских сообществ регулировать отношения между субъектами экономических отношений, которыми (помимо государств-членов) также являются юридические и физические лица. ——————————— <39> Крылов И. С. Европейский парламент (правовой статус). М., 1987. С. 81.
В своем решении по делу Van Gend et Loos 1963 г. Суд ЕС заявил, что «право ЕС, независимо от правопорядков государств-членов… вторгается в сферу их внутренней компетенции. Права частных лиц возникают не только в случае их явного упоминания в Договоре, но и исходя из определенных в нем обязательств для государств-членов и институтов ЕС» <40>. Таким образом, Суд ЕС признал существование двух видов норм договоров, способных порождать права и обязанности непосредственно у субъектов внутреннего права государств-членов. К первому виду относятся положения, адресованные напрямую субъектам национального права государств-членов. Вторую группу норм составляют положения, содержащие обязанности для государств-членов относительно совершения определенных действий. Причем в решении по делу Van Duyn/ Administration fiscale neerlandaise 1970 г. Суд ЕС закрепил, что «частные лица могут ссылаться на данные акты в национальных судах» <41>. Некоторые авторы видят в этом проявление надгосударственного характера права Сообществ <42>. ——————————— <40> CJCE. Op. cit., 5.02.1963. Van Gend et Loos. Op. cit. P. 23. <41> CJCE. Op. cit., 16.04.1970. Van Duyn/Administration fiscale neerlandaise, aff. 6 — 69. P. 156. <42> Толстухин А. Э. Указ. соч. С. 7.
Что касается принципа прямого действия норм права Сообществ на территории государств-членов, который означает, что для вступления правового акта ЕС в силу не нужна ратификация или иная форма признания со стороны государства-члена, то разные исследователи приписывают его и к «первичному», и ко «вторичному праву», и рассматривают принцип в качестве аргумента в пользу позиции об особой природе права европейской интеграции, отличной от международного права. Вследствие данного принципа субъектами права европейской интеграции, помимо государств, якобы, становятся физические и юридические лица, что также является аргументом в пользу особой природы права ЕС, не свойственной международному публичному праву. В качестве доказательства обычно приводится процедурная ст. 228 Договора о ЕЭС <43>, которая регулирует отношения между государствами-членами и ЕЭС в соглашениях, заключаемых от имени Сообщества. Суд ЕС в своих решениях, ссылаясь на эту статью, указывает, что аналогичные соглашения вступают в силу в соответствии с принятой процедурой и обязательны для государств-членов не по причине их имплементации через ратификацию в национальных парламентах, а на основании ст. 228 Договора, устанавливающей обязательную силу таких соглашений для государств-членов и регулируемых правом Сообщества. ——————————— <43> Статью 228 Договора о ЕЭС нередко называют «надгосударственной хартией» Сообщества.
Исходя из международно-правовой природы права европейской интеграции и разделяя мнение М. М. Бирюкова <44>, автор настоящей публикации считает, что юридическими актами имплементации европейских правовых актов являются соответствующие изменения, вносимые в национальные конституции при вступлении государств в ЕС, или принятие специальных конституционных законов о верховенстве права европейской интеграции над внутригосударственным. Специфика права европейской интеграции заключается в том, что «европейские акты имплементации» имеют, условно говоря, «единовременный характер». Это, в свою очередь, повышает эффективность интеграционного объединения, поскольку снимает необходимость многосторонней согласительной процедуры по каждому вопросу в рамках организации и позволяет решать общие интересы Сообществ без ущерба частных интересов их государств-членов. Причем те договоры, которые создают для государств-членов ЕС новые обязательства, не предусмотренные в учредительных договорах Сообществ, подлежат самостоятельной ратификации. ——————————— <44> Бирюков М. М. Указ. соч. С. 708 — 710.
Кроме того, в отличие от членства в традиционных международных организациях, где перед государствами не возникает проблемы контроля за соответствием правовых актов международной организации национальному законодательству, в ЕС такая проблема существует с момента создания Европейских сообществ. Дело в том, что решения традиционной международной организации действуют во внутригосударственной сфере при помощи трансформационного акта государства-члена, тогда как для реализации правовых норм ЕС не требуется издания специального трансформационного акта. Таким образом, не умаляя очевидных особенностей права европейской интеграции, следует признать, что в его основе лежит именно международное публичное право. Говоря о вопросе признания примата права европейской интеграции над внутренним правом государств-участников, необходимо подчеркнуть, что существуют различные точки зрения, причем вопрос признания актуален не только для общетеоретических рассуждений, но и в практическом плане. При создании Европейских сообществ в учредительных договорах было исключено даже косвенное упоминание о примате права Сообществ над национальным правом государств-членов. Однако принцип примата права ЕС над внутренним правом государств-участников был отражен в практике Суда ЕС, провозгласившего верховенство права Сообществ и способствовавшего его утверждению в качестве высшего принципа, регулирующего порядок соотношения права ЕС с правовыми системами государств-членов. Суд ЕС неоднократно возвращался к проблеме обоснования верховенства права ЕС над внутренним правом государств-членов <45>. ——————————— <45> Основополагающими в этом плане стали решения Суда ЕС: от 15.06.1964 г. — Costa / ENEL; от 17.12.1970 — Internationale Handelsgesellschaft / Einfuhr — und Vorratstelle fur Getreide und Futtermittel; Albako/Bundesanstalt fur Landwirtschaftliche Marktordnung, 1985; Komission — Italien, 1971; Simmenthal SPA — ital. Finanzamt, 1977; CJCE. 15 juillet 64. Costa / E. N.E. L // Op. cit. P. 1158.; CJCE. Op. cit., 19.03.1980. Starket C / Haute Autorite de la CECA, aff. 98 — 79. Rec. 1980; CJCE. Op. cit., 9.03.1978. Administration des finances de l’etat/Simmenthale, aff. 106 — 77. Rec. 1978; Boulous J., Chevalier R.-M. Grands arrets de la Cour de justice des CE. P., 1987. P. 231; CJCE. 13.02.69; Wilhelm et ass // Bundescartellant, aff. 14 — 68. Rec. 1969; CJCE. 05.02.63. Van Gend et Loos, Op. cit. P. 23.
В частности, в уже упоминаемом ранее решении Суда ЕС по делу Costa/E. N.E. L. от 15 марта 1964 г., оказавшем заметное влияние на развитие права европейской интеграции, Суд ЕС определил следующее: «Путем создания на неограниченное время Сообщества, имеющего… реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенных прав или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены делегировали свои суверенные права, хотя и в ограниченных пределах, и создали таким образом правопорядок, интегрированный в правовые системы государств-членов и обязательный как для государственных органов, так и для субъектов их внутреннего права… Подобная интеграция права ЕС во внутреннее право государств-членов имеет своим следствием тот факт, что последние не могут противопоставить правопорядку ЕС ни односторонние меры, ни акты внутригосударственного права, какими бы ни была их природа, так как это поставило бы под сомнение само правовое основание Сообществ» <46>. ——————————— <46> CJCE. 15 juillet 64. Costa / E. N.E. L // Op. cit. P. 1158, 1160, 1162.
Фактически в развитие положений решения по делу Costa / E. N.E. L., в решении по делу Wilhelm et ass // Bundescartellant от 13 февраля 1969 г. Суд ЕС постановил: «…если бы государства могли принимать меры, умаляющие эффективность Договора, это противоречило бы природе правопорядка ЕС; императивная сила Договора и актов, принятых во исполнение последнего, не может меняться от страны к стране. Следовательно, в случае конфликта норм права ЕС и национального права в областях, составляющих прерогативу ЕС, верховенством пользуются нормы права ЕС» <47>. Аналогичные выводы были сделаны Судом ЕС в решении по делу Administration des finances de l’etat/Simmenthale от 9 марта 1978 г.: «право Сообществ является интегральной частью юридического порядка, подлежащего применению на территории каждого из государств-членов и занимающего в нем высшее место… В силу принципа верховенства права ЕС его нормы препятствуют образованию новых, противоречащих ему национальных нормативных актов» <48>. ——————————— <47> CJCE. 13 fevrier 1969. Wilhelm et ass // Bundescartellant, aff. 14 — 68. Rec. 1969. P. 15. <48> CJCE. Op. cit., 9 mars 1978. Administration des finances de l’etat / Simmenthale, aff. 106 — 77. Rec. 1978. P. 645.; CJCE. 13.07.72. Commission des CE // Republique Italienne, aff. 48 — 71. Rec. 1972. P. 534.
В 1964 году в решении по делу Costa v. E. N.E. L Суд ЕС заявил: «государства, хотя и в ограниченных областях, делегировали свои суверенные права в пользу Сообществ и создали таким образом право, применимое как к ним самим, так и к субъектам их внутреннего права. Подобная интеграция права ЕС во внутреннее право государств-членов имеет своим следствием тот факт, что последние не могут противопоставить правопорядку ЕС односторонние меры» <49>. В доказательство изложенного ранее Суд привел следующие четыре аргумента: ——————————— <49> CJCE. 15.07.64. Costa / E. N.E. L // Op. cit. P. 1158.
— недопустимость дискриминации: «Применение права ЕС не может варьироваться от страны к стране… без того, чтобы не повредить реализации целей Сообщества или не повлечь за собой дискриминацию, запрещенную ст. 7 Договора» <50>; ——————————— <50> Ibid.
— безусловный характер обязательств: «…обязательства, содержащиеся в Договоре, не были бы безусловными, а лишь вероятными, если бы они могли быть поставлены под сомнение будущими законодательными актами государств, подписавших Договор» <51>; ——————————— <51> CJCE. 15.07.64. Costa / E. N.E. L // Op. cit. P. 1159.
— недопустимость оговорок: «Договор о создании ЕЭС не допускает оговорок. Принятие же национального законодательства, противоречащего учредительным договорам, равнозначно оговоркам. Только сами Сообщества компетентны определять, когда и в соответствии с какими критериями устанавливать исключения из общего правового режима, вводимого договорами об образовании ЕС» <52>; ——————————— <52> Ibid.
— юридическая сила регламентов: «превосходство права ЕС подтверждается ст. 189 Договора о ЕЭС, в соответствии с которой регламенты обладают нормативной силой и прямым действием на территории государств-членов. Это безоговорочное утверждение не имело бы смысла, если бы государства могли в одностороннем порядке отменять действие регламента» <53>. ——————————— <53> CJCE. 15.07.64. Costa / E. N.E. L // Op. cit. P. 1160.
Принцип верховенства права ЕС над внутригосударственным правом, сформулированный практикой Суда ЕС, включает в себя следующие ключевые моменты: — верховенство имеет отношение не только к первичному, но и ко вторичному праву ЕС. Вопрос преимущественной силы регламентов ЕС (по сравнению с национальным правом) был определен в решениях Суда ЕС, например, в решении по делу «Маримекс» (Marimex) от 7 марта 1972 г. <54>; ——————————— <54> Boulouis J., Chevalier R.-M. Grands arrets de la Cour de justice des Communautes Europeennes. P., 1987. T. 1. P. 342.
— кроме первичного и вторичного права ЕС верховенством обладают также нормы, не имеющие прямого действия в правопорядках государств-членов. Суд ЕС признал противоправность действий или бездействия государств, нарушающих нормы права Сообществ, независимо от их имплементации в национальное законодательство государств-членов. Например, решение по делу Комиссия ЕС/Италия 52/75 <55>; ——————————— <55> CJCE. Op. cit., 12 decembre 1975. Comission de la CEE/La republique Italienne, aff. 52 — 75. Rec. 1975. P. 1135.
— примат права ЕС вытекает из самой природы Сообществ и предопределяется их специфическим характером. Нормы права ЕС обладают верховенством по отношению к нормам внутригосударственного права, включая конституционные нормы. Решения Суда ЕС по делу Costa / E. N.E. L <56> и по делу Humblet v. Van Gend et Loos и 11/70 <57>; ——————————— <56> CJCE. 15.07.64. Costa/ E. N.E. L// Op. cit. P. 1159. <57> CJCE. Op. cit., 21 fevrier 1970. Europemballage Corporation et Continental Canadien company / Commission des CE, aff. 11/70. Rec. 1970. P. 245.
С точки зрения Суда ЕС, автономия правопорядка ЕС по отношению к правопорядкам государств-членов вытекает из добровольной передачи институтам ЕС части государственной компетенции. Причем существенно, что в решениях Суда сформулирован важный принцип, согласно которому приоритет права европейской интеграции отнюдь не означает автоматической отмены национальных правовых норм — речь может идти лишь об их неприменении. Суд ЕС лишен возможности интерпретировать и отменять нормы внутреннего права государств-членов, противоречащие праву ЕС. Не наделен он и возможностью обязать национальный суд оставить внутригосударственную норму без применения, чтобы обеспечить таким образом приоритет праву европейской интеграции <58>. Но Суд ЕС полномочен официально констатировать нарушение государством коммунитарного права <59> и может добиваться необходимого результата путем применения Концепции верховенства в практике национальных судебных органов. ——————————— <58> Клемин А. В. Указ. соч. С. 117 — 118, 124 — 126. <59> Как синоним «праву Европейских сообществ» иногда используют словосочетание «коммунитарное право» (от английского — community, французского — communaute).
На государства накладываются обязательства на период их членства в Сообществах отказаться от применения определенных законов по причине их несоответствия праву европейской интеграции. Фактически государство продолжает владеть собственными правами в полном объеме, но пользоваться определенными из них не вправе, поскольку такое осуществление своих полномочий будет нарушением норм права европейской интеграции. В решении Суда ЕС по делу о произведениях искусства, обладающих исторической ценностью, от 13 июля 1972 г. указано, что «предоставление Сообществу прав и полномочий со стороны государств-членов… влечет за собой не подлежащее пересмотру ограничение их суверенных прав, которое не может быть юридически оспорено никакими ссылками на нормы внутреннего права, какой бы ни была их природа» <60>. Государства-члены ЕС продолжают оставаться субъектами международного права и не утрачивают своей правоспособности и дееспособности в вопросах, делегированных ЕС. Они «по-прежнему обладают полнотой суверенных прав» <61> и сохраняют способность заключать любые международные договоры со всеми субъектами международного права, руководствуясь правом международных договоров. ——————————— <60> CJCE. 13.07.72. Commission des CE // Republique Italienne, aff. 48 — 71. Rec. 1972. P. 534. <61> Клемин А. В. Указ. соч. С. 60.
Для европейской правовой доктрины и судебной практики характерно возведение вопроса приоритета норм права ЕС в ранг проблемы существования права Сообществ вообще. Можно полагать, что к настоящему времени никто в ЕС в целом не ставит под сомнение примат норм права европейской интеграции над национальным законодательством. Так как право европейской интеграции имеет международно-правовую природу и является результатом необходимой практики ЕС, оно было закреплено конституционно не только в конституциях государств-членов, но и фактически в общеевропейском Конституционном акте 2004 г. Однако вопрос приоритета права европейской интеграции в сфере права конституционного, и особенно в части, касающейся основных прав человека, по мнению некоторых авторов, все еще остается спорным <62>. ——————————— <62> Gerven W. van, Lever J., Larouche P. Bar Ch. von, Cases G. V. Materials and Text on National, Supranational and International tort law: Scope of Protection. Oxford, 1998.
В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что юридическая природа права европейской интеграции (кроме международно-правовых черт) сочетает в себе свойства, подобные внутригосударственным, что отличает европейское интеграционное объединение от других международных организаций. Ключевые принципы построения правовой системы ЕС, определяющие соотношение права Сообществ и национального права, следуют не только (и не столько) из учредительных договоров, а закреплены в решениях Суда Сообществ и реализуются на практике. Обычно их обозначают как прямое действие права Сообществ, и его приоритет признается перед соответствующими внутригосударственными нормами. Указанные принципы выступают в качестве основы и гарантии единого правового пространства: без них невозможен европейский региональный правопорядок.
