(Кузнецов И. К.) («Юрист-международник», 2007, N 4)
ЕВРОПЕЙСКАЯ КОМИССИЯ «ЗА ДЕМОКРАТИЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО»
И. К. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов И. К., аспирант кафедры международного права РУДН.
Европейская комиссия «За демократию через право», или Венецианская комиссия, названная по месту ее расположения, была учреждена в 1990 г. на основании Частичного соглашения Совета Европы как форум для обсуждения актуальных проблем права, а также орган, оказывающий государствам содействие в выработке нормативно-правовых актов, прежде всего, по вопросам конституционного права <1>. ——————————— <1> См.: Резолюция Комитета министров Совета Европы (90)6 от 10 мая 1990 г. «О Частичном соглашении, учреждающем Европейскую комиссию за демократию через право» // http://www. venice. coe. int/site/main/StatuteOld_E. asp.
Первоначально ее участниками были 18 государств — членов Совета Европы <2>. ——————————— <2> Государства — члены Частичного соглашения об учреждении Венецианской комиссии: Австрия, Бельгия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Кипр, Люксембург, Мальта, Норвегия, Португалия, Сан-Марино, Турция, Финляндия, Франция, Швеция и Швейцария.
В 2002 году Частичное соглашение об учреждении Комиссии было преобразовано в расширенное Частичное соглашение (далее — Соглашение), а Устав, на основании которого действовала Комиссия, был пересмотрен <3>. Проведенные преобразования позволили неевропейским государствам участвовать в работе Комиссии в качестве полноправных членов. ——————————— <3> См.: Резолюция Комитета министров Совета Европы (2002)3 от 21 февраля 2002 г. «О принятии пересмотренного Устава Европейской комиссии за демократию через право» // http://www. venice. coe. int/site/main/Statute_RUS. asp.
В настоящее время членами этого Соглашения являются 51 государство <4>, в том числе Российская Федерация <5>. В качестве ассоциированного члена в ее работе принимает участие Беларусь. Статус наблюдателя при Комиссии имеют Аргентина, Израиль, Казахстан, Канада, Мексика, США, Уругвай и Япония. Европейская комиссия обладает специальным статусом, а Южная Африка — специальным статусом партнера по сотрудничеству. Специальный статус подобен статусу наблюдателя. Кроме того, Комитет министров, руководствуясь ст. 20(d) Устава Совета Европы, может большинством голосов принять решение о приглашении любого государства, не являющегося членом Совета Европы, присоединиться к Соглашению. Основное ограничение в правах для государств — нечленов Совета Европы заключается в том, что их представители в Комиссии не могут голосовать по вопросам, поднимаемым уставными органами Совета Европы. ——————————— <4> Государства — члены Соглашения: Австрия, Азербайджан, Албания, Андорра, Армения, Бельгия, Болгария, бывшая югославская Республика Македония, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Кипр, Кыргызстан, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Мальта, Молдова, Марокко, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Республика Корея, Российская Федерация, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Турция, Украина, Франция, Финляндия, Хорватия, Черногория, Чешская Республика, Чили, Швейцария, Швеция и Эстония. <5> См.: Постановление Правительства РФ от 27 октября 2001 г. N 748 «О присоединении Российской Федерации к Частичному соглашению 1990 года, учреждающему Европейскую комиссию за демократию через право» // http://www. government. ru/government.
Цели Комиссии сформулированы в ст. 1 Устава <6> и сводятся к следующим: ——————————— <6> Здесь и далее речь идет о пересмотренном Уставе.
— детальное изучение правовых систем государств — участников Соглашения, прежде всего, для сближения таких систем; — претворение в жизнь принципов правового государства и демократии; — исследование проблем, связанных с функционированием, укреплением и развитием демократических институтов. При этом к числу приоритетных направлений исследований Комиссии относятся вопросы, касающиеся: — действующего конституционного и административного законодательства государств — участников Соглашения; механизмов, обеспечивающих эффективное функционирование демократических институтов и их укрепление, а также реализацию принципа верховенства закона; — основных прав и свобод человека, прежде всего права граждан участвовать в работе общественных институтов; — вклада органов местного и регионального самоуправления в развитие демократии. В соответствии со ст. 2 Устава Комиссия состоит из «независимых экспертов, получивших международную известность, благодаря своему опыту работы в демократических институтах или своему вкладу в развитие права и политических наук», которые работают в личном качестве. В состав Комиссии входят главным образом преподаватели университетов, специализирующиеся в области конституционного и международного права, судьи верховных и конституционных судов, депутаты национальных парламентов, высокопоставленные чиновники. Российская Федерация представлена в Комиссии В. Зорькиным — Председателем Конституционного Суда РФ, занимающим должность зам. председателя Комиссии, а также В. Мусиным, заведующим кафедрой гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета. Члены Комиссии назначаются государствами — участниками Соглашения сроком на четыре года с возможностью повторного назначения при условии соответствия кандидатов требованиям, перечисленным в ст. 2 Устава. У каждого государства может быть в Комиссии один представитель, у которого, в свою очередь, может быть один заместитель. Замена действующего члена Комиссии возможна только в том случае, если он подал в отставку или если, по мнению Комиссии, указанное лицо более не в состоянии исполнять свои обязанности или не обладает для этого достаточной квалификацией. Из числа своих членов Комиссия избирает бюро в составе председателя, трех заместителей председателя и других четырех членов Комиссии. Срок полномочий членов бюро составляет два года с возможностью переизбрания на следующий срок. Председатель руководит работой Комиссии и осуществляет ее внешнее представительство. Заместитель заменяет председателя в случае вынужденного отсутствия последнего. Комиссия работает в форме пленарных сессий, которые, как правило, созываются четыре раза в год. На заседаниях Комиссии могут присутствовать представители Комитета министров, Парламентской ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы и власти региона Венето. В работе Комиссии имеют право принимать участие Европейские сообщества, которым также предоставлено право стать членом Комиссии на основании положений, согласованных с Комитетом министров. Кроме того, руководствуясь ст. 20(d) Устава Совета Европы, Комитет министров может большинством голосов разрешить Комиссии приглашать международные организации и структуры для участия в ее работе. В пленарных заседаниях Комиссии регулярно принимают участие Европейская комиссия и Бюро демократических институтов и прав человека ОБСЕ (ОБСЕ/БДИПЧ). Созданные в рамках Комиссии подкомиссии созываются по мере необходимости. Процедурные вопросы работы Комиссии определены в Регламенте Комиссии <7>. Рабочими языками Комиссии являются английский и французский. ——————————— <7> См.: Регламент Европейской комиссии за демократию через право от 9 марта 2002 г. (с изменениями от 14 декабря 2002 г.) // http://www. venice. coe. int/docs/2002/CDL-AD(2002)036-e. asp.
Компетенция Комиссии обусловлена целями этого органа, перечисленными в ст. 1 Устава, и определена в ст. 3 Устава. Комиссия может: — по собственной инициативе проводить исследования по различным вопросам права, а также, в определенных случаях, изучать и разрабатывать законодательные акты и международные соглашения. Уставные органы Совета Европы могут обсуждать и принимать любые предложения Комиссии; — в рамках предоставленных полномочий давать заключения по запросам Комитета министров, Парламентской ассамблеи, Конгресса местных и региональных властей Европы, Генерального секретаря Совета Европы, а также по просьбе государств, международных организаций или структур, участвующих в работе Комиссии. Когда одно государство обращается с просьбой дать заключение по вопросу, касающемуся другого государства, Комиссия должна проинформировать об этом последнее и в том случае, если этим государствам не удалось достичь договоренности, передать вопрос на рассмотрение Комитету министров. Любое государство, не являющееся членом расширенного Соглашения, может воспользоваться результатами деятельности Комиссии, направив запрос в Комитет министров; — сотрудничать с конституционными судами и аналогичными инстанциями на двусторонней основе через посредничество объединений, представляющих эти суды. В целях развития данного сотрудничества Комиссия может создать смешанный конституционно-правовой совет, включающий членов Комиссии и представителей судов и их объединений, сотрудничающих с Комиссией; — устанавливать связи с институтами и центрами документации, обучения и исследований <8>. ——————————— <8> См.: официальный сайт Венецианской комиссии: http://www. venice. coe. int.
Фактически Комиссия занимается всем комплексом вопросов конституционного права, а также изучением законов о конституционных судах, о национальных меньшинствах, о выборах и иными законодательными актами, имеющими, по ее мнению, отношение к функционированию демократических институтов государств — участников Соглашения. Кроме того, по просьбе участвующих государств Комиссия дает рекомендации и оказывает содействие в вопросах разработки, изменения, толкования и принятия конституций и других законодательных актов, например законов о выборах, конституционных судах, политических партиях, национальных меньшинствах, правовых основах федерализма, регионализма и статусе автономий. В своей работе Комиссия руководствуется тремя основными принципами: — принципом приверженности демократическим ценностям; — принципом защиты прав и свобод человека; — принципом верховенства закона. Эти три принципа находят практическую реализацию в следующих областях деятельности Комиссии. Содействие государствам в области конституционного права <9>. По запросу государств, по просьбе органов Совета Европы и других международных организаций, а также по собственной инициативе Комиссия дает консультации, рекомендации и заключения по конкретным правовым вопросам, в том числе изучая для этого тексты соответствующих нормативно-правовых актов. ——————————— <9> See: Constitutional courts and European integration // Science and technique of democracy. 2005. N 36.
Для рассмотрения определенного правового вопроса в рамках Комиссии создается рабочая группа, как правило, из членов Комиссии, которая или дает рекомендации о необходимости разработки конкретных актов, или готовит заключение о том, насколько, например, проект закона соответствует европейским стандартам и каким образом его текст мог бы быть усовершенствован. Подготовленный рабочей группой проект заключения передается на рассмотрение и утверждение Комиссии, которая в полном составе на пленарном заседании должна одобрить представленный документ. Если, по мнению рабочей группы, для подготовки заключения необходимо встретиться с представителями общественных организаций, политических партий, экспертами или иными лицами, ее члены могут посетить соответствующее государство или пригласить компетентное лицо на пленарное заседание Комиссии для предоставления дополнительной информации по рассматриваемому вопросу. Как правило, Комиссия готовит заключения на проекты законов государств, поскольку в уже принятые и вступившие в законную силу акты значительно сложнее вносить изменения. Заключение Комиссии носит лишь рекомендательный характер для государства, по просьбе которого оно было подготовлено, однако в большинстве случаев мнение Комиссии учитывается и в первоначальный проект закона вносятся соответствующие изменения и дополнения. Практика обращения к Комиссии с просьбой дать заключение на проект закона получила широкое распространение среди государств — участников Соглашения. В Комиссию подавали запросы Албания, Бельгия, Босния и Герцеговина, Молдова, Украина и другие государства. Так, в 2002 г. по просьбе премьер-министра Люксембурга Комиссия сформировала несколько рабочих групп по изучению ряда законопроектов этой страны. Председатель Парламента Грузии обращался в Комиссию с просьбой изучить проект закона, содержащего поправки к Конституции Грузии. В Комиссию также может поступить запрос об изучении законодательных актов от уставных органов Совета Европы или иной международной организации. Например, по запросу Комитета министров в рамках процедуры вступления Российской Федерации в Совет Европы Комиссия изучала Конституцию России, а в связи с вступлением Украины в Совет Европы Конституция этого государства рассматривалась по запросу Парламентской ассамблеи. Парламентская ассамблея обратилась к Комиссии с просьбой в рамках двустороннего сотрудничества с Бельгией определить в этой стране группу лиц, к которым могла бы применяться Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств. В рамках содействия в области конституционного права Комиссия уделяет особое внимание странам, где имели место либо продолжаются этнические или политические конфликты. В этой сфере Комиссия обычно тесно сотрудничает с другими международными организациями, такими как Европейский союз, ОБСЕ и Бюро Верховного Представителя по правам человека в Боснии и Герцеговине. Комиссия, в частности, сыграла важную роль в процессе развития и толкования конституционного законодательства Боснии и Герцеговины. Комиссия также активно участвует в правовом разрешении конфликта, возникшего в связи со статусом Приднестровья в Молдове. Сотрудничество с конституционными судами. Еще одно направление деятельности Комиссии — сотрудничество с конституционными судами государств — участников Соглашения <10>. По мнению Комиссии, недостаточно просто оказывать помощь государствам в разработке и принятии демократических конституций. Эти акты должны эффективно применяться на благо общества. Ключевую роль в претворении в жизнь основного закона государств играют конституционные суды и судебные органы, имеющие аналогичные полномочия. ——————————— <10> See: European integration and constitutional law // Science and technique of democracy. 2002. N 3.
Поставленная цель может быть достигнута в том числе через обмен идеями и информацией по вопросам судебной практики между традиционно сложившимися и новыми демократическими государствами. В 1992 году Комиссия приняла решение о создании Центра документации по конституционному правосудию (далее — Центр) с целью поощрять взаимный обмен информацией между судебными органами и знакомить заинтересованную общественность с решениями, принятыми судами. Сбор необходимой информации осуществляется через созданную Комиссией сеть корреспондентов по связи с конституционными судами. Три раза в год эти корреспонденты участвуют в подготовке «Бюллетеня конституционного правосудия» и обновлении компьютерной базы данных Комиссии «CODICES». Эта сеть, а также библиотека и «Венецианский форум», который позволяет членам конституционных судов быстро и конфиденциально обмениваться последней информацией, являются основой деятельности Центра <11>. ——————————— <11> See: The role of the Constitutional Court in the consolidation of rule of law (Proceedings, Bucharest, 8 — 10 June 1994) // Science and Technique of Democracy. 1998. N 10.
Новым значительным этапом в развитии деятельности Комиссии в области взаимодействия с конституционными судами и судебными органами, имеющими аналогичные полномочия, стало создание в 2002 г. Совместного совета по конституционному правосудию, который придал официальный статус сотрудничеству между конституционными судами и Комиссией, подчеркнув его особое значение. В соответствии со ст. 3 Устава Комиссии Совет пришел на смену заседаниям подкомиссии по конституционному правосудию с участием корреспондентов конституционных судов и аналогичных судебных органов. Учреждение института сопредседательства Совместного совета, одновременно представляющего конституционные суды и подкомиссию по конституционному правосудию, еще раз подчеркивает важность роли судебных органов, принимающих участие в этом сотрудничестве. С января 1993 г. в рамках деятельности Комиссии издается «Бюллетень конституционного правосудия» <12>, в котором публикуются резюме важнейших решений, получаемых Комиссией от конституционных судов и аналогичных судебных органов более чем 50 стран, Европейского суда по правам человека и Суда Европейских сообществ. Он выходит три раза в год на английском и французском языках и содержит основные сведения о судебных решениях за 4-месячный период. Информация поступает от корреспондентов, назначаемых самими судебными органами. ——————————— <12> См.: Бюллетень конституционного правосудия Венецианской комиссии // http://www. venice. coe. int/site/main/Constitutional_Assistance_E. asp.
В дополнение к регулярным номерам издаются также серии специальных выпусков Бюллетеня, содержащих описание судов и законодательных основ их деятельности (отдельные статьи конституций и действующих законов), с тем чтобы дать читателю представление о правовой базе, на основании которой суды выносят решения. Новая серия «Важнейшие решения» посвящена основополагающим решениям, вынесенным судами до начала выпуска Бюллетеня в 1993 г. Цель издания «Бюллетеня конституционного правосудия» — развивать информационный обмен между судами и оказывать помощь судьям при решении сложных правовых вопросов, которые зачастую возникают одновременно в нескольких станах. Наряду с Бюллетенем Секретариатом Комиссии в Страсбурге была создана база данных «CODICES» <13>, которая, помимо изложения более 4 тыс. судебных решений, опубликованных в Бюллетене, содержит более 5 тыс. полных текстов решений в основном на английском и французском языках, а также еще на 24 языках. Все специальные выпуски Бюллетеня тоже включены в «CODICES». Кроме того, в базе данных есть полные тексты многих конституций. Ее обновление осуществляется одновременно с выпуском Бюллетеня (три раза в год). ——————————— <13> См.: информационная база Венецианской комиссии «CODICES» // http://www. venice. coe. int/site/main/CODICES_E. asp.
«Бюллетень конституционного правосудия» и база данных CODICES позволяют всем заинтересованным лицам получать информацию, ранее доступную лишь тем, кто имел в своем распоряжении специализированную библиотеку. Созданный Комиссией информационный ресурс существенно облегчает работу специалистов, дает возможность проводить сравнительные исследования, использовать зарубежную практику, в частности, в сфере защиты основных прав и свобод человека. Свободный обмен информацией привел к появлению понятия «трансконституционализм» и позволил различным судам перенимать у своих коллег опыт в области конституционного права. Содействие государствам в проведении выборов и референдумов. С первых дней своего создания Комиссия активно работает над вопросами развития и совершенствования избирательного законодательства государств — участников Соглашения в соответствии с европейскими стандартами в этой области. Особенно активно Комиссия взаимодействует с Албанией, Арменией (Заключение по избирательному законодательству Армении), Азербайджаном (Заключение по избирательному законодательству Азербайджана) и Украиной. На менее регулярной основе Комиссия работает с швейцарскими кантонами, а также с недавнего времени с Молдовой, Румынией и бывшей югославской Республикой Македония. Например, в рамках двустороннего сотрудничества с Албанией была создана комиссия, через которую Венецианская комиссия последовательно участвовала в процессе работы над избирательным законодательством в 1997, 2000 и 2003 гг. В 1997 году Комиссии было поручено написать первый проект закона о выборах Боснии и Герцеговины. Комиссия тесно сотрудничает с Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Большинство заключений, относящихся к избирательному праву государств, разработано двумя организациями совместно. Наряду с изучением законодательства государств о выборах Комиссия занимается комплексом вопросов, относящихся к референдуму. Например, Комиссия готовила Заключение по референдуму в Черногории. Активное взаимодействие Комиссии с государствами — участниками Соглашения по вопросам избирательного права привело к созданию в 2002 г. Совета по демократическим выборам (далее — Совет), в состав которого вошли члены Комиссии, Парламентской ассамблеи и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Для участия в работе Совета в качестве наблюдателей приглашены Европейский парламент, Европейская комиссия, Бюро по демократическим институтам и правам человека (ОБСЕ/БДИПЧ), Парламентская ассамблея организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а также Ассоциация организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы. Совет анализирует проекты заключений и рекомендаций Комиссии по вопросам избирательного права перед их рассмотрением на пленарных заседаниях Комиссии. Так, в 2005 г. Совет принял заключения по избирательным законодательствам Армении, Азербайджана, Грузии, Молдавии и Украины. Работа над большинством заключений велась совместно с ОБСЕ/БДИПЧ. Однако основной задачей Совета является изучение транснациональных проблем избирательного права. Для обеспечения правовой стабильности в области избирательного права Комиссия и Совет разработали принципы европейского избирательного права, в частности Свод рекомендательных норм при проведении выборов (далее — Свод) <14>, а также другие дополняющие его рекомендации, одобренные Парламентской ассамблеей Совета Европы и Конгрессом местных и региональный властей Совета Европы. В Декларации, принятой на уровне министров иностранных дел, Комитет министров Совета Европы также выразил свою поддержку в отношении Свода. ——————————— <14> См.: Свод рекомендательных норм при проведении выборов от 30 октября 2002 г. // http://www. venice. coe. int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-e. asp.
По мнению Комиссии, Свод — это основополагающий документ для гармонизации норм в области избирательного права государств — участников Соглашения. В основу Свода легли классические конституционные принципы избирательного права: проведение всеобщих, равных, свободных, тайных и прямых выборов, а также периодичность проведения выборов. Свод определяет условия, необходимые для соблюдения таких принципов, как уважение основных прав и свобод человека, стабильность избирательного законодательства и гарантии по процедуре проведения выборов, в частности проведение голосования независимым органом, существование процедуры обжалования и эффективная система наблюдения за выборами. Свод рекомендательных норм при проведении выборов предназначается как специалистам по выборам (членам избирательных комиссий, исследователям), так и наблюдателям, политическим деятелям и рядовым избирателям. По запросу Парламентской ассамблеи в 2003 г. Совет совместно с ОБСЕ/БДИПЧ разработал анкету по наблюдению за выборами, которая может быть адаптирована наблюдающими организациями к каждым конкретным выборам. Данная анкета позволяет наблюдателям наиболее точно оценить весь комплекс критериев по организации и проведению выборов, включая открытие избирательного участка, проведение голосования и, наконец, подсчет голосов. Совет также провел сравнительное исследование референдумов в Европе; разработал ряд докладов по ограничениям избирательных прав (в национальных законодательствах государств и в соответствии с Конвенцией Совета Европы о защите прав человека и основных свобод 1950 г.), а также подготовил доклад по правилам проведения выборов и по возможным действиям, способствующим участию национальных меньшинств в процессе принятия решений в европейских странах. В рамках работы по обеспечению участия в общественной жизни лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, Комиссия разработала документ «Избирательное право и национальные меньшинства», в котором, в частности, констатировала, что законодательство лишь некоторых государств предусматривает специальные правила о представительстве национальных меньшинств в выборных органах власти. Участие представителей национальных меньшинств в общественной жизни через выборные органы обеспечивается не столько посредством применения специальных положений в отношении меньшинств, сколько применением общих положений и принципов избирательного права, которые должны быть разработаны таким образом, чтобы увеличить шансы на успех кандидатов — представителей национальных меньшинств. В целом, по мнению Комиссии, изучение вопросов участия представителей меньшинств в выборных органах, например в работе национальных парламентов, требует детальной проработки общих вопросов избирательного права, в частности влияния избирательных систем на представительство политических групп. Совет также занимается исследованием таких общих вопросов, как избирательные стандарты и системы, электронное голосование и голосование на расстоянии, а также созданием базы данных, содержащей в том числе избирательное законодательство государств — участников Совета Европы. В 2001 году были приняты основные положения о конституционном референдуме <15> на государственном уровне, которые определяют минимальные правила для обеспечения проведения референдума при условии соблюдения принципов демократии и верховенства закона. В основных положениях были указаны следующие правила: единство формы, единство содержания, необходимость соблюдения норм международного права и уставных принципов Совета Европы (демократия, права человека и верховенство закона) при пересмотре конституционного законодательства. Для обеспечения свободы волеизъявления вопрос, поставленный на голосование, должен быть ясным и не должен содержать рекомендаций по ответу; избиратели должны получать объективную информацию при помощи рассылки текстов и разъяснительных статей, отражающих не только точку зрения властей, но и мнение оппозиции. Должны обязательно соблюдаться такие принципы избирательного права, как равное право доступа к пунктам проведения голосования, доступ средств массовой информации и осуществление судебного контроля. ——————————— <15> See: Constitutional justice and democracy by referendum — Proceedings (Strasbourg, 23 — 24 June 1995) // Science and Technique of Democracy. 1998. N 14.
В 2003 году Советом был принят информационный документ для избирателей, дающий общее представление о сведениях, которые государственные власти могут предоставлять избирателям. Этот документ может быть в дальнейшем доработан с учетом особенностей каждого государства, как, например, в Грузии в 2003 и 2004 гг., когда были переведены и распространены более 300 тыс. его копий. Секретариат Комиссии разработал базу данных «VOTA» <16>, цель которой — упрощение доступа к избирательным законодательствам государств — членов Совета Европы и других государств, участвующих в работе Комиссии, таких, например, как Канада и Кыргызстан. В настоящее время «VOTA» содержит около шестидесяти законов более тридцати государств. Тексты законов доступны на английском или на французском языках и скоро будут представлены на языке оригинала. В базу данных постепенно вводятся конституционные положения, а также заключения и исследования Комиссии в области избирательного права. ——————————— <16> См.: база данных Венецианской комиссии «VOTA» // http://www. venice. coe. int/VOTA/en/start. html.
«Транснациональные» исследования, доклады и семинары. «Транснациональная» деятельность направлена на выполнение Комиссией основных уставных задач: укрепление демократических институтов, изучение правовых систем и правовой культуры сотрудничающих с ней государств. В основном деятельность Комиссии касается отдельных стран. По своей инициативе или по запросу органов Совета Европы, прежде всего Парламентской ассамблеи, Комиссия также проводит сравнительные исследования и готовит доклады по темам, представляющим «транснациональный» интерес, то есть интерес для государств — членов Совета Европы и стран, имеющих статус наблюдателя. «Транснациональные» проблемы обсуждаются и на семинарах «УниДем» — Университеты за Демократию. Проводимые дискуссии направлены на достижение двух основных целей: 1. Сравнительные исследования по темам, связанным с осуществлением демократии, позволяют получить общее представление о правовых системах различных государств. При этом использование сравнительного подхода делает возможным выработку общеевропейских конституционных стандартов, дает возможность выявить правовые пробелы, а также проводить гармонизацию общих принципов законодательства на основе рекомендаций Комиссии тем странам, в которых они еще не получили реального воплощения. 2. В семинарах «УниДем», проводимых Комиссией совместно с университетами или конституционными судами государств, участвуют авторитетные представители политических и академических кругов, судьи конституционных судов и иных аналогичных инстанций, которые представляют доклады по определенным странам или проблемам. В результате обмена мнениями на семинарах «УниДем» определяются общие правила функционирования демократического государства, в котором соблюдаются права человека и доминирует верховенство закона. В 2001 году для обеспечения стабильности в Юго-Восточной Европе и в целях приведения судебного законодательства в соответствие со стандартами Совета Европы Комиссия создала «УниДем Кампус» — программу юридического обучения государственных служащих девяти стран Восточной Европы, а также Белоруссии и Украины. Организация семинаров, курсов повышения квалификации и консультаций. Одним из главных направлений деятельности Комиссии является организация семинаров и проведение консультаций в отдельных странах. Организуемые семинары в основном касаются различных аспектов избирательного права и практики его применения. Например, в мае 2004 г. в Софии прошел семинар по европейским стандартам в области избирательного законодательства в европейском конституционализме, в рамках которого обсуждались такие фундаментальные темы, как достоинства и недостатки различных избирательных систем, судебная практика высших национальных судов по спорам в избирательном процессе, участие иностранных граждан в избирательном процессе на местном уровне, избирательные права лиц с двойным гражданством и пути развития избирательного права в рамках Европейского Союза. В июне 2005 г. в Белграде прошел семинар по организации выборов независимыми органами. С еминар был предназначен, прежде всего, для избирательных комиссий стран Центральной и Восточной Европы и включал изучение следующих основных тем: состав и работа избирательных комиссий; направления деятельности и компетенция избирательных комиссий; прозрачность и независимость избирательных комиссий в день проведения голосования и после него. Отдельную группу семинаров, организуемых Комиссией, составляют курсы повышения квалификации по вопросам организации выборов, предназначенные для лиц, занимающихся применением избирательного права. Целью данных курсов является изучение механизмов, гарантирующих практическое применение принципов европейского избирательного права. К настоящему моменту подобные курсы уже проводились в Албании, Армении, Азербайджане, Грузии, Молдавии и Украине. Например, в сентябре 2005 г. в Баку совместно с Центральной избирательной комиссией Азербайджана были организованы курсы в рамках предстоящих выборов 6 ноября 2005 г. На курсах рассматривались следующие темы: — предвыборный период: права и обязанности кандидатов и представителей/делегатов кандидатов в предвыборный период и в день выборов, права и обязанности членов избирательных комиссий; — права и обязанности местных и международных наблюдателей в день выборов и в период всего избирательного процесса; — день выборов: процедура голосования, права и обязанности членов избирательных участков; — подсчет голосов и объявление результатов выборов, судебные споры. В случае необходимости Комиссия может консультировать национальные органы власти по вопросам применения избирательного законодательства. Так, в 2003 г. Комиссия провела консультации с Конституционным судом Армении по проблеме оспаривания результатов выборов, возникшей на следующий день после проведения президентских выборов 19 февраля и 5 мая 2003 г. В 2003 году Комиссия провела консультации с Центральной избирательной комиссией Грузии по вопросам парламентских выборов, состоявшихся 2 ноября 2003 г., а также в связи с проведением досрочных президентских выборов в январе 2004 г. и парламентских выборов в марте 2004 г., и Центральной избирательной комиссией Республики Аджарии в июне 2004 г. В сентябре — октябре 2005 г. по запросу новой Центральной избирательной комиссии Грузии Комиссия направила в ЦИК Грузии эксперта по избирательному праву, который консультировал руководство избирательных комиссий по юридическим и техническим аспектам подготовки и проведения будущих выборов. В связи с запросами, поступавшими от конституционных судов государств — участников Соглашения, Комиссия начала проводить совместные семинары по вопросам конституционного права. Начиная с 1996 г., семинары и конференции состоялись в Армении, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Грузии, Кыргызстане, Латвии, Литве, Молдове, Польше, России, Румынии, Словакии, Украине, Франции, Хорватии, Эстонии и Южной Африке. Они были посвящены различным вопросам, например порядку рассмотрения дел в суде и финансированию судов. Комиссия ежегодно представляет Комитету министров отчет о проделанной работе, содержащий в том числе основные направления ее деятельности на следующий год. Расходы, связанные с деятельностью Комиссии, реализацией ее программ, и общие расходы Секретариата покрываются из бюджета Соглашения, который финансируется государствами — участниками этого акта. Он подчиняется финансовым правилам, предусмотренным для бюджетов расширенных соглашений Совета Европы с учетом следующих особенностей: — размер взносов государств, не являющихся членами Совета Европы, в бюджет Соглашения равен одной трети взноса, исчисляемого по правилам, применяемым к государствам — членам Совета Европы, но не превышает одной трети от размера взноса основных плательщиков; — Комиссия выносит свой проект годового бюджета на утверждение Комитета министров, предварительно проконсультировавшись с государствами — членами расширенного Соглашения, не являющимися членами Совета Европы. Кроме того, Комиссия может принимать добровольные взносы, которые поступают на специальный счет, открытый согласно ст. 4.2 Постановления о финансах Совета Европы. Другие добровольные взносы могут быть направлены на целевые исследования. Деятельность Венецианской комиссии является наиболее масштабной и всеобъемлющей по сравнению с деятельностью органов, созданных на основе других частичных соглашений. Это обусловлено как длительным периодом деятельности Комиссии, так и числом ее участников, следовательно, финансовыми, информационными, техническими и другими ресурсами. В настоящее время деятельность Комиссии направлена на разработку Европейской конвенции о стандартах в области избирательного права и процесса в качестве итога 14-летней работы Комиссии, в которой были бы объединены правовые стандарты Совета Европы в сфере избирательного права и процесса. Российская Федерация — активный участник Венецианской комиссии. Так, 27 — 28 февраля 2004 г. в Москве состоялась Международная конференция «Роль Конституции и Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развития Конституции», организованная Венецианской комиссией Совета Европы и Конституционным Судом РФ при участии Института права и публичной политики. В ней приняли участие судьи конституционных судов из 20 стран, а также Европейского суда по правам человека и ряда конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. На конференции были обсуждены следующие проблемы: толкование норм в соответствии с Конституцией как метод обеспечения стабильности в правопорядке; обязательность решений Конституционного Суда для других судов; применение различных способов толкования как фактор ее развития; применение общих принципов права. 22 — 23 мая 2006 г. в Центральной избирательной комиссии России прошла 3-я Европейская конференция представителей центральных избирательных органов на тему «Развитие и кодификация международных избирательных стандартов». Конференция была проведена совместно с Венецианской комиссией и приурочена к председательству России в Комитете министров Совета Европы (май — ноябрь 2006 г.), в ней приняли участие представители 23 государств, 15 зарубежных и международных организаций. Венецианская комиссия — это форум для обсуждения конкретных проблем, свидетельствующий об эффективности и успешности работы государств в таком формате частичного Соглашения.
