(Чертков А. Н.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 5)
ПЕРСПЕКТИВА РАСШИРЕНИЯ СПОСОБОВ ИЗМЕНЕНИЯ СУБЪЕКТИВНОГО СОСТАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. Н. ЧЕРТКОВ
Чертков Александр Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Изменение конституционно-правового статуса субъектов РФ. Широкая трактовка изменения состава субъектов РФ включает не только принятие в состав РФ и объединение граничащих между собой субъектов РФ, но и изменение конституционного статуса субъекта РФ (например, преобразования области в край, края в республику и т. п.). Изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ без изменения его территории также приведет к изменению субъектного состава РФ. Так, если области будет предоставлен статус края или республики, то в составе РФ станет на одну область меньше и на один край или республику больше. Указанный способ изменения субъектного состава РФ возможен. В соответствии с ч. 5 ст. 66 Конституции РФ статус субъекта Федерации может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Однако следует подчеркнуть, что изменение статуса субъекта РФ, не связанное с образованием нового субъекта РФ, не является предметом регулирования Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ (в редакции от 31 октября 2005 года) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ» <1>. Данный вопрос — предмет специального федерального конституционного закона, который на сегодняшний день не принят. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916; 2005. N 46. Ст. 4581.
В условиях современной России изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ является потенциально наиболее вероятным вариантом расширения способов изменения субъектного состава Федерации. В отношении автономных округов, входящих в состав другого субъекта Федерации, изменение конституционно-правового статуса будет, видимо, означать и непосредственное вхождение в состав РФ. Ведь по смыслу норм ст. 66 Конституции вхождение в состав другого субъекта Федерации является особенностью конституционно-правового статуса именно автономного округа. Республика, край или область не могут входить в состав другого субъекта РФ. Принятие общего федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ позволит на его основе разработать и принять специальный федеральный конституционный закон (или даже федеральный закон, поскольку в Конституции РФ не установлено требование о принятии именно конституционного закона по каждому конкретному случаю изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ) об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Федерации. В результате изменения статуса автономного округа данный субъект РФ сможет непосредственно войти в состав РФ и приобрести статус области, края либо республики со всеми особенностями статуса и объемом полномочий органов государственной власти таких субъектов РФ. В свою очередь Федеральный закон N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не предусматривает возможности непосредственного вхождения в состав РФ автономного округа, входящего в состав края (области). Однако принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ автоматически исключает необходимость оспаривания в Конституционном Суде РФ любых норм федеральных законов, прежде всего указанного Федерального закона N 184-ФЗ, поскольку федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Конституция РФ устанавливает в рамках единого, базового, общего для всех субъектов Федерации конституционно-правового статуса как государственно-территориальных образований в составе РФ несколько видовых статусов субъектов Федерации. В связи с тем что базовые элементы статуса у всех субъектов РФ как государственно-территориальных образований общие и являются в своей совокупности неотъемлемыми признаками субъекта РФ, то данные элементы статуса не подлежат изменению. Ведь изъятие хотя бы одного из них (например, права иметь органы государственной власти или представительство в Совете Федерации) могло бы означать прекращение существования конкретного субъекта РФ и приобретение им статуса иного территориального образования. После образования 1 декабря 2005 года Пермского края Коми-Пермяцкий автономный округ прекратил свое существование в качестве субъекта РФ, утратив несколько элементов базового статуса субъекта РФ, но сохранив в то же время такие элементы, как территория и население. В свою очередь, недопустимо изменение конституционно-правового статуса республики, края или области в составе РФ на статус суверенного государства (пусть даже союзного с Россией). Таким образом, изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ представляет собой присвоение ему иного вида конституционно-правового статуса субъекта РФ из числа установленных в ч. 1 ст. 5 Конституции РФ. В свою очередь, недопустимо изменение конституционно-правового статуса республики, края или области в составе РФ на статус суверенного государства (пусть даже союзного с Россией). Подчеркнем, что изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ может осуществляться лишь в рамках норм Конституции России. Конституция совершенно правомерно не содержит права республик в составе РФ (или иных субъектов РФ) на выход из Федерации. Следовательно, не может предусматриваться подобное право и конституциями республик в составе Российской Федерации, равно как и уставами других субъектов Федерации. Установление такого права означало бы признание правомерности полного или частичного нарушения территориального единства суверенного государства, коим является Россия. Любые действия, имеющие целью нарушение этого единства, наносят ущерб конституционному строю РФ и несовместимы с международным правом. Подобные действия означают также игнорирование принципа нерушимости границ, признанного в современном международном праве одной из основ сохранения мира и обеспечения всеобщей безопасности. В этой связи следует вспомнить имевшееся у республик СССР право сецессии. Хотя ряд исследователей отмечал сугубо декларативный характер данного права, тем не менее даже в таком усеченном виде оно дало юридическое основание для распада СССР, наряду с некоторыми постулатами, в частности «правом наций на самоопределение вплоть до отделения», провозглашенными отцами-основателями СССР в иной историко-правовой реальности. Представляется, что в федеральном конституционном законе об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ следует сформулировать цель принятия закона, определить понятийный аппарат, установить условия изменения статуса (в частности, формы выражения взаимного согласия РФ и субъекта РФ). Следует также установить ограничения для субъектов РФ на изменение статуса по формально-юридическим основаниям. Ограничения для изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ возможны и по фактическим показателям. Подчеркнем, что в целом Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» исходит из разностатусности субъектов РФ. С этих же позиций принимаются федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов РФ — в трех из четырех принятых по данному вопросу Федеральных конституционных законах четко установлено, что новый субъект РФ имеет статус края (только новый субъект Федерации, образуемый в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, имеет статус области). Однако при укрупнении субъектов РФ в ходе реализации соответствующих положений Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» в отношении значительного числа субъектов РФ, достижении ими самодостаточности и повышении экономического потенциала разностатусность может стать серьезным дестабилизирующим фактором, мешающим укреплению исполнительной вертикали власти и угрожающим государственному единству России. В этой связи представляются перспективными предложения о сочетании укрупнения субъектов РФ с поэтапным созданием симметричной Федерации, состоящей из субъектов с одинаковым видовым конституционно-правовым статусом. Для этого необходимо принятие федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. Принятие такого закона прямо предусмотрено ст. ст. 66 и 137 Конституции РФ. Имеется аналогия правового регулирования порядка образования нового субъекта в составе РФ. При этом процесс подготовки федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ может и должен быть организован с максимальным учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ, что устранит необходимость оспаривания в Конституционном Суде его норм. Кроме того, если субъекты РФ равноправны, то они должны иметь одинаковый конституционно-правовой статус. Если же статус может быть изменен, то статус субъектов Федерации различается. Отсюда возникают вопросы в отношении соблюдения принципа равноправия субъектов Федерации и, как следствие, проблема преодоления асимметрии субъектов РФ. В теории федерализма одно время господствовала точка зрения, согласно которой федерализм является путем решения межнациональных проблем. При этом особенную актуальность он приобретает в условиях российских реалий. Вместе с тем, как представляется, процесс федерализации едва ли может быть напрямую связан с решением межнациональных проблем. Для современного же периода развития общества, прежде всего российского, проблемы территориального государственного устройства, совершенствования субъектного состава и даже самой структуры РФ было бы предпочтительнее «развести» с проблемами межнациональных отношений. В этой связи использование национального принципа в формировании субъектов Федерации в России чревато опасностью придания краям и областям территориям априори более низкого конституционно-правового статуса. Более того, стратегически было большой ошибкой закладывать в основу РФ параллельно национальный и территориальный принципы построения. Подчеркнем, что подавляющее большинство зарубежных федеративных государств отказалось от национального принципа как основы построения федерации (например, Нигерия «перекроила» свою территорию так, чтобы ни один этнос не составлял субъекта федерации). Те государства, которые не смогли от этого уйти, либо распались (СФРЮ, ЧССР), либо постоянно имеют дело с внутренними национальными конфликтами (Индия). Лишь довольно экономически стабильная Бельгия, состоящая всего из трех весьма небольших субъектов, формально использует национальный (точнее — языковый) фактор как основу структурирования федерации. Однако, во-первых, все ее субъекты выделяются на основе национального (языкового) фактора, а во-вторых, данный фактор не дает никакому субъекту особых прав и привилегий. Причина многих проблем российского федерализма, видимо, состоит в формировании субъектов Федерации в форме республик на квазинациональной основе и выборе формы самоопределения народов в виде модели «республика — государство». Россия — полиэтническая страна, в которой проживает более 170 народов, а в российских республиках состав населения еще более полиэтничен, чем в большинстве областей. Только в четырех республиках (Северная Осетия, Тыва, Чечня и Чувашия) население состоит из представителей «титульной нации» более чем на 50%. В Татарстане, Кабардино-Балкарии и Калмыкии лица «титульной нации» составляют относительное большинство (чуть менее 50%). В двенадцати республиках численность русского населения составляет абсолютное большинство <2>. Таким образом, национальный фактор может быть положен в основу образования как минимум четырех республик и как максимум семи, т. е. трети всех российских республик. В этой связи важнейшей стратегической задачей РФ является полный отказ даже от самой концепции национально-государственного принципа образования республик РФ, наряду с территориальным в отношении краев и областей, и укоренение концепции чисто территориального принципа формирования РФ, состоящей из однопорядковых равноправных субъектов Федерации. ——————————— <2> Народы России: Энциклопедия. М.: Большая Российская Энциклопедия, 1994. С. 433 — 435.
В качестве противовеса региональному сепаратизму и спекуляциям на национальном принципе построения части субъектов РФ в российском обществе неоднократно выдвигалась идея губернского устройства вплоть до создания унитарного государства. Однако отказ от федеративной формы государственного устройства для такого крупного государства, как Россия, вряд ли оправдан. Тем более что переход к унитарной форме территориального устройства не снимет имеющихся проблем национальных отношений, как не решит их федеративное устройство само по себе. Таким образом, необоснованные претензии на национальный принцип построения части субъектов РФ и фактическое нарушение конституционного принципа равноправия субъектов Федерации могут привести к переходу России на унитарный тип государственного территориального устройства. Что касается унификации статуса субъектов РФ, то в обществе (прежде всего в научных публикациях) высказываются предложения о «республиканизации» всех субъектов РФ. Все субъекты будут иметь одинаковое наименование — «республика», и их статус будет определяться как государство в составе России. В настоящее время именно республики обладают статусом государств в отличие от других субъектов РФ. Это приводит к фактическому признанию в России «первосортных» и «второсортных» субъектов Федерации. Мировой практикой доказано, что наиболее стабильные федерации состоят из однородных по статусу субъектов. Однако является ли наделение государственным статусом субъектов федерации наилучшим решением проблем федеративных отношений? На сегодняшний день в России двадцать одно государство. Именно в них происходили (а в ряде случаев происходят и сегодня) самые серьезные нарушения федерального законодательства. Некоторые республики вступали в явное противостояние с центральной властью, а отдельные республики еще недавно пытались установить для себя очень специфическое положение в российском государстве вплоть до непризнания себя субъектом Федерации и провозглашения права выхода из нее. Одно государство фактически осуществило такой выход, на долгое время став средоточием международного терроризма и преступности. И все это во многом результат наделения республик государственным статусом, который они неправомерно трактовали как статус суверенного государства. Такая региональная политика — серьезная стратегическая ошибка России. В этой связи было бы неверно полагать, что сепаратистские настроения присущи исключительно Чечне или иной ныне существующей республике, а, например, вновь образованная Дальневосточная республика всегда будет проводить общероссийскую линию. Если на протяжении десяти лет имела место угроза выхода из состава России или перехода на конфедеративный тип отношений лишь некоторых республик, то с увеличением количества республик-государств может увеличиться и число «проблемных» территорий. В связи с вышеизложенным наиболее целесообразным представляется курс на формирование однородных субъектов РФ — государственно-подобных образований, основанных не на национальном, а на территориальном принципе. Единым названием для всех субъектов Федерации может стать новый термин «земля». Такое наименование соответствует русской традиции и не противоречит национальным культурам других народов России. Во всяком случае, с исторической точки зрения, слово «земля» им гораздо ближе, чем латинский термин «respublica». Термин «земля» встречается и в зарубежной практике, в частности, Германия состоит из земель. Не случайно в одном из проектов Конституции РФ, который был подготовлен Конституционной комиссией в 1993 году, предусматривалось образование из нескольких компактно расположенных краев и областей «земель» с наделением их статусом субъектов Федерации. Иным вариантом общего наименования субъектов РФ может стать используемое ныне слово «край». Учитывая, что данный вид субъектов РФ единственный из всех, число которых в последнее время увеличивается вследствие объединения субъектов Федерации, наименование «край», видимо, является наиболее приемлемым. Таким образом, поэтапное формирование единого видового статуса всех субъектов Российской Федерации как государственно-подобного образования, не являющегося государством, а также построение субъектов Федерации на основе территориального принципа, представляются наиболее перспективными. Разделение субъектов РФ как способ изменения субъектного состава РФ. Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» содержит далеко не полный перечень способов, которыми в составе федеративного государства может быть образован новый субъект без принятия иностранного государства или его части. В нем установлен лишь один способ такого образования — объединение двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Таким образом, порядок образования новых субъектов иными способами не установлен. Однако в науке конституционного права и зарубежной практике иными способами преобразования субъектного состава федерации являются: 1) разделение субъекта федерации на несколько самостоятельных новых субъектов; 2) выделение части территории субъекта с предоставлением ей статуса субъекта федерации; 3) объединение частей территорий двух и более граничащих между собой субъектов федерации с предоставлением этой объединенной территории статуса субъекта федерации. Способом изменения субъектного состава РФ, противоположным закрепленному Федеральным конституционным законом «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» (а именно объединению двух и более граничащих между собой субъектов РФ), является разделение субъектов РФ на два и более новых субъекта Федерации. Как представляется, законодатель, предусматривая объединение двух и более граничащих между собой субъектов Федерации как единственный способ образования новых субъектов РФ, не связанный с принятием иностранных территориальных образований в состав России, руководствовался необходимостью исключить саму возможность дальнейшего дробления территориального устройства государства. Учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, такая позиция законодателя вполне оправданна. Вместе с тем в определенных ситуациях подобная норма может обернуться и неблагоприятными последствиями. Приведем лишь два случая. Во-первых, отсутствие юридической возможности разделения субъекта РФ может негативно сказаться на проблемах межнациональных отношений. Даже ослабление экономического потенциала территории, на которой вместо одного субъекта Федерации образовалось два, усложнение процесса управления ею не могут по своим негативным последствиям сравниться с затяжным межэтническим конфликтом или всплеском сепаратизма. Так, показателен недавний опыт разделения Чечено-Ингушетии на два субъекта РФ. В силу обострившихся экономических и социально-политических проблем на данной территории принятое решение предотвратило конфликт между чеченцами и ингушами, а также не дало распространиться событиям, произошедшим в 90-е годы прошлого века в Чечне, на территорию Ингушетии. Во-вторых, в случае присоединения к РФ в качестве нового субъекта РФ крупного по территории иностранного государства новый субъект Федерации не может быть разукрупнен ни при каких обстоятельствах, даже если такова будет воля его населения. Следует, однако, отметить, что в целом ст. 1 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» содержит универсальное определение понятия образования в составе РФ нового субъекта, и при необходимости иные способы образования новых субъектов в РФ могут быть включены в ее текст. Тем не менее внесение соответствующих изменений в текст ст. 1 указанного Федерального конституционного закона в ближайшее время маловероятно. Установление рассматриваемого способа изменения субъектного состава РФ зависит исключительно от позиции федеральных органов государственной власти. Учитывая устойчивую тенденцию изменения субъектного состава РФ противоположной направленности, а именно укрупнение субъектов РФ (прежде всего сложносоставных) путем их объединения, федеральные органы едва ли инициируют или даже поддержат законодательные инициативы субъектов РФ о расширении способов изменения субъектного состава РФ. Кроме того, и в отечественной юридической науке имеет место слабая концептуальная проработанность соответствующих вопросов. Однако если и существует вероятность изменения субъектного состава РФ путем разделения или выделения части субъекта (субъектов) Федерации в современных условиях, то она связана прежде всего со сложносоставными субъектами Российской Федерации. Одним из путей повышения эффективности социально-экономического развития сложносоставных субъектов РФ является объединение субъектов Российской Федерации, составляющих такой субъект Федерации. Однако решение проблемы сложносоставных субъектов РФ теоретически возможно и путем непосредственного вхождения автономного округа (автономных округов) в состав РФ. Разумеется, что для самостоятельного развития вне края или области автономный округ должен обладать достаточно высоким уровнем социально-экономического развития и быть как минимум самодостаточным. На сегодняшний день таким критериям соответствуют Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Конституции РФ от 12 декабря 1993 года принятие федерального закона «О непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ» не предусмотрено. Однако Конституция не содержит и четких запретов или ограничений в этом вопросе, не устанавливает в ч. 1 ст. 65 (в отличие от Конституции РСФСР 1978 года), какие конкретно автономные округа входят в состав краев (областей). Как представляется, в отсутствие федерального конституционного закона, определяющего конституционно-правовой статус субъекта РФ и порядок его изменения, может быть принят федеральный закон о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти автономного округа как субъект права законодательной инициативы в принципе вправе внести соответствующий законопроект в ГД Федерального Собрания РФ. Однако следует подчеркнуть, что до внесения такого законопроекта на территории данного автономного округа необходимо провести референдум по вопросу непосредственного вхождения автономного округа в состав Российской Федерации. Ведь статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и субъекта РФ. А в свете норм ст. 3 Конституции РФ именно согласие населения субъекта РФ, выраженное на референдуме как институте непосредственной демократии, может считаться согласием субъекта РФ. В свою очередь ГД как палата федерального парламента, сформированная путем свободных выборов, в которых участвует весь народ России, Совет Федерации как палата представителей органов государственной власти субъектов РФ и всенародно избранный Президент РФ также вправе выразить согласие от имени народа РФ путем принятия соответствующего федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ. Таким образом, при реализации рассматриваемого способа изменения субъектного состава РФ путем принятия федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ следует отметить следующие достоинства: достаточно высокую скорость принятия федерального закона в случае положительного отношения высших федеральных органов государственной власти; исключение из процедуры изменения конституционно-правового статуса автономного округа органов государственной власти края или области, поскольку для решения этого вопроса не требуется ни согласования, ни выражения согласия на изменение статуса автономным округом со стороны области (края); наличие практического примера принятия Закона РФ «О непосредственном вхождения Чукотского автономного округа в состав РФ». В то же время к числу недостатков такого способа изменения субъектного состава РФ необходимо отнести: отсутствие прямых конституционных установлений о принятии федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ; недостаточность законодательной регламентации данного процесса; осуществление непосредственного вхождения Чукотского автономного округа в состав РФ в условиях иного конституционно-правового регулирования. В качестве примера рассмотрим возможность непосредственного вхождения в состав РФ Ямало-Ненецкого автономного округа. Гипотетически возможно образование нового субъекта РФ в результате объединения Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа (без участия Ямало-Ненецкого автономного округа). Вместе с тем в отношении сложносоставных субъектов Российской Федерации, к каковым относится и Тюменская область, возникает неясность, прекращается ли ситуация вхождения Ямало-Ненецкого автономного округа в Тюменскую область в соответствии со ст. 66 Конституции при объединении Тюменской области с Ханты-Мансийским автономным округом. Как представляется, не исключено такое развитие событий, когда Ямало-Ненецкий автономный округ остается входящим в Тюменскую область субъектом РФ, даже если Ханты-Мансийский автономный округ перестанет быть субъектом РФ и станет административно-территориальной единицей нового субъекта РФ (Тюменской области или края). Рассмотрим возможность образования нового субъекта РФ путем выделения части территории субъекта (субъектов) РФ и предоставления ей статуса субъекта РФ. Наиболее вероятным применение данного механизма представляется также в отношении сложносоставных субъектов РФ. Такой путь образования нового субъекта Федерации, непосредственно входящего в состав РФ, также потребует внесения в ст. 1 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» поправок об установлении иной формы изменения субъектного состава РФ — выделения из территории субъекта РФ части территории с предоставлением последней статуса субъекта РФ. Такое основание может быть установлено для субъектов РФ в целом либо непосредственно для разрешения ситуации с автономными округами, т. е. как выделение из территории края (области) территории автономного округа с предоставлением последнему статуса республики, края или области. Однако такой путь едва ли будет реализован практически, во всяком случае в отношении любого субъекта РФ. Ведь иначе многочисленные конфликты между региональной и муниципальной властью могут приводить и к таким последствиям, как попытки отделения наиболее развитых муниципальных образований от соответствующих субъектов РФ с предоставлением таким муниципальным образованиям статуса субъекта РФ. При этом следует учитывать общую тенденцию к объединению автономных округов с субъектами Федерации, в которые они входят, а также отсутствие экономической самодостаточности у всех входящих в состав края или области в качестве субъекта РФ автономных округов, за исключением Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. Введение особого способа изменения субъектного состава РФ, которым потенциально смогут воспользоваться как максимум два субъекта РФ, нецелесообразно и едва ли осуществимо как с правовой, так и с политической точки зрения. Теоретически достоинствами непосредственного вхождения автономного округа в состав РФ могут стать: обретение максимальной самостоятельности и равноправия с другими субъектами Федерации; отсутствие зависимости определения статуса округа от органов государственной власти других субъектов РФ, прежде всего края (области), в который входит автономный округ (что не исключает продолжения существующих в настоящее время на территории края (области) совместных проектов, программ, развития тесного социально-экономического взаимодействия, наличия объектов собственности с долевым участием края (области) и округа и т. п.); самостоятельная разработка и внесение в ГД Федерального Собрания РФ проекта федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ либо федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ и последующего федерального конституционного закона (федерального закона) об изменении конституционно-правового статуса соответствующего автономного округа; фактическое изменение статуса округа без внесения поправок в Конституцию РФ (кроме ч. 1 ст. 65). При условии согласования позиций с федеральным уровнем осуществления государственной власти принятие федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ можно осуществить более оперативно по сравнению с принятием федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ и последующего федерального конституционного закона (федерального закона) об изменении конституционно-правового статуса автономного округа. Однако принятие последних двух законов прямо предусмотрено Конституцией РФ (ст. ст. 66 и 137), тогда как возможность принятия федерального закона о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ предстоит обосновывать. Следует также отметить, что реализация рассматриваемого способа изменения субъектного состава РФ приведет к расширению полномочий органов государственной власти автономного округа, что с учетом высокого социально-экономического и государственного развития соответствующего автономного округа (в нашем примере — Ямало-Ненецкого) создаст условия для более эффективного осуществления государственной власти в округе, ускорения его социально-экономического развития и повышения уровня жизни жителей округа. В числе недостатков непосредственного вхождения автономного округа в состав РФ необходимо отметить: отсутствие практики подобного изменения субъектного состава РФ; явную недостаточность правовой регламентации реализации данного способа изменения субъектного состава РФ; прямую зависимость реализации рассматриваемого способа от позиции федеральных органов государственной власти; недостаточную концептуальную проработанность соответствующих вопросов в отечественной юрид ической науке; устойчивую тенденцию изменения субъектного состава РФ противоположной направленности, а именно, объединение субъектов Федерации, составляющих сложносоставные субъекты; возможность ухудшения социально-экономического положения края (области). Кроме того, реализация рассматриваемого способа изменения субъектного состава РФ потребует существенного времени, затрат и политической воли как со стороны органов государственной власти автономного округа, так и федеральных органов государственной власти. В условиях конфликта с краем (областью) и неподдержки со стороны федеральных органов государственной власти реализация данного способа изменения субъектного состава Российской Федерации становится практически неосуществимой. В результате автономный округ понесет существенные затраты, напрасно сконцентрирует усилия и ресурсы на данном направлении. Это может негативно сказаться на собственно социально-экономическом развитии данного субъекта РФ и даже привести к ухудшению правового положения округа (например, будет принят федеральный закон об отношениях края (области) и входящих в него (нее) округов, который в императивном порядке ограничит ряд полномочий окружных органов государственной власти). Однако если непосредственное вхождение автономного округа будет происходить параллельно с образованием нового субъекта РФ путем объединения края (области) и иного субъекта РФ (например, Тюменской и Омской или Курганской областей), то многие из изложенных выше проблем будут разрешены. Так, возможность ухудшения социально-экономического положения края (области) уже будет зависеть не от позиции автономного округа, а от самого объединяющегося края (области) и иного субъекта Федерации и от мер федеральной поддержки объединительного процесса. Таким образом, сохраняя все достоинства непосредственного вхождения в состав РФ автономного округа, реализация возможности его вхождения в состав РФ параллельно с объединением края (области), в состав которого он входит, устраняет практически все препятствия социально-экономического, политического и организационного характера и позволяет сосредоточиться на решении вопросов правового характера (в частности, разработка и принятие федеральных законов о непосредственном вхождении автономного округа в состав РФ). Однако подобное развитие событий возможно лишь при существенном изменении субъектного состава РФ, влекущем перестройку ее структуры. В отношении выделения части территории двух или более субъектов РФ и придания им статуса субъекта РФ следует отметить, что, как изложено выше, даже в отношении выделения части территории только одного субъекта Федерации, причем части, которая уже существует как субъект Федерации, входящий в другой равноправный субъект РФ, возникает целый ряд правовых, организационных, политических и социально-экономических сложностей. В этой связи выделение частей территорий нескольких субъектов Федерации и объединение их в новый субъект Федерации абсолютно невероятно, тем более что данный способ изменения субъектного состава РФ не имеет ни правовых оснований, ни социально-экономических предпосылок. Таким образом, учитывая размеры территории России, наличие самого большого числа субъектов из всех федераций мира, проблемы экономического отставания ряда субъектов РФ, дальнейшее дробление РФ выглядит нецелесообразным. В этой связи законодательное закрепление объединения граничащих субъектов РФ как единственного способа изменения субъектного состава Федерации, не связанного с принятием в состав РФ иностранного государства или его части, вполне оправданно. Вместе с тем в определенных ситуациях (в частности, рассмотренных в настоящем исследовании) подобная норма может обернуться и неблагоприятными последствиями. Следует, однако, отметить, что в целом ст. 1 Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» содержит универсальное определение понятия образования в составе РФ нового субъекта, и при необходимости иные способы образования новых субъектов в РФ могут быть включены в ее текст. Тем не менее внесение соответствующих изменений в текст ст. 1 указанного Федерального конституционного закона в ближайшее время маловероятно. Если и существует вероятность изменения субъектного состава РФ путем разделения или выделения части субъекта Федерации в современных условиях, то она связана прежде всего со сложносоставными субъектами РФ. Ведь решение проблемы сложносоставных субъектов РФ теоретически возможно и путем непосредственного вхождения автономного округа (автономных округов) в состав РФ. При этом вероятность реализации такой возможности возрастает, а проблемы правового, организационного, политического и социально-экономического характера разрешаются, если непосредственное вхождение в состав РФ некоторых автономных округов будет происходить параллельно с образованием новых субъектов РФ путем объединения субъекта РФ, в который входят автономные округа, и иного субъекта РФ. Однако подобное развитие событий возможно лишь при существенном изменении субъектного состава РФ, влекущем перестройку ее структуры. Без этого более вероятным вариантом расширения способов изменения субъектного состава РФ видится изменение конституционно-правового статуса некоторых субъектов Федерации. Как отмечалось, в отношении автономных округов, входящих в состав другого субъекта Федерации, изменение конституционно-правового статуса будет означать и непосредственное вхождение в состав РФ. Принятие общего федерального конституционного закона об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ позволит на его основе разработать и принять специальный федеральный конституционный закон (или даже федеральный закон, поскольку в Конституции РФ не установлено требование о принятии именно конституционного закона по каждому конкретному случаю изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ) об изменении конституционно-правового статуса конкретного субъекта Федерации. При этом наиболее перспективным представляется поэтапное формирование единого видового статуса всех субъектов РФ как государственно-территориальных образований, не являющихся государствами, а также построение субъектов Федерации на основе территориального принципа.
