А. М. Овсюк, советник «Inclusion International», канд. юрид. наук.
Развитие общества всегда сопровождалось миграцией населения, которая вначале осуществлялась в форме переселения на новые земли, а затем, с развитием капитализма, все более приобретала характер трудовой миграции, имеющей место как внутри отдельных стран, так и между ними. Главной причиной последней являются поиски работы теми, кого недостаточное развитие производительных сил лишает средств существования в своих странах. Основные потоки мигрирующей рабочей силы наблюдались и происходят в настоящее время из менее развитых, беднейших стран в более богатые развитые страны. Хорошо изучена эмиграция из европейских стран в Северную и Южную Америку, в Австралию и Новую Зеландию, переселения в США и Канаду из Китая, Японии и некоторых других стран Азии. Переселенцы в Америку из Европы, захватив обширные земли и изгнав с них индейцев, т. е. коренных жителей, занимались вначале земледелием, скотоводством и различными промыслами. По мере развития промышленности на континент все больше начинает привлекаться иностранная рабочая сила. В связи с этим следует упомянуть о позорной практике колониальных империй, которая проявлялась в насильственном вывозе черных рабов из Африки на американские плантации. Известен и «добровольный» выезд индийских и китайских рабочих на плантации Британской империи в Америке, Азии и Африке. Быстрое развитие многих стран Западной Европы, особенно заметное после Второй мировой войны, относительно большой рост населения в новых независимых странах Азии, Африки и Латинской Америки, их экономическая отсталость, как и недостаточное развитие южноевропейских стран при высоких темпах роста населения в них, способствовали резкому смещению миграционных потоков, изменив их характер. Теперь к ним добавилась миграция из стран Восточной Европы в страны Центральной Европы и Англию и из стран бывшего Советского Союза в страны Западной и Южной Европы и Россию. Миграция в Россию существовала и во времена СССР, но в то время она имела внутригосударственный, а сейчас приобрела межгосударственный характер. Как отмечалось, в настоящее время в мире насчитывается около 200 млн. трудящихся-мигрантов <1>. По оценкам, в России в 2006 г. вышли на пенсию 450 тыс. трудящихся, которых не удалось заменить гражданами страны, а сокращение рабочей силы в ней к 2010 г. составит 5 млн. человек. Поэтому вполне закономерным является тот факт, что в настоящее время в Российской Федерации работает не менее 5 млн. иностранных рабочих, большинство из которых пребывают на нелегальном положении. Во многих западноевропейских странах иностранцы составляют 10 — 15% рабочей силы, в США эта цифра еще выше, а в Швейцарии она достигла 25% <2>. ——————————— <1> See: Doc. CMW/C/SR. 50, § 2. <2> See: Doc. CMW/C/SR. 44, § 22.
В развитых странах трудящиеся-мигранты с неурегулированным статусом являются источником дешевой рабочей силы, которая приобретает для них все большее значение, поскольку этим странам приходится конкурировать с менее развитыми странами, в которых производственные издержки являются более низкими. Это явилось одной из причин изменения характера миграции в традиционные районы. Например, в США в основном стали прибывать нелегальные трудящиеся-мигранты из Мексики и некоторых других латиноамериканских стран. В настоящее время в стране насчитывается около 6 млн. незаконно проживающих на ее территории мигрантов. Много их находится и в странах Западной Европы. Например, в Швейцарии проживает 300 тыс. мигрантов, не имеющих документов <3>. Однако масштабы нелегальной миграции приобрели такие огромные размеры, что власти США и западноевропейских стран вынуждены бороться с ней путем ужесточения иммиграционного законодательства и закрытия своих границ. Например, США намерены израсходовать 30 млрд. долл. на строительство ограждения на своей границе с Мексикой. ——————————— <3> See: Doc. CMW/C/SR. 26, § 11, 13.
Такие меры хотя и являются жестокими, но тем не менее представляются оправданными, поскольку борьба с незаконными методами и явлениями всегда являлась одной из основных целей деятельности правительств. Следует учитывать и тот факт, что большое количество нелегальных мигрантов прибывают из стран, которые считаются опорными базами международного терроризма, с которым ведется решительная борьба. Однако ужесточение миграционной политики не дает ощутимого сдерживающего эффекта, и количество мигрантов, пытающихся проникнуть на территорию соответствующих стран, постоянно увеличивается. Поэтому ужесточение мер по борьбе с нелегальной миграцией приводит только к тому, что все больше мигрантов становятся жертвами дискриминации и их права не защищаются. Все миграционные процессы выполняли, а трудовая миграция и сейчас выполняет важную роль в развитии человеческого общества. Она способствует развитию производительных сил как в принимающих странах, так и в странах эмиграции. В этом отношении показательным является следующее утверждение немецкого журналиста Юргена Вертрама, сделанное около трех десятилетий тому назад: «И все-таки ФРГ сегодня уже не может обойтись без иностранных рабочих… Едва ли одна улица будет подметена, хоть один мусорный ящик очищен, хоть одна доменная печь освобождена от шлака, если все эти незаметные труженики, без которых немыслимо было бы наше благосостояние, вдруг разом покинут ФРГ. Без них народ, который так гордится своей чистоплотностью, захлебнулся бы в грязи и отбросах… В Альтес Ленд под Гамбургом урожай яблок оказался бы неубранным. На рыбных заводах в Кукохафене протухли бы сельди, на кельнском почтамте остались бы неразобранными письма, на штутгардском кладбище некому было бы закапывать покойников. А в гостиницах никто не застилал бы постели, если бы не было иностранных рабочих, которые, во-первых, стоят дешево, а во-вторых, не станут противиться, даже если их заставят работать в ночь на воскресенье» <4>. ——————————— <4> Вертрам Ю. Униженные и оскорбленные. Цит. по: За рубежом. 1978. N 43. С. 8.
К указанным причинам привлечения иностранной рабочей силы необходимо добавить и другие, в частности быстрое старения населения в развитых странах и, как следствие, еще более острая нехватка рабочей силы в них, в том числе и квалифицированной. Она во многом пополняется за счет иммиграции из восточноевропейских и стран бывшего Советского Союза. Продолжается во все большем масштабе «утечка мозгов» и из развивающихся стран. Работая за низкую зарплату, мигранты вносят значительный вклад в обеспечение дешевой сельскохозяйственной продукцией, доступным жильем, услугами в сфере здравоохранения и образования, а их взносы в систему социального страхования, например в пенсионные фонды, помогают сбалансировать соответствующие статьи бюджетов. Однако и страны эмиграции получают определенные выгоды. Средства, направляемые трудящимися-мигрантами, являются значительной статьей дохода во многих из них. Например, денежные переводы в Украину работающих за границей ее граждан составляют около 8,4 млрд. долл., или 8% ВВП страны. Поэтому, несмотря на большой дефицит ее внешнеторгового баланса, валютные резервы Национального банка неуклонно растут. Многие трудящиеся-мигранты вносят свой вклад в оплату затрат на жилье, питание, здравоохранение и образование для своих семей в стране происхождения. В целом же денежные переводы мигрантов занимают второе место после платежей за нефть в международном перемещении средств. Общий объем таких переводов значительно превышает уровень международной помощи в целях развития и прямые иностранные инвестиции в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой. Учитывая масштабы данного явления, международное сообщество в течение длительного времени осуществляет международно-правовое регулирование как миграционных процессов, так и статуса трудящихся-мигрантов. Уже на протяжении нескольких столетий вопросы межгосударственной миграции в той или иной степени регламентируются различными соглашениями. Сначала положения о миграции нередко включались в договоры о дружбе и мореплавании, в консульские конвенции и ряд договоров о поселении. Они в равной степени применялись ко всем гражданам договаривающихся сторон и регулировали отношения по многочисленному кругу вопросов. Первым двусторонним соглашением, непосредственно регулирующим межгосударственную миграцию, можно назвать договор между США и Швецией о дружбе и торговле 1783 г. В изданном МОТ в 1929 г. исследовании приводятся около 1000 названий подобных и других договоров, заключенных к тому времени <5>. Одни из них касались миграции вообще, другие определяли условия расселения иммигрантов на территории принимающей страны, в третьих (более поздних) уже оговаривались те или иные права трудящихся-мигрантов. Некоторые из них предусматривали создание определенных органов по вербовке. Иногда эти соглашения заключались для конкретного случая и предполагали наем определенного количества рабочих указанной в договоре профессии, а в других случаях регламентация миграции предусматривалась в рамках общих экономических и торговых соглашений <6>. ——————————— <5> UN File G/SO 234 (22), Registry of July 1975. <6> See: La reglementation des migrations. Vol. 3: Les traites et les conventions internationales, Geneve, 1929. P. 262 — 318.
Возрастание после Второй мировой войны миграционных потоков, необходимость их упорядочения и регулирования статуса трудящихся-мигрантов привели к возрастанию общего количества договоров, главным образом двусторонних, о миграции. В соответствие с ними страны иммиграции стали возлагать обязанности по отбору трудящихся-мигрантов на специальные миссии, а не на дипломатические и консульские власти, как это практиковалось раньше, что вызвало необходимость специальной регламентации работы этих органов. На них возлагались задачи организации и финансирования возрастающих передвижений рабочей силы. Вследствие ограничений обмена валюты возникла также необходимость в соглашениях, оговаривающих и регулирующих пересылку мигрантами сбережений. И наконец, в результате социальных завоеваний трудящихся и развития демократии в соответствующие договоры включались статьи, предусматривающие обеспечение прав трудящихся-мигрантов. В то же самое время некоторые страны отказались от регулирования миграции путем заключения двусторонних соглашений. Так, например, в 1964 г. истек срок действия двустороннего соглашения между США и Мексикой о миграции мексиканских рабочих в США 1949 г., после чего иммиграция иностранных трудящихся в США стала регулироваться главным образом внутренним законодательством страны. С тех пор порядок и масштабы иммиграции определяются Законом об эмигрантах, вступившим в силу 1 января 1977 г. Согласно ему были установлены квоты для западного (120 тыс.) и восточного (170 тыс.) полушарий, а также ограничения числа иммигрантов из каждой отдельной страны в количестве 20 тыс. человек в год. Таким образом, этот Закон, который с соответствующими поправками действует до настоящего времени, был направлен прежде всего против мексиканцев, большое количество которых продолжают прибывать в страну нелегально. В настоящее время ряд государств заключают двусторонние договоры, с помощью которых регулируют различные вопросы миграции и прав трудящихся-мигрантов. Так, например, Египет имеет пять двусторонних соглашений и стремится к заключению новых договоров с соседними странами, чтобы организовывать и контролировать миграцию египетских рабочих <7>. Такое двустороннее регулирование миграции является положительным явлением, если соответствующие договоры основываются на уже достигнутом положительном уровне регулирования. Однако, как заявил представитель Филиппин в Комитете по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей г-н Брильянтес, в настоящее время Малайзия навязывает соглашения многим странам Юго-Восточной Азии, включая Индонезию, Камбоджу, Мьянму и Филиппины, которые не совсем отвечают современным требованиям регулирования трудовой миграции <8>. Такая практика наблюдается не только в данном регионе. Как отметил представитель Международного бюро труда, все более широкое использование двусторонних соглашений, не отвечающих международным стандартам, вызывает обеспокоенность. Поэтому в рамках своей деятельности по развитию регионального сотрудничества МОТ поощряет гармонизацию принципов и норм двусторонних соглашений с соответствующими положениями многосторонних международных договоров <9>. ——————————— <7> See: Doc. CMW/C/SR. 50, § 6, 16. <8> See: Doc. CMW/C/SR. 14, § 52. <9> Ibid. § 55.
Другим видом международных актов в данной области являются многосторонние договоры с ограниченным числом участников. Таким можно назвать Римский договор 1957 г., заключенный группой западноевропейских государств и направленный на коллективное регулирование ряда экономических вопросов, в том числе перемещения рабочей силы в пределах учрежденного этим договором Европейского экономического сообщества, или Общего рынка. Совет Европы принял 24 ноября 1977 г. Европейскую конвенцию о правовом статусе трудящихся-мигрантов, которые являются гражданами стран Совета Европы. Она стала значительным шагом в отношении урегулирования их правового статуса. Как отмечается в п. 2 ее преамбулы, она была принята с тем, чтобы обеспечить этой категории трудящихся, «настолько это возможно, режим не менее благоприятный, чем тот, которым пользуются национальные трудящиеся принимающего государства, во всем, что связано с условиями жизни и работы». С этой целью ряд статей Конвенции предусматривают их социальное обеспечение (ст. 18), социальную и медицинскую помощь (ст. 19), право доступа в суды (ст. 26), право на объединение (ст. 28) и обеспечение ряда других прав. Страны СНГ приняли 15 апреля 1994 г. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов. 15 декабря 2006 г. вступил в силу Протокол о внесении изменений и дополнений в указанное Соглашение. В настоящее время в стадии разработки находятся проект Соглашения об основных принципах сотрудничества в области миграции граждан стран СНГ и Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств-участников СНГ. В России действуют или находятся в стадии согласования, подписания и ратификации двусторонние соглашения о трудовой деятельности и социальной защите граждан практически со всеми странами СНГ. Несколько подобных договоров заключили государства других регионов мира, в том числе африканские страны, между которыми вследствие неравномерного развития их экономики, сложившегося еще в колониальный период, осуществляется обмен рабочей силой. Таким является Устав Центрально-африканского экономического союза 1968 г., одной из целей которого является устранение барьеров на пути перемещения рабочей силы между странами этого региона. К данной категории договоров можно отнести также Арабскую конвенцию о мобильности рабочей силы 1968 г. <10>. ——————————— <10> See: ILO, Report I, Geneva, 1973. P. 21; ILO, Legislative Series, 1968, Int. 1, 1970.
Необходимо отметить, что двусторонние и региональные договоры оказали и продолжают оказывать влияние на развитие общего международного права, ибо, как правильно отмечалось некоторыми авторами, они иногда ведут к заключению общих международных договоров, и, таким образом, нормы подобных договоров получают всеобщее признание и становятся нормами общего международного права. Двусторонние договоры способствовали, в частности, созданию общей международной регламентации труда, т. е. повлияли на нормотворческую деятельность МОТ в этой области. С самого начала создания МОТ в 1919 г. одной из основных целей, провозглашенных ею, являлась защита иностранных трудящихся, что нашло отражение в преамбуле ее Устава. В принятой на XXVI сессии Генеральной конференции МОТ в 1944 г. Декларации о целях и задачах МОТ, являющейся неотъемлемой частью ее Устава, предусматривается поощрение программ, направленных на перемещение рабочих, «включая миграцию в целях устройства на работу и поселения» <11>. ——————————— <11> Устав Международной организации труда и Регламент Международной конференции труда. Женева: МБТ, 1972. С. 25.
Конвенции и рекомендации МОТ являются всесторонними правовыми актами, разработанными государствами для регулирования, помимо других вопросов, статуса трудящихся-мигрантов. Некоторые из них полностью посвящены защите прав этой категории трудящихся. Такими являются Конвенция N 97 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 г.), Рекомендация N 86 о трудящихся-мигрантах (пересмотренная в 1949 г.), Конвенция N 143 о трудящихся-мигрантах 1975 г. (дополнительные положения) и Рекомендация N 151 1975 г. о трудящихся-мигрантах. Конвенция 1975 г. отличается от Конвенции 1949 г. тем, что она направлена главным образом против «злоупотреблений в области миграции», определяемых в ст. 2 как «миграционное движение трудящихся, ищущих работу, в процессе которого трудящиеся-мигранты либо во время переезда, либо по прибытии, либо во время пребывания и работы помещаются в условия, противоречащие соответствующим актам, или многосторонним, или двусторонним международным соглашениям, или национальному законодательству и постановлениям». В Конвенции 1975 г. также более четко зафиксированы положения, предусматривающие равенство возможностей трудящихся-мигрантов и национальных рабочих в области трудовых и некоторых других прав. Многие другие конвенции МОТ, регулирующие различные права трудящихся и касающиеся прежде всего занятости, условий труда, отдыха, социального обеспечения и права на объединение, как правило, включают в сферу своего действия и трудящихся-мигрантов. Так, например, 177 государств-членов МОТ взяли на себя обязательство применять нормы таких международных конвенций о труде, как Конвенция N 87 о свободе ассоциации и защите права на организацию 1948 г. и Конвенция N 98 о праве на организацию и заключение коллективных договоров 1949 г., и к трудящимся-мигрантам. Лишь единичные конвенции МОТ исключают иностранных рабочих из сферы своего действия. Но, повторяем, подавляющее их большинство должны применятся к трудящимся-мигрантам. Это вытекает прежде всего из их общего содержания и целей. Кроме того, для устранения отличий, связанных с гражданством, в соответствующие конвенции были включены такие положения, как «трудящиеся без какого-либо различия» и «конвенция применима ко всем занятым лицам». Международные конвенции, принятые МОТ, отличаются от традиционных дипломатических договоров как порядком разработки и принятия, так и способом применения и контроля за их осуществлением. Однако имеющиеся отличия не носят принципиального характера и касаются скорее техники, чем существа. В международном регулировании статуса трудящихся-мигрантов нельзя недооценивать того значения, которое имеют рекомендации и резолюции МОТ. Хотя они носят рекомендательный характер, но имеют большое морально-политическое значение. В частности, важным является то, что положения многих рекомендаций и даже резолюций включаются впоследствии в виде правовых норм в конвенции МОТ. Необходимо отметить, что ряд международных договоров, принятых ВОЗ, содержат специальные нормы, направленные на обеспечение здоровья трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются положения, относящиеся к обеспечению права на образование этих трудящихся и членов их семей. Международная организация по миграции (МОМ), хотя и не входит в систему организаций ООН, в последние годы все больше внимания уделяет международно-правовым вопросам регулирования миграции. В 2004 г. она учредила департамент международных правовых норм по вопросам миграции с целью стимулирования включения таких норм во всеобъемлющую систему управления трудовой миграцией. Первой публикацией этого департамента стал Глоссарий по международной миграции, который способствует установлению и пониманию терминологии в данной области. Она проводит международные совещания по вопросам миграционного законодательства для правительственных служащих. Представители МОМ принимают активное участие в работе организаций системы ООН и договорных органов государств-участников. С принятием Устава ООН, который ввел в международное право принцип уважения основных прав и свобод человека, и разработкой целого комплекса международных соглашений по правам человека, содержащих систему принципов и норм в этой области, в международном праве сложилась и развивается отдельная отрасль — международная защита прав человека. Ее неотъемлемым элементом стала международно-правовая защита трудящихся-мигрантов. Большое значение для защиты их прав имеют принятые ООН конвенции и другие акты в области прав человека, в частности Международные пакты о правах человека 1966 г. и Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., объектами которых стали отдельные права человека. Как только определялась довольно значительная уязвимая группа населения, принималась отдельная конвенция по ее защите и создавался комитет по наблюдению за ее выполнением. С целью защиты таких групп были приняты Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г., Конвенция о правах ребенка 1989 г. и два дополнительных протокола к ней. Для наблюдения за их выполнением были созданы комитеты, которые в своей работе затрагивают иногда и вопросы обеспечения прав трудящихся-мигрантов. С целью принятия эффективных мер по предупреждению незаконного ввоза мигрантов Генеральная Ассамблея ООН (далее — ГА ООН) приняла 15 ноября 2000 г. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности. В нем не предусмотрено создание отдельного органа по его выполнению. Поскольку вопросы борьбы с преступностью рассматриваются Комиссией ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию, она занимается имплементацией данного Протокола. Кроме упомянутых выше договоров, определенное отношение к защите прав трудящихся-мигрантов имеют Конвенции о статусе беженцев, апатридов и о сокращении безгражданства. Определенную положительную роль в обеспечении их прав играет деятельность Специального докладчика по правам человека мигрантов. Его мандат был создан в 1999 г. Комиссией ООН по правам человека (Резолюция 1999/44). Каждый год он представлял доклады Комиссии, а теперь его доклады обсуждаются на Совете по правам человека. В числе вопросов, рассмотренных Специальным докладчиком, а затем обсужденных на сессиях указанных органов, были следующие: положение женщин-мигрантов и насилие против них, положение несопровождаемых несовершеннолетних мигрантов и вопрос о неурегулированной миграции, лишение свободы в процессе управления миграцией, проявление расизма и дискриминации в отношении мигрантов, права человека мигрантов в качестве домашней прислуги и некоторые другие. Названные доклады, их обсуждение и принятие по ним резолюций, содержащих соответствующие рекомендации, в определенной мере содействуют защите прав человека этой уязвимой группы населения. Конвенция о правах инвалидов и Факультативный протокол к ней, принятые ГА ООН 13 декабря 2006 г., завершили серию основных договоров, направленных на поощрение и защиту прав уязвимых групп населения. К ним принадлежит и Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., которая явилась результатом десяти лет переговоров и была принята консенсусом. «Основным договором» ООН по правам человека следует считать такой договор, в котором устанавливаются соответствующие принципы и нормы по поощрению и защите прав человека и предусматривается создание комитета независимых экспертов для наблюдения за выполнением положений договора государствами-участниками. Данная Конвенция полностью отвечает этим требованиям. Она устанавливает минимальные стандарты, которые надлежит применять государствам-участникам по отношению к трудящимся-мигрантам и членам их семей независимо от их статуса. Последнее подтверждается включением в название Конвенции слов «о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» и положением последнего пункта преамбулы, в котором выражается убеждение «в необходимости обеспечить международную защиту прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей». В ст. 1 также включено положения о том, что Конвенция «применяется ко всем трудящимся-мигрантам и членам их семей». Исходя из этих положений, некоторые утверждают, что принимающие государства должны обеспечивать права и мигрантам, которые не имеют постоянного статуса, и таким образом предоставлять им этот статус. Вряд ли можно полностью согласиться с данным утверждением, исходя из того что в других пунктах преамбулы и в ст. 68 Конвенции государствам-участникам вменяется обязанность осуществлять сотрудничество в деле предотвращения или пресечения незаконных или тайных переездов и найма трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса. К тому же, как нам представляется, ни одно из положений Конвенции не может быть истолковано как означающее обязанность государства-участника предоставлять постоянный статус всем трудящимся-мигрантам и членам их семей, правовое положение которых не соответствует установленным международным нормам и внутреннему законодательству. В ст. 2 (1) части I Конвенции содержится определение термина «трудящийся-мигрант», который означает «лицо, которое будет заниматься или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является». В п. 2 этой статьи определяются термины «приграничный трудящийся», «сезонный трудящийся», «моряк», «трудящийся, занятый на стационарной прибрежной установке», «трудящийся, работа которого связана с переездами», «трудящийся на проекте», «трудящийся целевого найма» и «трудящийся, работающий не по найму». Все перечисленные категории рабочих включены в определение «трудящийся-мигрант». Это подтверждается и тем, что в части V Конвенции прописываются права приграничных рабочих и других категорий трудящихся-мигрантов и членов их семей, указанных выше. Все эти категории не были включены в определение термина «трудящийся-мигрант», данное в Европейской конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов. Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что Конвенция ООН содержит наиболее исчерпывающее определение термина «трудящийся-мигрант» по сравнению со всеми другими международными договорами. Согласно ст. 4 термин «члены семьи» означает «лиц, состоящих в браке с трудящимися-мигрантами или состоящих с ними в таких отношениях, которые в соответствии с применимым правом могут быть приравнены к браку, а также находящихся на их иждивении детей и других лиц, которые признаются членами семьи в соответствии с применимым законодательством или двусторонними или многосторонними соглашениями между соответствующими государствами». В силу ст. 7 государства-участники обязуются уважать и обеспечивать права, предусмотренные в Конвенции, без какого бы то ни было различия, как то: в отношении пола, расы, цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, гражданства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения или по любому другому признаку. В ст. 1 также указано на то, что Конвенция применяется ко всем трудящимся-мигрантам и членам их семей без какого бы то ни было различия и приводятся только что названные признаки. Они составляют наиболее полный по сравнению с другими конвенциями перечень запрещенных оснований для дискриминации. В ст. ст. 8 — 35 части III Конвенции закреплен довольно широкий круг прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей вне зависимости от их статуса мигрантов. Это подтверждается следующим заглавием части III: «Права человека всех трудящихся-мигрантов и членов их семей». Вместе с тем часть IV, озаглавленная «Другие права трудящихся-мигрантов и членов их семей, имеющих документы или постоянный статус», наделяет дополнительными правами трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют документы или постоянный статус. Тем самим в Конвенции все-таки проводится различие между легальными и нелегальными мигрантами. Таким образом, рассмотренные выше положения дают возможность противоречивого толкования этого договора, что на практике явилось веским аргументом отказа многих развитых стран от его ратификации. Статьи, закрепляющие права трудящихся-мигрантов, конкретизируют содержащиеся в Международных пактах о правах человека права применительно к данной категории трудящихся. Часть статей касается прав и свобод, обеспечение которых является важным исключительно для них. Например, в ст. 21 содержатся гарантии от конфискации, уничтожения или попыток уничтожить документы, удостоверяющие личность, документы, дающие разрешение на въезд или пребывание, проживание или поселение или разрешение на работу, а также запрещает уничтожение паспорта или аналогичного документа. В ст. 20 (2) сказано, что трудящийся-мигрант или член его семьи не должен лишаться разрешения на проживание или получение работы или высылается только на основании невыполнения обязательства, вытекающего из трудового соглашения, если только выполнение такого обязательства не представляет собой одно из условий получения такого разрешения. В ст. 22 содержится гарантия от коллективной высылки трудящихся-мигрантов и членов их семей. С учетом особого положения этой категории населения в ст. 23 предусмотрено право трудящихся-мигрантов и членов их семей на получение защиты и помощи со стороны консульских и дипломатических учреждений государства своего происхождения в том случае, если они считают, что закрепленные в Конвенции права нарушаются. Такая же защита предусмотрена и для арестованных или задержанных мигрантов (ст. 16 (6)). В ст. 32 оговорено, что трудящиеся-мигранты и члены их семей по окончании работы по найму имеют право переводить свои заработанные средства и сбережения и вывозить свое личное имущество. Согласно ст. 33 трудящимся-мигрантам и членам их семей предоставляется право на получение информации, касающейся их прав и обязанностей, вытекающих из Конвенции и законов принимающего государства. Она должна предоставляться бесплатно и, по возможности, на понятном для них языке. Как подтверждает анализ содержания указанных статей, в них были включены специальные нормы, направленные на применение положительных специальных мер для поощрения и защиты прав трудящихся-мигрантов и членов их семей. Эти нормы в значительной мере способствуют тому, что трудящиеся-мигранты и члены их семей стали субъектами прав, способными их отстаивать, и придают особый характер этой и другим конвенциям, призванным защищать права уязвимых групп населения. В части IV Конвенции были закреплены дополнительные права трудящихся-мигрантов и членов их семей, которые имеют документы или постоянный статус. К ним относятся право быть полностью информированным страной происхождения или принимающим государством о всех условиях их допуска и, в частности, об условиях их пребывания и оплачиваемой деятельности, а «также относительно требований, которые они должны соблюдать в государстве работы по найму…» (ст. 37). Им предоставляется право свободного передвижения по территории государства работы по найму и свобода выбора места жительства в нем (ст. 39), а также право участвовать в общественной и политической жизни государства своего происхождения (41). Кроме того, они освобождаются от сборов и пошлин на ввоз и вывоз своих личных вещей и предметов бытового назначения (ст. 46). Трудящиеся-мигранты и члены их семей, которые имеют документы или постоянный статус, имеют право переводить заработанные средства и сбережения в государство происхождения или любое другое государство для содержания своих семей (ст. 47). В дополнение к указанным правам эти трудящиеся и члены их семей пользуются равным режимом с гражданами государства работы по найму в отношении доступа к учебным заведениям, службам профессиональной ориентации и трудоустройства, заведениям и учреждениям профессиональной подготовки и переподготовки, различным социальным и экономическим услугам (ст. ст. 43 и 45). Важной особенностью Конвенции является и то, что она в части VI предусматривает создание надлежащих и справедливых условий миграции и учреждение с этой целью соответствующих служб (ст. ст. 64 — 67). Статья 68 предполагает сотрудничество государств-участников, в том числе государств транзита, «в деле предотвращения или пресечения незаконных или тайных переездов и найма трудящихся-мигрантов, не имеющих постоянного статуса». В ней детально перечисляются эти меры, в частности принятие эффективных санкций против лиц, групп и образований, которые занимаются организацией, осуществлением или оказанием помощи в организации или осуществлении таких переездов. Как и другие подобные договоры в области прав человека, Конвенция учреждает Комитет по защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей (часть VII, ст. 72). В этой же части содержится требование ко всем государствам-участникам регулярно представлять доклады в Комитет, созданный для наблюдения за осуществлением положений этого договора. Комитет должен рассматривать доклады и принимать по ним предложения и общие рекомендации. В соответствии со ст. 77 государство-участник может в любое время заявить, что оно «признает компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что государство-участник нарушило их личные права, предусмотренные Конвенцией». Комитет не принимает никаких сообщений, если они касаются государства-участника, которое не сделало такого заявления. Для вступления в силу процедуры рассмотрения индивидуальных сообщений необходимо получить десять заявлений от государств-участников о ее признании. До настоящего времени ни одно из государств, ратифицировавших или присоединившихся к Конвенции, не признало компетенцию Комитета рассматривать индивидуальные сообщения. Это понижает статус Конвенции по отношению к другим подобным договорам, согласно которым процедура рассмотрения индивидуальных жалоб функционирует и тем самым дает возможность индивидуальным пользователям этих договоров на восстановление их нарушенных прав. Конвенция учитывает то, что проблемами миграции и правами трудящихся-мигрантов занимаются другие международные организации. Поэтому в ней предусматривается тесное сотрудничество между Комитетом и специализированными учреждениями ООН, в частности Международным бюро труда и другими международными организациями (ст. 74). Имеет большое значение сотрудничество и координация работы Комитета с другими договорными органами государств-участников, в том числе с Комитетом по экономическим, социальным и культурным правам, Комитетом по ликвидации дискриминации в отношении женщин и Комитетом по правам ребенка. Хотя такое сотрудничество и не предусмотрено в Конвенции, но оно непосредственно вытекает из круга ведения упомянутых комитетов и могло бы осуществляться путем обмена опытом их работы, стандартизации применяемой терминологии и разработки совместных общих замечаний. Комитет по трудящимся-мигрантам провел свою первую сессию в марте 2004 г. и уже в следующем году приступил к рассмотрению докладов государств-участников. В его состав были избраны 10 экспертов, которые выполняют свои функции в своем личном качестве. Затем, когда участником Конвенции станет 41 государство, в его состав доизберут еще 4 эксперта. В момент написания данной статьи участниками Конвенции являлись 36 государств. Вызывает озабоченность тот факт, что главные страны назначения не присоединяются к Конвенции, если не считать такие страны, как Египет, Ливия и Мексика, которые являются одновременно странами происхождения, транзита и назначения трудящихся-мигрантов. Однако из двух первых стран мигрирует в другие страны намного больше рабочих, нежели прибывают в них. К осени 2007 г. Комитет рассмотрел первоначальные доклады Мали, Египта и Мексики. На его рассмотрение также поступили доклады Боливии, Сальвадора и Сирийской Арабской Республики. Как обычно, правительства положительно характеризуют свою политику, законодательство и практику. В частности, представитель правительства Мексики сообщил, что в настоящее время на рассмотрении в конгрессе находятся 11 различных поправок в Общий закон о населении, являющийся действующим законодательством по вопросам миграции. Цель поправок — улучшить закон с учетом ратифицированных Мексикой международных договоров. Недавно было принято административное решение, позволяющее не имеющим соответствующих документов мигрантам, которые стали жертвами торговли людьми, получить необходимый юридический статус, с тем чтобы они могли оказывать властям помощь в возбуждении уголовных дел. Раньше жертв торговли людьми попросту высылали из страны. Мексика подписала с США основополагающие договоренности по специальному режиму в отношении мигрантов из числа женщин, детей и других уязвимых групп. В ее меморандуме о взаимопонимании со странами Центральной Америки по вопросам репатриации мигрантов из этих стран также содержится раздел о специальном режиме в отношении мигрантов из числа женщин и несовершеннолетних лиц <12>. ——————————— <12> See: Doc. CMW/C/SR. 42, § 18, 27 — 30.
Как оказалось, в Египте и Мексике функционируют независимые от правительств демократические институты, которые дали более объективную информации о положении дел в данной области. В частности, Национальная комиссия Мексики по правам человека сообщила, что она рассмотрела в течение около года около 800 жалоб, касающихся случаев запугивания, вымогательства, избиений, унижений, нападений и сексуальных злоупотреблений в отношении мигрантов, незаконных их арестов сотрудниками частных охранных служб, произвольных задержаний и высылки трудящихся-мигрантов, располагающих надлежащими документами. Она также обратила внимание на склонность государственных служащих рассматривать нелегальных мигрантов в качестве объекта эксплуатации, использовать тюрьмы в качестве центров содержания мигрантов, жестокое и унизительное обращение с ними в этих центрах, лишение мигрантов медицинской помощи и возможности доступа к консульским учреждениям своих стран <13>. ——————————— <13> See: Ibid. § 4 — 9.
В заключительных замечаниях Комитет рекомендовал правительству улучшить положение мигрантов и принять с этой целью конкретные законы по вопросам миграции, урегулировать положение мигрантов, не имеющих документов и передвигающихся через страну транзитом, и усовершенствовать механизмы рассмотрения жалоб. В них также было указано на необходимость устранения дискриминации, эксплуатации и вымогательства <14>. ——————————— <14> Ibid. § 45.
Доклад Египта был рассмотрен через несколько месяцев после рассмотрения доклада Мексики. Члены Комитета уже приобрели необходимый опыт, поэтому более скрупулезно рассмотрели его и дали более существенные рекомендации. К положительным шагам правительства Комитет отнес ратификацию страной многих международных договоров по вопросам миграции, борьбы с незаконным перемещением мигрантов и торговлей людьми. Однако Египет все еще не присоединился к Конвенциям МОТ N 97 и 143. Он также отметил, что чрезвычайное положение, введенное еще в 1981 г., затрудняет выполнение ратифицированных договоров. Комитет выразил озабоченность, что некоторые трудящиеся-мигранты и члены их семей подвергаются актам дискриминации. Он сформулировал конкретные предложения по внесению поправок в Трудовой кодекс и другие законодательные акты страны, предложил проводить обучение должностных лиц, связанных с миграцией, и улучшить информирование трудящихся-мигрантов об их правах <15>. ——————————— <15> CVW/C/EGY/CO/1. § 4 — 55.
В настоящее время трудовая миграция имеет огромное значения с точки зрения решения проблем развития, занятости, бедности, динамики демографических изменений, национальной и международной безопасности и межгосударственных отношений. Принятие Конвенции ООН и создание Комитета по наблюдению за ее выполнением создали качественно новый подход к рассмотрению вопросов трудовой миграции. Конвенция является важной составной нормативно-правовой основы международной миграции и защиты прав трудящихся-мигрантов и одним из основных договоров по правам человека. Однако, учитывая немногочисленность государств-участников, большое значение имеет укрепление положения Конвенции в договорной системе ООН в области прав человека. Этого можно достичь прежде всего путем ее ратификации принимающими странами. Вместе с тем положительным можно считать тот факт, что 76 государств ратифицировали по крайней мере один из трех международных договоров, касающихся трудящихся-мигрантов: Конвенцию ООН и две конвенции МОТ. Учитывая это, можно сказать что достигнут определенный прогресс в области международно-правового регулирования отношений, связанных с въездом, пребыванием, трудом, перемещением и соблюдением основных прав трудящихся-мигрантов. Однако коренное и положительное решение проблем трудовой миграции зависит главным образом от значительного повышения занятости, уровня жизни и обеспечения прав всех слоев населения в посылающих странах, что указывает на необходимость искоренения одной из основных причин миграции — слабого экономического развития стран-экспортеров рабочей силы. Правда, мало кто верит в то, что в большинстве из них в ближайшее время будут предприняты действенные шаги по проведению коренных социально-экономических реформ, в частности по справедливому распределению национального дохода, борьбе с коррупцией и утверждению настоящих демократических институтов. Поэтому коренные причины массовой миграции будут порождать ее еще длительное время и вопросы защиты прав трудящихся-мигрантов будут занимать значительное место в международном сотрудничестве государств.
