Сравнительный анализ систем принудительного исполнения России и Соединенных Штатов Америки

(Медведев В. В.) («Практика исполнительного производства», 2013, N 4)

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМ ПРИНУДИТЕЛЬНОГО ИСПОЛНЕНИЯ РОССИИ И СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ <1>

В. В. МЕДВЕДЕВ

——————————— <1> Работа публикуется с сокращениями.

Медведев В. В., аспирант Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н. Ф. Катанова.

Научный руководитель:

Никитин А. Н., доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор.

Введение

В последнее время в России активно обсуждается вопрос о реформе системы принудительного исполнения. Высказываются предложения по модернизации исполнения в рамках ФССП России, а также по созданию в стране нового института принудительного исполнения. Очевидно, что модернизацию системы принудительного исполнения необходимо осуществлять, учитывая не только наработанную в России практику, но и положительный опыт принудительного исполнения в зарубежных странах. Ряд специалистов считают, что использование законодательных норм, положений и структуры организации принудительного исполнения в Соединенных Штатах Америки поможет преодолеть практически все существующие проблемы взыскания задолженности в России. Основными аргументами сторонников этой точки зрения являются богатый опыт и безусловная эффективность работы исполнителей в США. Но возможен ли перенос американского опыта организации деятельности шерифов, федеральных маршалов и частных коллекторских агентств в российскую правовую систему?

1. Субъекты принудительного исполнения в США

Исполнительное производство в США характеризуется широким кругом субъектов, осуществляющих функцию по взысканию долгов. По американскому законодательству взыскивать долги могут как уполномоченные представители государственной власти, так и частные лица, имеющие соответствующее разрешение (лицензию) на осуществление данной деятельности. К государственным исполнителям следует отнести Федеральную службу маршалов США (United States Marshals Service) (далее — ФСМ США; Служба маршалов) — старейший правоохранительный орган федерального уровня. Функцию принудительного исполнения также осуществляют шерифы и их заместители, как правило, в пределах подведомственного округа. Кроме того, в Америке существует альтернатива государственным органам принудительного исполнения — частные коллекторские агентства. Анализ системы исполнительного производства в США следует начать с наиболее интересного (с точки зрения организации деятельности) субъекта принудительного исполнения — частных коллекторских агентств. 1.1. Коллекторская деятельность. В США процесс взыскания долгов давно превратился в достаточно крупный и распространенный бизнес. Первые агентства, в большинстве случаев представляющие собой семейный бизнес, начали появляться в Америке в конце 60-х годов прошлого века. Сейчас в США действует более 7000 частных организаций. Многие крупные компании и банки имеют собственные агентства по сбору долгов <1>. ——————————— <1> См.: Артемьева Ю. А. Исполнительное производство в США // Вопросы российского и международного права. 2011. N 3. С. 124.

Коллекторские агентства выполняют взыскание небольших и многочисленных платежей, тем самым освобождая федеральных маршалов для работы над более серьезными делами, что является несомненным плюсом существования института частного принудительного исполнения. При этом большая часть взыскиваемых коллекторами долгов — просроченные кредиты, что не удивительно: в США кредиты выплачивает более 80% населения. Коллекторские агентства строят свою деятельность по двум схемам. В первом случае коллекторское агентство за согласованное с кредитором вознаграждение берет на себя обязательства по возврату долга. При этом агентство получает вознаграждение в процентах от общей суммы взысканного долга. Обычно сумма вознаграждения составляет 10% и более, а иногда достигает 50% от суммы взысканного долга. В основном это зависит от сложности дела и понесенных агентством затрат. Но большее распространение получила вторая схема деятельности коллекторов. Она заключается в следующем: если кредитор не может получить с должника всю сумму, он продает долг коллекторскому агентству посредством заключения договора цессии (уступки права требования), и уже тогда коллектор становится полноправным кредитором. При использовании этой схемы в агентствах отдают предпочтение делам, носящим характер бесспорного долга, т. е. долга, который безусловно будет признан в суде действительным. К таким делам можно отнести взыскание денежных средств по кредиту или займу. В Соединенных Штатах деятельность коллекторских агентств урегулирована на федеральном уровне Актом о добросовестной практике взыскания долгов, который был принят 20 сентября 1977 г. и строго регламентировал все аспекты работы коллекторов, вплоть до мельчайших подробностей. К примеру, в данном акте содержатся положения, устанавливающие правила общения агента с должником. В частности, сотруднику агентства при телефонном разговоре или личной встрече с должником запрещается использовать такие слова, как «должник», «долг» или «должен». Агент обязан быть тактичным и вежливым. Относиться к должнику с непочтением, а тем более угрожать ему (даже законными мерами принуждения) при первом разговоре строго запрещено. Также запрещено ставить соседей и знакомых в известность о том, что человек является несостоятельным должником, беспокоить должника с 9 вечера до 8 утра и в выходные и праздничные дни <1>. ——————————— <1> The Fair Debt Collection Practices Act As amended by Public Law 104-208, 110 Stat. 3009 (Sept. 30, 1996).

Помимо большого количества запретов и ограничений, предусмотренных в деятельности коллекторов, законодатель четко и последовательно установил процедуру взыскания долга. Первый этап включает в себя беседу с должником. Здесь главной задачей является оказание на него психологического воздействия с целью склонить к возврату долга. В этой связи при приеме на работу в коллекторские агентства предпочтение отдается кандидатам, не только хорошо знающим федеральное законодательство и законы штата, но и имеющим образование и опыт работы психолога. В первой беседе до должника доводится информация о кредиторе и сумме задолженности, а также о действиях, которые собирается предпринять агентство для взыскания долга. В заключение беседы должнику предлагают возможные варианты погашения задолженности. Очень эффективным рычагом воздействия на должника является сообщение о его долге в Агентство по кредитным сведениям (Credit information agency). Данное агентство действует на всей территории США и занимается сбором информации о неблагонадежных заемщиках. В США кредитная система хорошо развита, поэтому, если лицо намерено получить кредитную карту или приобрести какую-то собственность в кредит, будущий кредитор вправе настаивать на получении сообщения из агентства, предоставляющего кредитный рейтинг лица <1>. ——————————— <1> См.: Хакимова П. М. Различные механизмы и подходы международного опыта системы принудительного исполнения // URL: http://kapravo. ru/ мировой-опыт-исполнительного-производства (дата обращения: 12.03.2013).

Этот рейтинг впоследствии будет играть решающую роль при оформлении нового займа, выезде за границу и даже при приеме лица на новую работу. В результате звонок коллектора в подобное агентство может иметь очень неблагоприятные последствия для должника. Акт о добросовестной практике взыскания долгов наделил коллекторов правом сбора всей необходимой информации о должнике, прежде всего об адресе его проживания или местонахождения, номере телефона, месте работы, адресе проживания его родственников. Если на первом этапе не удается связаться с должником по телефону либо он игнорирует требование агента о выплате долга, представители коллекторского агентства выезжают по месту его жительства или месту работы с целью напомнить ему о долговых обязательствах, вручить документ с требованием погасить долг, обсудить сроки и способы погашения долга. На этом этапе взыскания задолженности должнику разъясняются последствия невыполнения обязательства о погашении долга (вплоть до подачи иска в суд о взыскании долга). Затем агент устанавливает дату погашения просроченного долга. Если должник продолжает игнорировать требование агентства, дело передается в суд. Представители коллекторского агентства следят за ходом судебного процесса и последующим исполнением решения суда. Следует отметить, что в некоторых случаях коллекторские агентства могут действовать и в интересах должника. Так, если должник согласен вернуть долг, но на данный момент не располагает достаточными средствами, коллекторское агентство выступает посредником между ним и кредитором и добивается рассрочки платежа. В отличие от США, в России коллекторские агентства, как правило, осуществляют свою деятельность до судебного решения, т. е. пытаются в досудебном порядке, с помощью убеждения, склонить должника к погашению долга. Если этого не происходит, дело передается в суд, после чего на основании судебного решения и исполнительного листа к принудительному исполнению приступают судебные приставы. В США активно используется законодательно урегулированная возможность продажи взыскателем исполнительного листа коллекторскому агентству. Данная сделка в обязательном порядке регистрируется в суде, которым был выдан исполнительный документ. После этого агентству передаются все права взыскателя и вместе с тем возможность обращения к государственным ведомствам с целью исполнения решения суда. В России такая возможность тоже имеется: с коллекторским агентством заключается договор цессии (уступки права требования), однако на практике взыскатели прибегают к ней очень неохотно и чаще всего в случаях, когда взыскатель знает, что у должника нет имущества, на которое возможно обратить взыскание, а сам должник является безработным. Сами коллекторы также стараются избегать подобных сделок и, как правило, покупают исполнительный лист сразу после вынесения решения суда либо на ранних стадиях исполнительного производства. В России институт частного принудительного исполнения стал активно развиваться в начале 2000-х годов, что было связано с ростом числа граждан, оформивших потребительский кредит. Коллекторские агентства появились в 2004 году. Так, 9 августа 2004 г. было зарегистрировано первое коллекторское агентство — ЗАО «ФАСП» <1>, а уже в 2007 году ведущими компаниями рынка коллекторских услуг была создана Национальная ассоциация профессиональных коллекторских агентств (НАПКА). ——————————— <1> URL: http://www. fasp. ru/ #!about/ (дата обращения: 12.03.2013).

Несмотря на схожую организацию деятельности, а также функции коллекторских агентств в Америке и в России, деятельность коллекторов в нашей стране до сих пор не урегулирована на законодательном уровне. Само же понятие «коллекторская деятельность» не содержится ни в одном нормативном акте. В результате российские коллекторы, в отличие от американских коллег, не связаны определенными запретами и ограничениями. В частности, у них нет запрета на многократные телефонные звонки должнику, а также на сбор и использование личной информации о нем. Анализ российского законодательства показывает, что нормативной базой для деятельности коллекторов служат положения Гражданского кодекса РФ, точнее глав 24 «Перемена лиц в обязательстве», 30 «Купля-продажа», 39 «Возмездное оказание услуг», 42 «Заем и кредит», 49 «Поручение», 52 «Агентирование». Некоторые положения, затрагивающие деятельность коллекторов, содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, Уголовном кодексе РФ, Федеральных законах от 27.07.2006 N 152-ФЗ «О персональных данных», от 30.12.2004 N 218-ФЗ «О кредитных историях», от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 26.10.2002 N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)». Подобная разбросанность норм по различным правовым актам создает трудности в регулировании коллекторской деятельности, не освещает многие ее стороны и тем самым не защищает интересы ее участников. С учетом развития рынка коллекторских услуг в России принятие закона о коллекторской деятельности является острой необходимостью. В 2009 году НАПКА был разработан проект Федерального закона «О коллекторской деятельности в Российской Федерации» и предпринята попытка внесения его на рассмотрение на законодательном уровне <1>. Однако в процессе обсуждения законопроекта на специальной коллегии с участием представителей коллекторских агентств, банков и органов юстиции возникло много споров, в результате чего работа над ним была прекращена. ——————————— <1> См.: Тимчук А. Коллекторская деятельность: жизнь и закон // URL: http://www. rusipoteka. ru/ articles/2009/timchuk-2/ (дата обращения: 12.03.2013).

В настоящее время в Минэкономразвития России разрабатывается проект Федерального закона «О взыскании просроченной задолженности». По словам представителя Минэкономразвития России А. Г. Резе, рынок коллекторских услуг в России фактически сформирован и уже всем понятно, что коллекторская деятельность должна быть урегулирована, потребность в разработке соответствующего закона существует уже давно <1>. Основная цель законопроекта — защита прав должника от возможного злоупотребления со стороны коллектора. ——————————— <1> См.: Заславская О. Заемщиков защитят от беспредела коллекторов // Российская бизнес-газета. 2010. N 774. С. 30.

Полагаем, при разработке законопроекта целесообразно использовать опыт США в правовом регулировании деятельности коллекторских агентств. Так, если взять за основу Акт о добросовестной практике взыскания долгов, можно выделить следующие основные положения, которые должен содержать отечественный законопроект: — определение коллекторской деятельности, установление статуса коллекторских агентств; — определение основных принципов осуществления коллекторской деятельности; — установление требований к коллекторским агентствам; — установление гарантий соблюдения прав должника и кредитора; — определение полномочий коллекторских агентств и действий, которые они могут совершать с целью взыскания долга; — урегулирование процедур взаимодействия коллекторских агентств с кредитором и должником; — роль государства в регулировании коллекторской деятельности. В целом Закон должен создать такие условия, при которых профессиональные коллекторские агентства будут действовать в строгом соответствии с законом и при этом обеспечивать высокое качество оказываемых услуг. Их деятельность должна быть прозрачна для граждан и государственных органов, а защита прав должника и законных интересов кредитора при осуществлении процедуры взыскания задолженности должна быть приоритетной. 1.2. Служба шерифов США (U. S. Sheriff’s Service). В США роль судебного исполнителя возложена на шерифа и его помощников в 47 штатах из 50. Шериф — это должностное лицо, основной обязанностью которого является поддержание во вверенном ему округе (входит в состав штата) правопорядка. Главной особенностью статуса данного должностного лица является то, что его деятельность практически не регламентирована. Единый нормативный акт, устанавливающий статус шерифа, его полномочия, срок их действия, порядок избрания (назначения) на должность и т. д., отсутствует. В большинстве штатов шериф действует на основании правового обычая. Только в конституциях пяти штатов упоминается о существовании должности шерифа, при этом его функции и полномочия также не регламентированы. В результате даже основные полномочия шерифа в каждом штате значительно различаются. Как правило, шериф — должность выборная: 99% офисов шерифов формируются путем выборов населением округа. В настоящее время в США осуществляют свою деятельность 3500 офисов шерифов <1>. Численность офиса зависит от рабочей нагрузки и территории округа. В небольших округах офис шерифов может состоять из двух человек, тогда как в крупных городах и округах численность сотрудников офиса может составлять несколько тысяч. ——————————— <1> См.: Артемьева Ю. А. Указ. раб. С. 129.

К основным функциям шерифа можно отнести выполнение распоряжений городских властей, администрации округа, исполнение судебных приказов. Также шериф осуществляет административное управление окружной тюрьмой, собирает местные налоги, готовит для суда списки присяжных заседателей, выполняет функции судебного пристава и т. д. Как видно, принудительное исполнение является лишь одной из множества функций, возложенных на шерифа, поэтому он занимается исполнением судебных решений по малозначительным искам, таким, как взыскание штрафов за нарушение Правил дорожного движения, алиментов на содержание детей, неуплаченных налогов, а также конфискацией имущества, выселением и т. д. При этом шериф может осуществлять принудительное исполнение только в границах территории подведомственного ему округа. В России сейчас ведется дискуссия по вопросу введения в районах и муниципальных образованиях должности шерифа. Руководитель Комитета гражданских инициатив А. Л. Кудрин заявил недавно о разработке проекта реформирования российских правоохранительных органов <1>. В частности, инициаторы проекта предлагают, позаимствовав опыт США, создать в районах и муниципалитетах службу шерифов. Как и в Соединенных Штатах, должность шерифа будет выборной, а финансирование его деятельности предлагается осуществлять за счет местных жителей. О проделанной работе шериф будет отчитываться непосредственно перед населением, однако форма такой отчетности еще не определена. Не решен и вопрос о том, какими полномочиями должен обладать шериф и какие функции он будет осуществлять. ——————————— <1> Кудрин предложил ввести в России шерифов и создать ФБР // Главные новости России и мира [сайт]. URL: http://www. последниеновостидня. рф/ лента/ кудрин-россии-шерифов-фбр/ (дата обращения: 12.03.2013).

Если затрагивать функцию принудительного исполнения, то возможность передачи ее шерифу маловероятна. В отличие от США, где действует двойная система органов по реализации судебных решений и функция принудительного исполнения по малозначительным искам отдана шерифу, в России единственным государственным органом, осуществляющим принудительное исполнение судебных актов и актов других органов, является Федеральная служба судебных приставов. В соответствии со структурой ФССП России в крупных муниципальных образованиях и районах действуют отделы ФССП России, возглавляемые старшими судебными приставами, имеющие достаточный штат работников и необходимое материальное оснащение для выполнения поставленных задач. Контроль и координацию их деятельности осуществляют управления ФССП России соответствующего субъекта Федерации. Следует сказать, что на уровне районов и населенных пунктов деятельность судебных приставов подробно регламентирована в законодательных актах, детально отлажена и является весьма эффективной. Полагаем, исходя из этого, при создании службы шерифов в субъектах Федерации следует ограничиться передачей им функций по обеспечению правопорядка. Что касается функции принудительного исполнения, то ее следует оставить в исключительном ведении ФССП России.

2. Федеральная служба маршалов США

ФСМ США, как и ФССП России, является государственным органом и осуществляет функции по принудительному исполнению судебных решений. Маршалы, в отличие от шерифов и коллекторов, занимаются исполнением наиболее крупных, трудных и потенциально опасных дел, в которых есть риск физического конфликта и исполнителю может угрожать опасность. Деятельность государственных органов при исполнении таких дел определенно является более эффективной. Проводя параллель с ФССП России, следует сказать, что обе службы по функциям, задачам и принципам деятельности достаточно схожи, но определенные различия в структуре, правовой основе деятельности, функциях, задачах и полномочиях существуют. 2.1. Правовая основа деятельности. Изначально ФСМ США осуществляла свою деятельность в соответствии с Актом о судоустройстве 1789 года. В данном нормативном правовом акте были определены юрисдикция и полномочия окружных судов, компетенция федеральных судей, окружных атторнеев, судебных клерков, а также учреждены должности судебного маршала и его помощника, определены их компетенция, полномочия и обязанности <1>. ——————————— <1> См.: Judiciary Act As amended by Public Law 14-6, 73 Stat. 3009 (Sept. 24, 1789).

Поскольку основная часть закона была посвящена организации новой судебной системы, которая имела первостепенное значение для страны, относительно организации деятельности судебных маршалов были приняты только наиболее общие положения. Так, согласно Акту о судоустройстве, маршал обязан был обеспечивать выполнение жителями штата, в котором он осуществляет свою деятельность, законных указаний Правительства США. Для более эффективного исполнения своих функций судебному маршалу было предоставлено право назначать себе помощников. В середине XIX века законодательство США представляло собой множество отдельных несистематизированных актов. Иногда положения разных актов регулировали одну и ту же отрасль права и часто дублировали друг друга, что создавало путаницу и определенные противоречия в правоприменении. В результате Конгрессом США было принято решение о кодификации действующих норм, и огромное количество законов было включено в первый официальный кодекс США, принятый в 1874 году и получивший название «Пересмотренное законодательство» (Revised Statutes) (далее — Кодекс). В Кодекс вошли и положения, регулирующие деятельность федеральных маршалов. Для большинства государственных органов США, включая Службу маршалов, Кодекс стал основной законодательной базой. На кодификацию нормативных актов было потрачено много времени и денежных средств. Несмотря на принятие Кодекса, кодификация законов продолжалась вплоть до 1907 года. Официальный текст Кодекса был принят Конгрессом США только в 1926 году и с тех пор регулярно обновляется. Последняя действующая редакция Кодекса была опубликована в 2006 году и включает более 200 тыс. страниц различных законов. Деятельности ФСМ США посвящена глава 37, которая находится во второй части 50-го раздела Кодекса. Глава включает основные положения, регулирующие деятельность Службы маршалов: требования к кандидатам на должность федерального маршала; порядок поступления на федеральную службу; должностную присягу; права и обязанности федерального маршала; процедуру сбора средств с кредитора для компенсации расходов по взысканию задолженности; порядок отстранения от должности и увольнения со службы. Таким образом, нормы, регулирующие деятельность федеральных маршалов, сосредоточены в одном акте, содержащем только основные положения; они действуют с 1874 года (с учетом поправок). Эти же нормы регулируют деятельность и иных органов и должностных лиц (органов судебной системы, адвокатов, органов прокуратуры и т. д.). Все это при правопонимании и реализации данного закона создает определенные трудности. В России организацию работы судебных приставов регулируют Федеральные законы от 21.07.1997 N 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах) и от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве). Кодекс США, напротив, содержит наиболее общие нормы, в его статьях очень часто идет отсылка к другим правовым актам. А поскольку основным источником права в США является судебный прецедент, отсылочные нормы приводят к огромному количеству судебных решений, что создает определенные трудности и путаницу в правоприменении. Кроме Кодекса, деятельность ФСМ США регулируется законодательством штатов. Каждый из 50 штатов, являясь равноправным субъектом федерации, имеет свою конституцию, законодательство, законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Следовательно, в каждом штате есть собственные правила исполнения судебных решений, а также местные законы, с которыми маршал должен сообразовывать свою деятельность. Сравнивая законодательство обеих стран, следует отметить, что в России законы, регулирующие деятельность судебных приставов, содержат сравнительно небольшое количество отсылочных норм, более эффективны и просты в использовании. 2.2. Организационная структура. В структуре служб и их месте в системе органов государственной власти обеих стран также есть определенные различия. Так, ФССП России является федеральным органом исполнительной власти и в своей деятельности подведомственна Министерству юстиции РФ. Службу возглавляет директор — главный судебный пристав РФ, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Пять заместителей директора ФССП России осуществляют координацию отдельных направлений деятельности Службы и контроль за ней. Заместители директора назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Центральный аппарат ФССП России находится в г. Москве и выступает руководящим органом по отношению ко всем территориальным подразделениям Службы. В состав центрального аппарата входят управления, сформированные в соответствии с направлениями деятельности ФССП России. На уровне субъектов Федерации руководящими органами Службы являются управления (например, Управление ФССП России по Республике Хакасия). Аппарат управления организует работу судебных приставов в границах субъекта, занимается координацией и контролем их деятельности. В городах и районах субъекта Федерации работу осуществляют соответствующие отделы управления. С 2005 года в составе ФССП России действуют специализированные силовые подразделения — группы быстрого реагирования (ГБР) <1>. Создание этих групп было необходимо для обеспечения безопасности судей и участников судебного процесса, привода лиц, уклоняющихся от явки в суд, осуществления пропускного режима, а также предупреждения и локализации беспорядков в зданиях судебной системы. ——————————— <1> См.: Группа быстрого реагирования Управления ФССП России по Вологодской области оперативно решает поставленные перед ней задачи // URL: http://www. r35.fssprus. ru/ news/document20350130/ (дата обращения: 12.03.2013).

Состав ГБР проходит более интенсивную и разноплановую физическую и тактическую подготовку по сравнению с судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов (ОУПДС). Сотрудники ГБР вооружены автоматическим оружием, обеспечены специальными средствами. Особое положение ГБР подчеркивает и тот факт, что их личный состав находится в прямом подчинении руководителя территориального органа ФССП России — главного судебного пристава субъекта Российской Федерации. ФСМ США является структурным подразделением Министерства юстиции США и выступает центральным аппаратом по отношению ко всем маршалам. Маршалы же являются должностными лицами федеральной системы юстиции и подчиняются непосредственно Генеральному прокурору США. Каждый маршал назначается на 4 года Президентом США, утверждается Сенатом и выполняет свои функции в пределах вверенного ему федерального судебного округа. В настоящее время свою службу несут 94 маршала, а общая численность сотрудников ФСМ США на 1 января 2013 г. составила 5602 человека <1>. ——————————— <1> U. S. Marshals Service Fact Sheets. URL: http://www. usmarshals. gov/ duties/factsheets/ index. html (дата обращения: 12.03.2013).

Для выполнения функции по обеспечению безопасности судей и судебных заседаний федеральным маршалам содействуют более 3000 сотрудников, осуществляющих свою деятельность по контракту, а также персонал частных охранных фирм. Для финансирования столь многочисленной структуры из федерального бюджета ежегодно выделяется в среднем 1100 млн. долл., а в 2012 году было выделено 1186 млн. долл. <1>. ——————————— <1> Ibid.

Руководство ФСМ США осуществляется директором, назначаемым на должность Президентом США. Директор организует и контролирует деятельность Службы маршалов. При наличии определенных обстоятельств либо чрезвычайных ситуаций полномочия и обязанности директора ФСМ США могут быть расширены по решению Генерального прокурора США. Поскольку Служба маршалов является правоохранительным органом, структурное деление здесь совсем иное, нежели в Службе судебных приставов. Наряду с обычными отделами (отделом работы с кадрами, финансовым отделом и т. д.) существуют особые отделы, характерные только для ФСМ США. Так, функции по охране свидетелей, перевозке заключенных и подготовке специальных операций осуществляют соответствующие отделы (всего 18 отделов). Также в состав Службы маршалов входят такие специальные подразделения, как Академия ФСМ США (U. S. Marshals Service Training Academy), занимающаяся подготовкой кадров, и высокомобильное военизированное подразделение, которое может быть собрано по тревоге в любое время суток и быстро доставлено в любую точку страны. Если сопоставить регламентированные законодательством обеих стран требования к кандидату на должность федерального маршала и судебного пристава, станет очевидно, что в США эти требования более жесткие. Так, вступить в должность федерального маршала может только гражданин США не моложе 21 года, имеющий степень в области права не ниже бакалавра либо профессиональный опыт работы в правоохранительных органах не менее 3 лет. Кроме того, кандидат должен иметь водительские права. При поступлении на должность проверяются навыки кандидата в управлении автотранспортным средством, проводятся физические и психологические тесты, а также тесты на знание основных федеральных законов и законов штата. Проверка, как правило, осуществляется в течение не менее 10 месяцев. При соответствии указанным требованиям кандидата направляют на подготовительные курсы в Академию ФСМ США. Согласно ст. 3 Закона о судебных приставах судебным приставом может стать гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста, имеющий среднее общее или среднее профессиональное образование, способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности. При поступлении на службу членами конкурсной комиссии осуществляется оценка профессиональных и личностных качеств кандидата. Основные этапы проверки включают в себя собеседование и тестирование по вопросам, связанным с выполнением должностных обязанностей. Также осуществляется проверка кандидата на наличие в отношении его судимости. Безусловным недостатком действующих требований к кандидату на должность судебного пристава является отсутствие требования о наличии у него высшего юридического образования. Федеральным законом от 06.12.2011 N 410-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О судебных приставах » и отдельные законодательные акты Российской Федерации» требования об обязательном наличии у кандидата на должность судебного пристава высшего юридического либо экономического образования введены, однако данный Закон начнет действовать только с 2014 года. Следующим недостатком можно считать отсутствие этапа специальной подготовки кандидата перед вступлением в должность судебного пристава. Повышение требований к кандидатам, ужесточение процедуры приема на службу в органы ФССП России позволят исключить попадание в ряды работников Службы лиц, не знающих основ законодательства и не обладающих достаточными профессиональными навыками. 2.3. Функции и полномочия. На сегодняшний день Служба маршалов занимает особое место в системе органов государственной власти США, постоянно взаимодействует с местными и федеральными правоохранительными органами. Для осуществления своих функций федеральный маршал может привлекать шерифов, полицию, военные структуры, детективов, а также получать от правоохранительных органов всю необходимую информацию. С момента создания Службы маршалов компетенция и полномочия федеральных маршалов постоянно увеличивались, рос и объем выполняемых ими функций. Сегодня ФСМ США осуществляет следующие функции: — обеспечивает охрану федеральных судов, безопасность судебных зданий и непосредственно судей, а также участников судебного процесса (присяжных заседателей, представителей сторон, свидетелей и т. д.); — обеспечивает порядок в зале судебного заседания и осуществляет конвоирование подсудимых; — занимается розыском и задержанием лиц, скрывающихся от федерального правосудия; — обеспечивает безопасность свидетелей обвинения (в частности, по делам организованной преступности), которым может угрожать опасность расправы со стороны преступных элементов; — осуществляет содержание под стражей и транспортировку заключенных; — исполняет решения федеральных судов; — занимается изъятием и реализацией собственности, конфискуемой в пользу государства; — обеспечивает безопасность зарубежных государственных деятелей, находящихся с официальным визитом в США; — принимает меры реагирования на чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, террористические акты и другие кризисные ситуации) путем использования группы специального назначения <1>. ——————————— <1> U. S. Marshals Service Fact Sheets. URL: http://www. usmarshals. gov/ duties/factsheets/ index. html (дата обращения: 12.03.2013).

Очевидно, что функции и полномочия федеральных маршалов существенно шире, чем у судебных приставов. Это объясняется статусом Службы маршалов, которая, помимо органа принудительного исполнения, является также правоохранительным органом. 2.3.1. Охрана судов и обеспечение защиты участников судебного процесса. В отличие от ФССП России, первостепенной обязанностью ФСМ США является отнюдь не принудительное исполнение, а защита федеральных судебных органов. Для этих целей в Службе маршалов было создано Управление судебной безопасности, которое осуществляет контрольно-надзорные функции за зданиями судебной системы, обеспечивает безопасность федеральных судей, сотрудников федеральной судебной системы и других государственных служащих. Для выполнения данной обязанности федеральные маршалы осуществляют охрану судебных процессов и их участников, сбор и анализ информации о готовящихся преступлениях, проводят оперативно-розыскные мероприятия. Для обеспечения комплексной безопасности федеральных судов маршалы занимаются установкой систем сигнализации и видеонаблюдения, организуют работу пропускных пунктов в помещения суда, а также непосредственно принимают участие в проектировании и строительстве зданий судов. Сегодня федеральные маршалы обеспечивают безопасное и надежное проведение судебного разбирательства в более чем 400 судах в 94 федеральных округах. Защите подлежат более 2000 федеральных судей и около 5000 сотрудников судебной системы <1>. ——————————— <1> Там же.

В структуре ФССП России обеспечением безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей при проведении судебных заседаний занимается Управление организации обеспечения установленного порядка деятельности судов. В субъектах Федерации данную функцию выполняют соответствующие отделы, входящие в состав управления ФССП России по субъекту Федерации. Судебные приставы по ОУПДС обеспечивают пропускной режим и охрану зданий судов и прилегающих территорий. Охрана осуществляется в круглосуточном режиме и включает в себя: — проверку документов, дающих право на вход граждан в здание суда и въезд (выезд) транспортных средств на территорию (с территории) суда; — досмотр граждан, а также досмотр находящихся при них вещей с применением технических средств обеспечения безопасности (металлодетекторов); — досмотр транспортных средств при въезде на территорию суда; — контроль за соблюдением посетителями и работниками суда установленных в суде правил поведения; — проверку состояния инженерно-технических средств охраны (ограждений, контрольно-пропускных пунктов, дверей, систем пожарной и охранной сигнализации, систем связи и оповещения и т. д.); — выявление нарушений, создающих угрозу возникновения пожаров, безопасности людей, а также условий, способствующих хищению имущества; принятие мер по пресечению указанных нарушений и ликвидации указанных условий <1>. ——————————— <1> См.: Гришин С. П. Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов: Учеб.-практ. пособие. М., 2000. С. 54.

В соответствии с аналитическим докладом «О результатах работы территориальных органов ФССП России по обеспечению установленного порядка деятельности судов за первое полугодие 2011 года» в Российской Федерации охраной обеспечены все здания арбитражных судов (129) и судов общей юрисдикции. Из 7422 судебных участков мировых судей обеспечено охраной 7032 участка, т. е. 94,7% <1>. В первом полугодии 2011 года, как и в аналогичном периоде 2010 года, выполнение заявок на обеспечение безопасности судебных заседаний составило 100%. ——————————— <1> Официальный сайт ФССП России. URL: http://www. fssprus. ru/ analit_upds_201110/ (дата обращения: 12.03.2013).

Статистика свидетельствует о высокой эффективности деятельности подразделений ОУПДС и успешном выполнении основных функций, что создает предпосылки для предотвращения совершения террористических актов и вооруженных нападений на судей, участников судебного процесса и посетителей суда. Тем не менее уже не первый год значительно увеличивается количество поступающих в территориальные органы ФССП России постановлений о приводе лиц, исполнение которых становится затруднительным ввиду недостаточной штатной численности судебных приставов по ОУПДС. Интересно, что в деятельности федеральных маршалов США такой проблемы нет, поскольку маршалы уполномочены привлекать к осуществлению своих функций служащих полиции и шерифов. Для охраны зданий судебной системы маршалы также нередко прибегают к помощи охранных фирм (путем заключения контракта), хорошо зарекомендовавших себя на рынке охранных услуг. Полагаем, возникшую в деятельности ФССП России проблему следует решать путем внедрения практики дистанционного общения участников судебного заседания в режиме видеоконференции посредством интернет-соединения. Как отмечают сами судебные приставы, такая практика позволит не только высвободить штатную численность судебных приставов по ОУПДС, задействованных в осуществлении приводов, но и значительно снизить количество доставляемых лиц, а также сократить расходы, выделяемые для этих целей. 2.3.2. Организация принудительного исполнения. Как уже отмечалось, исполнение судебных решений является одной из основных обязанностей ФСМ США. На федеральном уровне процедура принудительного исполнения в США регулируется Федеральными процессуальными правилами. В соответствии с этими правилами после принятия судом решения у должника есть 30 дней на погашение долга в добровольном порядке <1>. Если этого не происходит, взыскатель вправе самостоятельно и за свой счет установить находящееся в собственности должника имущество, на которое можно наложить взыскание. Взыскатель может также лично либо воспользовавшись услугами адвоката обратиться в частное детективное агентство или в суд. ——————————— <1> Federal Rules of Civil Procedure As amended to February 1, 2010 (Dec. 20, 1937).

При обращении в суд взыскатель должен уплатить государственную пошлину за проведение процедуры установления наличия имущества у должника. Суд направляет должнику повестку, в которой указано обязательство последнего предоставить информацию о наличии и местонахождении его имущества, о месте работы должника и размере заработной платы. Суд также собирает информацию от всех физических и юридических лиц, если будут достаточные основания полагать, что им известна какая-либо информация об имуществе должника. Повестка высылается за счет кредитора. Если должник уклоняется от дачи информации, он может быть вызван в суд для раскрытия всех необходимых сведений о его имуществе. В крайних случаях к должнику могут быть применены меры принудительного доставления в суд. В некоторых штатах применяются и иные меры принуждения, такие, как: — лишение должника права управлять транспортным средством; — лишение должника права на осуществление какого-либо вида деятельности, требующего обязательного лицензирования (либо приостановление лицензии); — блокирование кредитной карты должника; — тюремное заключение. Эта крайняя мера применяется при уклонении должника от явки в суд либо отказе раскрыть информацию о местонахождении имущества. Конкретного срока заключения не существует, и как только должник раскроет всю необходимую информацию, его освобождают. Разумеется, применение данной меры возможно только при получении достоверной информации о наличии в собственности должника имущества либо денежных средств. Названные меры заслуживают пристального внимания, а некоторые из них, в частности лишение должника права управлять автомобилем либо лишение лицензии, могут эффективно применяться в России. Когда имущество установлено, суд выдает взыскателю исполнительный лист, который действует в течение 180 дней и может быть подан в ФСМ США для исполнения. При передаче исполнительного листа в Службу маршалов взыскатель сразу должен внести на ее счет определенную сумму, необходимую для компенсации расходов по взысканию задолженности. При взыскании денежных средств в каждом штате устанавливается перечень выплат должнику, обращение взыскания на которые не допускается: это могут быть пособия по инвалидности, социальные пособия, а также алименты. Если должника обязывают производить в счет погашения долга ежемесячные выплаты, их сумма определяется Службой маршалов исходя из потребностей кредитора, степени вины должника и его материального положения. Верхний предел выплаты зависит от законодательства штата и может составлять от 10 до 25% от общего дохода, полученного должником после уплаты налогов. В России в соответствии со ст. 99 Закона об исполнительном производстве с должника может быть удержано не более 50% заработной платы и иных доходов. В случае уплаты должником алиментов верхний предел выплат может быть поднят максимум до 70% от суммы доходов. Если взыскание задолженности производится за счет ареста и реализации имущества должника, федеральные маршалы в течение 90 дней с момента начала исполнительного производства должны реализовать это имущество на открытом аукционе, проводимом по местонахождению большей части имущества. Информация о проведении аукциона размещается в местных СМИ, а также на сайтах Службы маршалов, суда и организаций, задействованных в проведении аукциона. При получении средств, достаточных для погашения задолженности и расходов, маршал останавливает торги и возвращает нереализованное имущество должнику. По окончании исполнительного производства маршал указывает в исполнительном листе информацию о количестве взысканных денежных средств либо о количестве, наименовании и стоимости реализованного имущества должника, а также об осуществлении платежей. Один экземпляр исполнительного листа возвращается в суд, другой остается в Службе маршалов. Если проанализировать процессы исполнительного производства обеих стран, можно найти в них много общего. Однако в США взыскатель сам принимает активное участие в процедуре принудительного исполнения: устанавливает факт наличия у должника имущества, на которое следует наложить взыскание, и местонахождение этого имущества, осуществляет финансирование расходов по исполнению судебного решения (затем эта сумма также взыскивается с должника). По российскому законодательству должник вправе указать имущество, на которое он просит обратить взыскание в первую очередь. Объем полномочий ФСМ США, безусловно, является более внушительным, но, как уже говорилось, Служба маршалов — универсальный орган. Тем не менее, полагаем, объем полномочий судебных приставов ФССП России также следует расширить. Речь идет о полномочиях по ведению судебными приставами оперативно-розыскных мероприятий при розыске должника или его имущества, особенно когда это касается исполнительных производств о взыскании значительной суммы долга либо об особой категории дел, таких, как задолженность по алиментным платежам. В таких случаях целесообразно наделить судебного пристава полномочиями по прослушиванию телефонных переговоров должника, снятию информации с технических каналов связи, отслеживанию контактов, осуществляемых по сотовой связи, наблюдению, оперативному осмотру (обследованию помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств), наведению справок, контролю почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений и т. д. Завершающим этапом реформы следует считать придание ФССП России статуса правоохранительного органа (по аналогии с ФСМ США). Все это позволит судебным приставам ФССП России более эффективно вести работу по взысканию долгов всех категорий. 2.4. Система подготовки работников ФСМ США и ФССП России. В России нет специализированных учреждений по подготовке судебных приставов. В ФССП России принимают лиц со средним и высшим образованием без специальной подготовки. Часто это лица, не знающие основных правовых актов Российской Федерации, не говоря уже о специальных актах, регулирующих деятельность Службы и организацию исполнительного производства. Это значительно снижает эффективность деятельности Службы, а также приводит к злоупотреблению должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), нецелевому расходованию бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ), превышению должностных полномочий (ст. 286 УК РФ), служебному подлогу (ст. 292 УК РФ), халатности (ст. 293 УК РФ) и иным преступлениям и правонарушениям. Все это говорит о необходимости создания специализированного образовательного учреждения для подготовки судебных приставов, где, помимо изучения основных законов и их применения, акцент должен делаться на изучении исполнительного законодательства, нормативных правовых актов, регулирующих деятельность ФССП России, положительного практического опыта работы судебных приставов. Большое внимание следует уделить и специальной физической и тактической подготовке, т. е. изучению навыков самообороны, использования огнестрельного оружия и специальных средств. Это связано со спецификой деятельности Службы, когда судебному приставу может угрожать реальная опасность со стороны должника и иных лиц. При создании такого центра за основу можно взять опыт организации подготовки федеральных маршалов в Академии ФСМ США. В этой Академии претенденты на должность маршала в течение 17 недель проходят базовую подготовку, включающую: — правовое обучение; — курсы самообороны; — правила поведения в зале суда, изучение судебного процесса; — правила обеспечения безопасности судебного заседания; — обязательные курсы выживания в полевых условиях; — навыки поиска и ареста имущества должника; — навыки использования огнестрельного оружия и специальных средств; — физическую подготовку; — правила оказания первой помощи раненым; — навыки поиска и задержания заключенных, осуществивших побег; — обучение работе с электронно-вычислительной техникой; — навыки охраны зданий; — правила действия при террористическом акте; — навыки проведения специальных операций <1>. ——————————— <1> Basic Training Academy. URL: http://www. usmarshals. gov/ careers/ trainingacademy. html (дата обращения: 12.03.2013).

За 6 месяцев до начала обучения кандидаты на должность маршала должны пройти тест физической пригодности для допуска к занятиям. Затем они сдают вступительные экзамены и зачеты по физической подготовке. Поступивших разбивают на классы, каждый из которых курирует отдельный инструктор академии. При обучении большое внимание уделяется физической подготовке и интенсивной подготовке к оборонительной тактике. Тренировки всегда проходят в южной части штата Джорджия, с тем чтобы научить курсантов работать в тяжелых условиях жаркого влажного климата. Основной физической нагрузкой является бег: каждый день курсанты пробегают от 1,5 до 10 км. В конце забега каждый курсант должен преодолеть специальную полосу препятствий. Также при обучении практикуются различные комплексы общефизической подготовки, включающие приседания, отжимания, подтягивания на перекладине и т. д. По истечении 17 недель обучения курсанты сдают экзамены (семь дисциплин) для проверки уровня полученных знаний. Необходимо набрать определенное количество баллов (не менее 70 баллов). Далее идет проверка физической подготовки и зачеты по отработке ситуаций, которые могут возникнуть при несении службы (конвоирование заключенных, освобождение заложников, охрана и защита судей и зданий суда, побег преступника и т. д.). В США такая подготовка является обязательной при вступлении в должность маршала. При создании в системе ФССП России подобной структуры необходимо, на наш взгляд, использовать опыт Соединенных Штатов в организации деятельности подобных учреждений по профессиональной подготовке кадров.

Заключение

Подводя итог, следует сказать, что, поскольку деятельность по принудительному взысканию долгов в нашей стране с каждым годом становится все более значимой, она заслуживает большего внимания со стороны государства. Назрела необходимость реформирования не только Федеральной службы судебных приставов, но и всего института принудительного исполнения. При этом не следует обходить вниманием опыт тех государств, где механизм организации деятельности государственных и частных исполнителей наиболее отлажен и высокоэффективен. Именно таким государством, на наш взгляд, являются Соединенные Штаты Америки. Действующая там Федеральная служба маршалов за два с лишним столетия (была создана в 1789 году) развития института принудительного исполнения накопила неоценимый практический опыт. При этом создание аналога американской системы принудительного исполнения в нашей стране не должно быть простым копированием норм законодательства, структуры и механизмов деятельности. Зарубежный опыт необходимо использовать с учетом особенностей российского законодательства, государственного устройства и менталитета российских граждан.

——————————————————————