(Ежевский Д. О.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 10)
ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ОПЫТ ЛОНДОНА
Д. О. ЕЖЕВСКИЙ
Городское самоуправление всегда рассматривается отдельно от любого иного вида управления в силу значительной специфики устройства городской жизнедеятельности, отмечал еще в XIX веке князь А. Васильчиков <1>. ——————————— <1> См.: Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869. С. 212.
В настоящее время опыт развития городов занимает одно из центральных мест в современной науке, при этом мегаполисы всегда являлись родоначальниками прогрессивных идей и передового опыта, что, в свою очередь, обращает внимание на проблемы их регулирования и совершенствования. Столица Великобритании Лондон — один из крупнейших в мире мегаполисов, оказывающий значительное влияние на политическую, экономическую и социальную жизнь страны. Как центру общеевропейского значения, ему присуща разветвленная государственно-муниципальная структура власти и управления, имеющая свою специфику. Городской бюджет и городская собственность являются основой того, что принято называть городским хозяйством. В современных условиях развития Великобритании и реформирования ее внутреннего устройства, о чем шла речь выше, город переходит к новым рыночным отношениям, изменяя свою роль звена государственного устройства, что неизбежно влечет постановку вопроса о формировании городского самоуправления и развитии самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности. Управление городом осуществляется посредством административных и экономических методов управления в их сочетании. Эти отношения носят административный и экономический характер при определяющей роли именно экономических отношений <2>. Регулирование отношений муниципальной собственности предполагает сочетание действий по ее формированию и получению от нее доходов в местный бюджет. По составу муниципальной и других форм собственности можно прогнозировать состояние местного бюджета. Соответствующего и стабильного состояния местного бюджета можно достигнуть только при наличии достаточного объема муниципальной и иных форм собственности, приносящих доход. ——————————— <2> См. напр.: Постовой Н. В. Финансовые основы местного самоуправления // Местное право. 2000. N 1. С. 3 — 13; Постовой Н. В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы: Учебное пособие. М., 2002; Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 174.
Столица Великобритании до 1986 г. имела двухзвенную систему самоуправления, которая отличалась своей оригинальностью и неповторимостью <3>. Согласно Закону «О местном самоуправлении Лондоном» (London Government Act) 1963 г. местное самоуправление в городе осуществлялось, с одной стороны, Советом Большого Лондона, а с другой стороны, советами 32 лондонских округов — бороу (boroughs) и Сити Лондона. Кроме того, имелся ряд органов, осуществляющих руководство службами, находящимися вне Лондона, но имеющими отношение к местным органам власти <4>. К их числу относится Управление лондонского порта, Управление по охране Темзы, Управление лондонского пассажирского транспорта и столичная муниципальная полиция. ——————————— <3> См., например: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С. 301 — 307. <4> См.: Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ИНИОН РАН, 1990. С. 20 — 23; Byrne T. Everyone’s guide to how it all works. Penguin Books. 1981. P. 93.
Органы местного самоуправления в Лондоне организованы неодинаково, и законодательство о местном управлении «внутреннего Лондона» содержится в различных сериях статутов и отличается в деталях. Регион Большого Лондона намного больше того района, который до 1963 г. возглавлялся советом Лондонского графства, <5> т. к. сфера управления Лондоном в соответствии с законодательством распространяется и на соседние графства. ——————————— <5> Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 31.
Преобразование системы управления Большим Лондоном было начато еще в 1965 г. До этого времени на пространстве единой городской конгломерации действовали власти собственно Лондонского графства, 4-х других графств и 3-х городов-графств, территорию которых заняла разросшаяся столица. Несложно представить последствия одновременного функционирования на одном пространстве 8 независимых властей. Главным новшеством тогда было создание единого совета Большого Лондона, который составил высший уровень управления. Низший уровень представляли 32 лондонских района — бороу и Сити, сохранившие свою административную уникальность <6>. ——————————— <6> См. напр.: Пронкин С. В., Петрунина О. Е. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. С. 85.
Совет Большого Лондона (Great London Council) изначально был организован аналогично совету графства и состоял из 100 человек, 17 из которых должны быть олдерменами <7>. Полномочий у совета Большого Лондона меньше, чем у обычного совета графства. Он отвечал в основном за работу транспорта, пожарную безопасность, канализацию и санитарные службы. Полномочий в области образования, социального обеспечения и здравоохранения он не имел. Жилищным строительством он ведал совместно с лондонскими районными советами. Совет Большого Лондона отвечал за подготовку плана развития региона Большого Лондона, а районные советы города осуществляли контроль за его развитием и соблюдением законодательства о планировании. ——————————— <7> В Великобритании длительное время сохраняется антидемократический институт олдерменов (или старейшин) — кооптируемых членов муниципальных советов графств и городов. Олдермены, традиционно принадлежащие к числу наиболее состоятельных граждан, кооптируются советами не только из состава советников, но и из других лиц, имеющих пассивное избирательное право, причем срок их полномочий часто превышает продолжительность полномочий выборных советников. Введенный Законом 1835 г. о муниципальных корпорациях институт олдерменов широко используется партиями для укрепления своих фракций в муниципальных советах. Фактически он служит дополнительной гарантией стабилизации муниципальной политики в рамках интересов центральной власти. См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М.: МГУ, 1996. С. 50.
Районные советы Лондона (borough councils) аналогичны советам округов и состоят из выборных советников, которые из своего числа избирают мэра. Районные советы Лондона наделены в значительной части такими полномочиями, которыми обладают советы округов: они осуществляют контроль за развитием мегаполиса, здравоохранением и социальным обеспечением, очистными сооружениями (но не за их размещением, которым занимается совет Большого Лондона), библиотеками, парками (большинство культурных мест отдыха в городе находится в ведении совета Большого Лондона). Кроме того, они выполняют функции налоговых органов, в соответствии с Законом, районные советы являются первичными объединениями местного управления Лондоном. В административно-территориальной организации Лондона следует различать три звена: Лондон-Графство, Большой Лондон и Лондон-Сити. Исторический лондонский район — Сити (занимающий 1 кв. милю в центре столицы) управляется Корпорацией лондонского Сити и представляет собой неповторимое явление в организации крупнейших городов мира. Его история, устройство и полномочия отличаются от любого другого органа местного управления. Сити — не только часть территории Лондона, но и символ крупного финансового капитала всей Англии, олицетворение британского империализма, центр крупнейших банков. В отличие от всего мегаполиса этот район на протяжении веков оставался без каких-либо изменений. Статус Сити был объявлен исторической аномалией еще в решениях Королевской комиссии в 1837 г. <8>. ——————————— <8> См. напр.: Куфакова Н. А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. М.: УДН им. П. Лумумбы, 1969. С. 17 — 25; Баранчиков В. А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ИНИОН РАН, 1990. С. 21.
Управление центральным округом столицы достаточно своеобразно. В Законе «Об управлении Лондоном» 1963 г. и в Законе «О местном самоуправлении» 1972 г. мало говорилось о Сити, поэтому управление им осталось почти без изменений. Лишь его полномочия, сходные с теми, которыми обладает лондонский район, были уменьшены. Корпоративным органом Сити является «мэр, община и горожане Сити Лондона». Структурно данный орган состоит из трех «палат»: — палата «Коммон-Холл» — состоит из лорд-мэра, двух шерифов, 26 олдерменов и ливерменов компаний Сити; — палата олдерменов состоит из олдерменов, которые избираются пожизненно; — Палата общего совета (Общий совет) состоит из лорд-мэра, олдерменов и 159 общих советников, избираемых ежегодно местными налогоплательщиками (владельцами банков и контор, расположенных в Сити). Общий совет — основной орган управления Сити Лондона. Его выборные члены избирают лорд-мэра Сити <9>. ——————————— <9> Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001. С. 70 — 72; Общий обзор см.: London Government and its Reform. London, 1961. P. 256; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984. С. 302 — 303.
Корпорация действует на протяжении столетий посредством собраний (советов), на каждом из которых председательствует лорд-мэр Лондона. Совет олдерменов (eaoldorman) — единственный сохранившийся в Англии пример второй палаты муниципального совета. Олдермен, избираемый на основе парламентских списков, сохранял этот пост пожизненно. Впоследствии олдермен имел огромное влияние на развитие гражданского управления и обычно избирался из наиболее влиятельных людей Сити своего времени. Институт олдерменов — один из старейших в английском местном самоуправлении, он сложился в период расцвета королевской власти и представлял ее на местах. В наши дни этот институт является анахронизмом, воплощением консервативных и устаревших английских традиций (сюда также относятся так называемые парламентские стражи и хранители королевских парков). В настоящее время многие демократические силы Англии выступают за отмену этого института. Лорд-мэр сохраняет за собой ряд традиционных полномочий и действует как самый почетный гражданин при выполнении церемониальных, общественных и традиционных функций. Корпорация выполняет в Сити обычные функции совета бороу в других районах столицы, а также посредством лорд-мэра ряд особых дипломатических полномочий, связанных с историей и традициями Сити. Сити также имеет собственную муниципальную полицию. По нашему мнению, здесь необходимо сказать о статусе бороу и Сити. В Англии и Уэльсе каждый окружной совет имеет право обратиться за Королевской хартией для получения статуса бороу. Некоторые округа, как городские, так и сельские, именуются городами (boroughs, cities, towns). Это дань историческому прошлому отдельных населенных пунктов: право называться городом дается королевским указом и предоставляет право на собственный герб и прочие символы, но не отражается на структуре и полномочиях местных органов власти. За пределами Лондона в Англии и Уэльсе за всю историю британской государственности статус бороу получили 172 округа. Статус Сити, с правом называть мэра лорд-мэром или без такового, можно получить посредством королевского патента. В Лондоне этим статусом обладают Сити Лондона и Вестминстер, за пределами Лондона 50 округов обладают таким статусом, 22 из них имеют лорд-мэров. К статусу Сити относятся с особым уважением, и факты получения этого статуса редки и бывают в особых случаях <10>. Статус Сити или бороу имеет значение лишь для церемониальных целей, но не для административных функций, которые осуществляет совет. ——————————— <10> Два последних случая были: округ Дерби в честь серебряной свадьбы королевы и Сандерленд в 1992 г. в честь 40-летия ее вступления на престол. Традиционно каждый раз целый ряд муниципальных советов выставляют свои кандидатуры до того, как в редких случаях решение принимается в пользу одного из них.
В ходе муниципальных реформ на основании Закона 1985 г. «О местном самоуправлении» с 1 апреля 1986 г. был упразднен Совет Большого Лондона. Одновременно в Лондоне учреждались 32 унитарных органа местного самоуправления, в полномочия которых входили все вопросы местного значения. Деятельность столичных бороу стала координироваться специальной комиссией, которой руководил один из министров. Функции Совета Большого Лондона были переданы частично лондонским районам, частично (транспорт и территориальное планирование) — правительственным учреждениям <11>. ——————————— <11> Local Government. Aspects of Britain. London: HMSO Publications Centre, 1996. P. 21 — 22.
Согласно законодательству, местное самоуправление обладает самостоятельностью внутренней структуры и поэтому существуют различия во внутренней организации органов местного самоуправления, являющиеся результатом местных обычаев и традиций. В настоящее время большинство муниципальных образований Великобритании отходит от традиционных структур внутренней организации местного самоуправления. Рассмотрим подробнее наиболее радикальную часть реформ структуры местного самоуправления на примере крупнейших лондонских бороу (Тауэр Хамлетс и Брент). Главным принципом, оказывающим влияние на формирование организации местного самоуправления, является принцип демократического контроля. Поэтому систему органов местного самоуправления возглавляет местный совет, формируемый из избранных населением представителей. Члены совета избираются на 4 года. Теоретически решения по вопросам местного значения должны приниматься всем составом совета, но на практике большинство решений принимается комитетами. Комитеты создаются для того, чтобы курировать определенную сферу деятельности совета, обычно это узкоспециальное направление, как, например, жилищное строительство, образование или социальное обслуживание. Каждый советник, как правило, принимает участие в работе двух и более комитетов, каждый комитет имеет главу. Обычно это специалист в данной сфере, несущий ответственность за конкретное направление деятельности совета. Поскольку совет подразделяется на функциональные комитеты, штат органов исполнительной власти местного самоуправления подразделяется на департаменты, действующие параллельно с комитетами. Департаменты также создаются в определенных сферах деятельности местного самоуправления: строительстве, образовании и т. д. Каждый департамент возглавляется директором или главным специалистом, ответственным за текущую работу департамента, под контролем совета. Хотя обязанность выполнять статусные полномочия оказывает влияние на внутреннюю организацию местного самоуправления, в редких случаях они имеют одинаковую структуру. Варианты в организационной структуре и количестве комитетов являются продуктом различных политических и административных идей об эффективных формах организации местного самоуправления. Подобные различия могут быть проиллюстрированы на примере лондонских бороу Саутварк и Харингей. Лондонское бороу Саутварк имеет 6 комитетов, каждому из которых соответствует департамент. Существует 4 комитета и соответствующие департаменты: образования и организации досуга, социального обслуживания, строительства, охраны окружающей среды. Пятый комитет и соответствующий департамент осуществляют полномочия в сфере обеспечения непосредственной деятельности органов местного самоуправления, например регулировки дорожного движения, уборки улиц, а также вопросы по передаче отдельных муниципальных служб частным организациям. И наконец, комитет по стратегическому планированию (и соответствующий департамент) играет роль координатора деятельности остальных комитетов. Такой координационный комитет обычно имеется во всех муниципальных образованиях, хотя часто называется комитетом политики и ресурсов, как, например, в лондонском бороу Харингей. Харингей также избрал структуру формирования органов местного самоуправления согласно основным полномочиям, хотя в данном случае в большей степени полномочия переданы не департаментам, а директоратам. Однако, в отличие от Саутварка, Харингей предпочел создать объединенный департамент жилищного строительства и социальных услуг в связи с необходимостью тесной координации в этих сферах. Харингей также разделил сферы, в которых местное самоуправление работает на контрактной основе и имеет собственное техническое и организационное обеспечение. Кроме того, Харингей выделил специальный комитет для координации политики выравнивания и комитет, отвечающий за Александровский дворец, который вошел в сферу компетентности Харингей после ликвидации совета Большого Лондона. Однако внутренняя организация местного самоуправления периодически изменяется в соответствии с нуждами и потребностями внутренней политики. Рассмотрим три ключевых фактора, оказывающих особое влияние на структуру местного самоуправления в каждом округе: 1. Взаимоотношения советников и служащих. Отношения между советниками и муниципальными служащими нельзя рассматривать как цепочку, состоящую из постановки советниками задачи перед служащими и ответственности за ее выполнение руководителей департаментов. На самом деле это сложный процесс взаимодействия советников, имеющих демократический мандат доверия населения, и служащих, имеющих профессиональную подготовку и определенную свободу в своих действиях. Поскольку большинство советников исполняет свои обязанности в совете на основе полной занятости, они имеют определенную зависимость от профессиональных рекомендаций служащих при принятии решений, что дает служащим возможность оказывать влияние на политический процесс <12>. ——————————— <12> Atkinson H., Wilks-Heeg S. British Local Government since 1979: the end of an era. Sheffeld Hallam University. 1997. P. 53.
Кроме того, советники в зависимости от их положения в совете могут иметь специфические взаимоотношения со служащими. Так, председатели комитетов в соответствующей сфере деятельности местного самоуправления не могут обойтись без тесного сотрудничества с руководством департаментов в данной сфере. С другой стороны, советник, будучи представителем определенной территории, обязан при обращении своих избирателей за поддержкой тесно сотрудничать со служащими соответствующих департаментов, для того чтобы оказать влияние на процесс решения вопросов своих избирателей. 2. Отношения между департаментами. Несмотря на то что каждый департамент отвечает за свой круг полномочий, они не могут действовать независимо. Например, департамент, отвечающий за социальные службы, должен тесно взаимодействовать с департаментом жилищного строительства (в лондонском бороу Харингей существует объединенный департамент). В действительности отношения между департаментами можно охарактеризовать скорее как конфликтные, нежели как партнерские. Например, департаменты социального обслуживания и жилищного строительства зачастую имеют прямо противоположные взгляды на проблему обеспечения жильем молодых семей. В последние годы конфликты между департаментами были связаны в основном с распределением финансовых ресурсов, так как дополнительные средства, получаемые одним департаментом, означают непосредственное уменьшение финансирования другого. 3. Отношения внутри департаментов. Существуют специфические отношения и внутри департаментов. Отдельные департаменты иногда имеют довольно широкий штат, включающий сотни работников, которые далеко не всегда осуществляют свои функции слаженно. Более того, большинство департаментов внутри делится на управленцев и профессионалов — две группы, имеющие разные принципы работы. Управленцы <13> работают в иерархизированной системе и имеют собственные критерии исполнения полномочий. Профессионалы, в свою очередь, нуждаются в определенной автономии при исполнении своих полномочий и считают, что бюрократический подход отрицательно сказывается на качестве их работы. ——————————— <13> В зарубежной научной литературе часто используется дефиниция «менеджер».
Описываемые реалии внутренней организации местной власти зачастую создавали провалы в организационной структуре местного самоуправления. Указанные проблемы стали очевидными еще в 1970-х, превратив организацию местного самоуправления в объект критики на два последующих десятилетия. Изначально все предложения сводились к функциональному разделению комитетов и департаментов, необходимому для нормального управления в муниципальном образовании. В специальных докладах правительству об эффективности деятельности местного самоуправления в стране не раз указывалось, что организация местного самоуправления на основе функциональных департаментов довольно проблематична и необходимо вырабатывать новый подход, в частности, жесткое функциональное разделение затрудняет стратегическое управление. Предлагалось сократить число комитетов и департаментов и назначать главу администрации и создать специализированный комитет, отвечающий за координацию всего аппарата местного самоуправления. Однако на протяжении длительного времени рекомендации оставались невостребованными. Только в 1980-х гг. правительство решилось сразу на беспрецедентную реформу системы местного самоуправления, которую сразу окрестили муниципальной революцией. Средством, которое позволяет демократизировать местное самоуправление и обеспечить эффективное исполнение полномочий, является децентрализация полномочий и организационной структуры. Как отмечает один из авторитетных зарубежных исследователей профессор Чандлер, энтузиазм совершенствования внутреннего управления в 70-х сменился энтузиазмом децентрализации в 80-х <14>. Подобное развитие имеет под собой основы. В 1970-х местное самоуправление стало объектом критики за раздутые штаты, бюрократизм и несоответствие местным нуждам. Кроме того, эти проблемы возросли с укрупнением муниципальных образований и тенденцией к корпоративному внутреннему управлению. В результате большое количество муниципальных образований взяло курс на децентрализацию. ——————————— <14> Chandler J. A. Local Government Today. Manchester: University press, 1991. P. 28.
Децентрализация в контексте местного самоуправления означает передачу права принятия решений от комитетов совета и центральных департаментов органам, ответственным за осуществление конкретных полномочий, территориям и социальным группам. Такая децентрализация может принимать различные формы. Например, путем создания территориальных офисов, которые будут напрямую работать с населением, вместо центральных департаментов и комитетов совета. Другой, более существенной формой децентрализации является передача низовым советам или мини-муниципалитетам права принятия решений вопросов местного значения на определенной территории в рамках муниципального образования. Самой радикальной формой децентрализации является передача права принятия решений, в т. ч. по бюджетным вопросам, комитетам граждан, общественным форумам и иным формам прямой демократии. Среди пионеров децентрализации совет метрополитенского округа Уолсал и лондонское бороу Ислингтон, оба контролируемые лейбористами. Однако самый революционный шаг в сфере децентрализации был предпринят контролируемым либералами лондонским бороу Тауэр Хемлетс в 1986 — 1994 гг. Децентрализация в лондонском округе Тауэр Хемлетс стала наиболее радикальной реформой из когда-либо предпринимавшихся в Британии и включала передачу власти районам <15>. Каждому району были переданы полномочия в сферах жилищного строительства, социального обслуживания, охраны окружающей среды, планирования и развития, библиотек и организации досуга. У комитетов бороу остались полномочия в сферах политики и ресурсов, а также социального обслуживания. Органы местного самоуправления районов включали главу администрации и полный штат служащих. Более того, в каждом районе были созданы отдельные органы, обеспечивающие просвещение граждан и доступ к информации о местном самоуправлении. ——————————— <15> Atkinson H., Wilks-Heeg S. British Local Government since 1979: the end of an era. Sheffeld Hallam University. 1997. P. 58.
В качестве специфической модели местного самоуправления Тауэр Хэмлитс стал объектом исследований, призванных оценить позитивный опыт <16>. В ходе научного анализа были выявлены следующие основные достижения: ——————————— <16> Там же. P. 59.
— децентрализация права принятия решений вовлекла широкие круги населения в решение вопросов местного значения; — за счет концентрации полномочий на местах было достигнуто более эффективное и быстрое принятие решений; — при передаче всего комплекса полномочий на места обеспечивается их лучшее взаимодействие; — при описанной структуре внутренней организации местного самоуправления оно соответствует местным особенностям и позволяет быстрее их учитывать. Вместе с тем, кроме положительных результатов, программа реформ не избежала и критических замечаний, из которых наиболее существенные следующие: — за центром остались полномочия в сфере финансов и контроля за ними, что стало рычагом воздействия на районы, контролируемые лейбористами; — некоторые вопросы требуют решения исключительно на уровне бороу, а также соответствующей координации именно на этом уровне, например экономическое развитие. — передача полномочий районам повлекла некоторые экономические убытки. Отметим, что в основе противоречий, явившихся результатом децентрализации, лежало возвращение к власти в Тауэр Хемлетс в 1994 г. лейбористов, которые вернули центру ряд полномочий и право принятия решений по вопросам местного значения. Тем не менее структура местного самоуправления в районах, а также ряд полномочий, таких как жилищное строительство, остались без изменений. Таким образом, можно сделать вывод, что эксперимент Тауэр Хемлетс в целом был удачным и децентрализация принесла ощутимую пользу местному населению. Одна из наиболее радикальных попыток реформирования внутренней структуры местного самоуправления была предпринята в контролируемом консерваторами лондонском бороу Брент с 1993 г. В отличие от модели децентрализации, примененной Тауэр Хэмлитс (а также в Харгоу), Брент реорганизовал свои органы местного самоуправления по принципу «совета переданных полномочий». Посредством передачи полномочий Брент попытался, как сказал глава совета Боб Блаксман, «внедрить модель уполномочивающего совета». Идея уполномочивающего совета состоит в том, что главная задача местных властей состоит не в осуществлении ряда функций самостоятельно, а в привлечении на контрактной основе частных организаций с проведением конкурсов на определенные услуги. Именно контрактная основа была центральной идеей уполномочивающих властей. Для того чтобы работать самостоятельно, органы местного самоуправления создавали собственные структуры. Некоторые, такие как Брент, создали уполномочивающие органы для того, чтобы сломать устаревшие традиционные формы организации местного самоуправления. В апреле 1996 г. Брент ликвидировал структуру департаментов, заменив ее 150 подразделениями, включившими 13 центральных, 7 комиссионных и 130 предпринимательских подразделений. Центральные подразделения отвечали за организацию деятельности всей системы предоставления услуг населению. Так как каждое подразделение имело свой банковский счет, Казначейство могло регулировать все платежи. Аналогичным образом, в силу того что эта автономия находилась под полным бюджетным контролем, центральное бухгалтерское подразделение отслеживало все ежемесячные поступления от других подразделений. Каждое комиссионное подразделение представляло интересы группы потребителей в конкретной сфере услуг и имело собственный бюджет. Непосредственно сами услуги могли приобретаться у соответствующих предпринимательских подразделений либо у сторонних организаций, которыми чаще всего являются частные компании. Таким образом, с ликвидацией совета Большого Лондона была создана унитарная структура местного самоуправления. Большинство функций, исполняемых советом Большого Лондона, было передано лондонским бороу и городским районным советам без изменений. Незначительное число задач, требующих межмуниципального сотрудничества, стало исполняться органами, сформированными советниками, избранными от бороу и районов совместно. Столь радикальные преобразования правительство обосновывало тем, что создание унитарных органов местного самоуправления позволит избежать дублирования полномочий и значительно уменьшит расходы. Так же было указано, что большинство функций совета Большого Лондона могут исполнять более эффективно небольшие унитарные Советы. Некоторые функции — муниципальная полиция, пожарная охрана и транспорт — были переданы совместным органам, состоявшим из представителей всех бороу или округов. Реформа городского самоуправления с самого начала вызвала ярко выраженную негативную реакцию населения столицы. Общественность видела здесь политическую подоплеку, стремление правительства консерваторов разрушить центры влияния лейбористов, имевших сильные позиции в городских конгломерациях, и предсказывала новые изменения в организации местной власти в случае смены правящей партии. Этот прогноз оправдался. Согласно решению, принятому жителями Лондона на референдуме, состоявшемся 7 мая 1998 г., с 2000 г. на территории лондонской агломерации вновь учреждается единый представительный орган — собрание Большого Лондона (Great London Assembly), который обладает почти теми же полномочиями, что и совет Большого Лондона в период его существования. Это так называемое правительство Большого Лондона будет решать вопросы, касающиеся всего города, и координировать работу муниципалитетов каждого района. Основная цель этой реформы, как и ранее при создании Совета Большого Лондона, состояла в обеспечении усовершенствованной системы стратегического управления в таких сферах, как образование и транспорт, на всей территории лондонской агломерации, однако сфера образования подверглась значительному реформированию. Современной характерной чертой местного самоуправления является принадлежащее различным органам право вступать в ассоциации. Они периодически проводят конференции и собрания, где обмениваются идеями и обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании со стороны правительства. Обычно министры Короны проводят предварительные консультации с членами ассоциаций органов местного управления, перед тем как отдать распоряжение о применении нового законодательства или передать какие-либо полномо чия. Ассоциации, так же как и профсоюзы, часто требуют от правительства удовлетворения требований своих членов. Усиление ассоциаций местных органов власти, возможно, ведет к обострению отношений между различными видами органов, однако эти ассоциации, как показала практика 1990-х гг., чрезвычайно полезны как источник рекомендаций относительно реформы законодательства и административных методов. Примечательно, что в Лондоне с упразднением Совета Большого Лондона все бороу разделились по политическому принципу: в Ассоциацию лондонских бороу вошли районы консервативного толка, а в Ассоциацию органов местного самоуправления Лондона — бороу, контролируемые лейбористами. Однако дальнейшее изменение политического контроля, а также реформы структуры местного самоуправления привели к слиянию ассоциаций в 1997 г. в единую Ассоциацию местного самоуправления (Local Government Association). В последние годы ассоциации органов местного самоуправления сообща создавали специальные агентства по вопросам, представляющим интерес для всех участников. К ним относятся, например, Управление по вопросам подготовки кадров для органов местного самоуправления, Управление по организации местных управленческих служб и Комитет по компьютерам. Существуют также и международные организации, например Международная ассоциация местных властей. Чиновники местных органов власти также объединяются в ассоциации для обсуждения вопросов, представляющих специальный интерес. В частности, к ним относится Общество руководящих администраторов местного управления, заменившее собой существовавшее ранее Общество городских клерков. Система самоуправления Большого Лондона претерпела и другие существенные изменения: кардинальным нововведением является учреждение должности мэра Большого Лондона. Это должностное лицо, впервые избранное в 2000 г., возглавляет исполнительную власть агломерации, — именно по лондонской модели, с отмеченными вариациями, должны управляться и другие городские территории. Мэр Большого Лондона обладает такими собственными полномочиями, как управление городским транспортом; территориальное планирование; экономическое развитие; охрана окружающей среды; руководство муниципальной полицией; руководство пожарной охраной; управление культурой, спортом, средствами массовой информации. Мэр избирается сроком на четыре года и обладает большими полномочиями, чем Собрание Большого Лондона. Так, Собрание не имеет права отклонить предложенный мэром проект бюджета. Единственная возможность — предложить до голосования альтернативный бюджет, который должен быть принят не менее чем двумя третями депутатов Собрания Большого Лондона. В настоящее время Большой Лондон состоит из тридцати двух муниципальных единиц и отдельно выделяемого центра — Сити (the City of London), при этом каждый из муниципалитетов отвечает за свою территорию. Органы местного самоуправления организуют практически все, связанное с благоустройством территорий, поддержанием порядка и социальным обеспечением населения, но им не подчиняется муниципальная полиция Лондона и общественный транспорт. Совет Большого Лондона является одним из крупнейших органов местного самоуправления в мире. Первые выборы в правительство Большого Лондона и лондонского мэра прошли в мае 2000 года и в последующем будут проходить каждые четыре года. Отметим, что при подсчете голосов на выборах нового правительства Большого Лондона в 2000 г. использовались современные компьютерные технологии. В сравнении с другими странами британцы длительное время неохотно шли на эксперименты с применением новейших технологий, когда это касалось выборов. Недавно ситуация изменилась — в последние годы обсуждается возможность организации голосования в удобных общественных местах, например в магазинах, насколько бы необычным это ни казалось. Однако общие выборы в Британии, судя по всему, в ближайшем будущем останутся традиционными. Использование информационных технологий в государственном управлении для лучшего удовлетворения потребностей граждан и распространение государственных услуг через электронные сети является одним из приоритетных направлений программы «Модернизация государственной власти», выдвинутой лейбористским правительством в 1999 г. Стратегия использования информационных технологий в государственном управлении позволила создать механизмы и рамочные структуры для координации между различными органами государственной власти по таким вопросам, как использование цифровых подписей и электронных карт, интернет-сайтов и центров обработки телефонных вызовов как достижение прогресса в плановых показателях электронных услуг. Используемая правительством стратегия компьютеризации функций государственного управления включает в себя задачу перевода к 2007 году всех правительственных услуг в режим онлайн (в настоящее время около 42% подобных услуг уже предоставляется в электронной форме). К 2007 году каждый желающий гражданин Великобритании будет иметь свободный доступ в Интернет. Одна из ключевых целей правительства состоит в том, чтобы создать в Великобритании идеальные условия для ведения деловой деятельности в электронной среде <17>. ——————————— <17> Подробнее см.: Реформа государственного управления: международный опыт / Отв. ред. Ник Мэннинг, Нил Парисон. М.: Весь мир, 2003. С. 240 — 249, 254 — 257; Россия и Британия в поисках достойного правления / Под ред. И. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2000. С. 219.
Таким образом, на основании изложенного можно заключить, что в управлении столицей Великобритании произошла крупномасштабная децентрализация власти: почти все основные полномочия были переданы впервые учрежденному мэру всего лондонского мегаполиса. Отметим, что в результате урбанизации Лондон давно превратился в крупную агломерацию, <18> представляющую собой совокупность собственно города и прилегающих к нему городских предместий, а также близлежащих небольших городов, объединенных различными (в первую очередь экономическими) связями. ——————————— <18> В зарубежной научной литературе также используется термин «метрополитенский статистический ареал».
В рамках подобной агломерации традиционно действует множество различных, независимых друг от друга органов управления и самоуправления, в результате чего проведение согласованной политики в рамках ареала делается практически невозможным. Важной задачей при этом является регулирование масштабов роста городской агломерации, процессов развития городских предместий. Деление местного сообщества на ряд автономных территориальных единиц затрудняет финансирование и, соответственно, развитие широкомасштабной инфраструктуры мегаполиса. Отсутствие подхода к агломерации как к единому целому, а также механизмов перераспределения средств с учетом интересов всего района определяет так называемый феномен территориального несоответствия ресурсов и нужд <19>. Многие муниципальные органы стремятся оказывать населению максимально широкий спектр услуг, что порой приводит к дублированию отдельных служб и нерациональному расходованию ресурсов. ——————————— <19> Bariow I. M. Special Dimensions of Urban Govrnment. Chichester, 1981.
Множественность управленческих и территориальных структур становится причиной возникновения эффекта бесплатного потребления, когда отдельные виды услуг распространяются на лиц, которым они непосредственно не предназначены и ими не оплачены <20>. Большинство муниципальных услуг (борьба с загрязнением окружающей среды, пожарные, службы охраны правопорядка и др.) не может распределяться персонально в виде отдельных товаров или самостоятельных услуг с учетом своих потребителей и поэтому с трудом поддается количественному измерению. Этим они и отличаются от услуг, которые можно дифференцировать (например, обогрев жилых домов). ——————————— <20> Подробнее см., например: Таболин В. В., Емельянов А. С., Черногор Н. Н. Экономика города: правовой аспект. М., 2004. С. 32 — 43.
Указанная проблема частично разрешается путем реформирования системы местного самоуправления, в частности передачи целого ряда муниципальных функций, служб и полномочий органов местного самоуправления частным организациям. Рассмотрев и проанализировав изменения в организации городского самоуправления в Большом Лондоне, можно сделать ряд выводов и обобщений. Изучив преобразования внутренней структурной организации лондонской агломерации, мы имеем четкую картину того, как в настоящее время в столице Великобритании при отсутствии определенного единства разрешаются проблемы распределения власти между муниципалитетами различных районов, интересы которых часто пересекаются. Расширение и углубление проблем развития крупного города требует формирования оптимальной многоуровневой структуры городской власти, обеспечивающей гармоничное функционирование всего комплекса городского хозяйства и социальной сферы. Деволюция и избрание мэра Большого Лондона снимают одни проблемы, но тут же создают новые. Можно оспорить тот факт, что усиление демократического контроля над местной властью и обеспечение ее легитимности улучшат качество управления. Самые демократические институты власти еще не суть самые лучшие исполнители, так как они могут быть втянуты в решение собственных проблем и не признавать свою ответственность перед гражданами. Муниципальная революция 1990 — 2000-х гг. в Великобритании сделала ставку на эффективность управления. Оно стало рассматриваться как производство общественно значимых услуг. Создание института невыборных органов управления местными делами, или «кванго», возглавляемых руководителями государственной службы с высоким уровнем управленческой и финансовой самостоятельности, сняло ответственность с муниципальных органов власти за решение многих местных проблем. Управленческая революция также повлияла на реализацию принципов ответственности и подотчетности в отношениях центральной и местной власти. Четкое разделение стратегических и оперативных функций органов власти сказалось на отношениях центра и периферии, как и на всей системе государственного управления и местного самоуправления в Соединенном Королевстве. Введение стратегического планирования позволило обнаружить противоречие между политическими потребностями и управленческими и производственными нуждами, что может привести к неэффективному и неравноправному распределению ресурсов. Так, можно сослаться на непропорциональные расходы в ключевых избирательных округах с целью фальсификации выборов <21>. ——————————— <21> Россия и Британия в поисках достойного правления / Под ред. И. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера. Пермь: Изд-во Пермского университета, 2000. С. 142 — 145.
Так как местное самоуправление не отражено в неписаной британской Конституции, центральное правительство легко смогло изменить его полномочия. Упадок местного самоуправления можно определить как важное конституционное изменение, связанное с размыванием принципа представительства. Управленческая «революция» в Великобритании оказала влияние и на рядовых граждан, превратив их в потребителей услуг, производимых местными органами самоуправления. Новизна ролевых функций граждан и органов самоуправления вызвала споры о значении гражданства, в связи с чем зарубежные исследователи отмечают: «Повсюду распространяется страх — слева, справа и в центре политического спектра — что рыночная индивидуализация несет в себе угрозу раздробления общества» <22>. ——————————— <22> Frazer L. The value of locality in King and Stoker Rethinking local democracy. London. 1996. P. 89.
