Особенности взаимодействия второй палаты парламента с исполнительными органами власти: мировая практика

(Паргачева И. П.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 12)

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВТОРОЙ ПАЛАТЫ ПАРЛАМЕНТА С ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ: МИРОВАЯ ПРАКТИКА <1>

И. П. ПАРГАЧЕВА

——————————— <1> Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. N 7(352). С. 3 — 27.

…Сенат как вторая ветвь законодательной ассамблеи, отличная от первой, но разделяющая с ней власть, вероятно, будет спасительным контролем над правительством <2>.

Дж. Мэдисон

——————————— <2> Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1994. С. 410.

Паргачева И. П., консультант отдела государственного строительства Аналитического управления Совета Федерации.

Реализация принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную предполагает не только разделение их функций, но и сохранение единства стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Это единство необходимо для согласования управления страной. Поэтому главной задачей любого демократического государства является разграничение полномочий различных органов власти исходя из принципа единства государственной власти, а также установление начал взаимодействия этих органов. По словам Председателя Совета Федерации С. М. Миронова, «именно качество взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти самым существенным образом влияет на уровень демократизации общества и определяет гуманитарно-правовую стратегию развития государства» <3>. ——————————— <3> См.: текст выступления С. М. Миронова на IV встрече Ассоциации европейских сенатов в Мадриде в 2003 г. // www. senateurope. org.

Традиционно законодательный и представительный орган государственной власти — парламент — строил свои отношения с исполнительной властью на основании системы сдержек и противовесов. Вторая же палата парламента являлась значимым и в достаточной степени самостоятельным элементом этой системы, что дало основание теоретикам бикамерализма причислить контрольно-уравновешивающую функцию к ключевым функциям второй палаты национального парламента (Монтескье, Мастлас и Гранже и др.) <4>. Политическая и парламентская практика многих лет не изменила отношения к важности этой функции. Механизм взаимодействия вторых палат с исполнительной властью в целом и с правительством в частности, отлаженность соответствующих процедур имеют существенное значение для характеристики вторых палат парламентов, определения их места и роли в системе органов государственной власти. ——————————— <4> Остальные три функции второй палаты: служит противовесом первой, обеспечивая взвешенность и качество решений, принимаемых палатами парламента в сфере их совместной компетенции (Монтескье, отцы-основатели США, Бентам, Милль, Мастлас и Гранже); обеспечивает более широкое представительство населения, особенно в федеративных государствах (отцы-основатели, Коукли, Мастлас и Гранже), а также путем включения во вторую палату институализированных групп со специфическими интересами, которые являются очень важными для отдельно взятого общества (Питниц, Лейпхарт, Блондель); содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава нижней палаты и обеспечивает необходимое для всестороннего рассмотрения дела различие интересов и взглядов (Бентам).

§ 1. Взаимодействие в законодательной сфере

К теме взаимодействия вторых палат с правительством в сфере законодательства обращаются редко. Объясняется этот факт, по-видимому, тем, что, как правило, вторая палата работает с правительственным законопроектом (а парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% законопроектов, обретающих форму закона, вносится правительством) <5> только после того, как его рассмотрит и одобрит первая. То есть вторая палата обладает здесь правом «вторичной фильтрации» правительственных законопроектов. ——————————— <5> Конституционное право зарубежных стран. М., 2008. С. 352.

Традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона выражается различным образом, но имеет общий смысл — закон, принятый в первой палате, передается во вторую палату парламента. Так, законопроект Совета министров — Правительства Боснии и Герцеговины, если субъектом законодательной инициативы не решено иначе, сначала представляется Палате представителей, а затем в течение 7 дней передается в Дом народов. В Испании правительственные законопроекты в первой инстанции вносятся в Конгресс депутатов. Любой проект закона, принятый Конгрессом, передается в Сенат, который в двухмесячный срок (в течение 20 полных дней, если Правительство или Конгресс объявляют вопрос срочным) может отклонить его (абсолютным большинством голосов) или внести в него поправки. В ФРГ подготовленные Федеральным правительством законопроекты принимаются бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться бундесрату. Между тем даже при такой законодательной схеме в некоторых странах имеется практика обязательного представления правительственных законопроектов во вторую палату до их внесения в первую. В так называемом первом (или политическом) заходе вторая палата имеет право сформулировать свою позицию по концепции представленного законопроекта. Закрепление такой практики в Основном Законе ФРГ является, по словам бывшего Председателя бундесрата Вольфганга Бомера, занимавшего этот пост с 2002 по 2003 г., наиболее ярким подтверждением наличия у бундесрата функций контроля за деятельностью Правительства <6>. На основании ст. 76 ч. 2 Основного Закона ФРГ законопроекты Федерального правительства сначала представляются в бундесрат. Бундесрат имеет право, но не обязан <7> давать по ним свое заключение в течение 6 недель. Федеральное правительство может передать законопроект в бундестаг и по истечении 3 недель, если законопроект в порядке исключения был обозначен при передаче в бундесрат как особо срочный, даже если заключение бундесрата еще не поступило в Правительство. После поступления заключения бундесрата Правительство должно немедленно представить его в бундестаг. ——————————— <6> См.: текст выступления В. Бомера на IV встрече Ассоциации европейских сенатов в Мадриде в 2003 г. // www. senateurope. org. <7> См., например: Wyduckel D. Der Bundesrat als Zweite Kammer: zur verfassungsrechtlichen Stellung des Bundesrats im Gesetzgebungsverfahren // Die Oeffentliche Verwaltung. Maerz 1989. Heft 5. S. 185.

Бундесрат очень активно пользуется этим правом, предоставленным ему Основным Законом. В «первом заходе» законопроект проверяется бундесратом на предмет его конституционно-правового качества и допустимости; устанавливается, идет ли речь о законе, требующем одобрения бундесрата, или о протестном законе; эксперты из земельных министерств изучают практическую полезность закона. Бундесрат может запросить любую необходимую ему для заключения информацию как у самого Федерального правительства, так и у земельных администраций, групп интересов или экспертов. Заключение бундесрата может содержать положительную либо отрицательную оценку, а также требование о внесении изменений в законопроект Федерального правительства. Отрицательная оценка или требование о внесении изменений могут относиться как к отдельному положению законопроекта, так и к законопроекту в целом. Заключения заблаговременно информируют Правительство и парламент о позиции бундесрата в отношении рассматриваемого законопроекта, могут содержать дополнительную информацию по тексту закона, привносят в законодательную процедуру практический опыт управления. Ситуация более проблематична, когда Федеральное правительство, объявив законопроект срочным, в соответствии со ст. 76, ч. 2, Основного Закона сокращает срок для подачи заключения до 3 недель и, таким образом, лишает бундесрат возможности подготовить основательное и всеобъемлющее заключение. Еще более сомнительной кажется практика, когда законопроекты Федерального правительства вносятся в бундестаг в качестве законодательной инициативы одной или нескольких правительственных фракций либо одновременно с передачей законопроекта в бундесрат, либо вообще как предложение фракции. Бундесрат лишается «первого захода» или он становится иллюзорным. Такая процедура является со стороны бундестага злоупотреблением своим правом законодательной инициативы, представляет собой «уклонение от критики бундесрата, пренебрежение парламентскими формами, нарушение принципа кооперации и координации конституционных органов» <8>. ——————————— <8> Laufer H. Das foederative System der Bundesrepublik Deutschland. Bonn, 1991. S. 120 — 121.

Несмотря на указанные попытки Федерального правительства и бундестага избежать рассмотрения законопроекта в бундесрате, германские исследователи Основного Закона убеждены, что включение второй палаты в процесс законотворчества на этапе предварительного рассмотрения законопроекта не является излишним, более того, оно целесообразно и желательно с политической точки зрения, поскольку тем самым удается сгладить или предотвратить возможные конфликты с бундестагом <9>. ——————————— <9> См. об этом: Wyduckel D. Der Bundesrat als Zweite Kammer // Die Oeffentliche Verwaltung. Maerz 1989. Heft 5. S. 185.

В некоторых странах (Франция, Италия, Швейцария и др.) законопроект правительства (как и любого другого субъекта законодательной инициативы) может быть внесен как во вторую, так и в первую палату парламента. Таким образом, вторая палата имеет возможность наряду с первой осуществлять «первичную фильтрацию» правительственных законопроектов. Например, во Франции правительственные законопроекты могут направляться руководству одной из двух палат, за исключением законопроектов, касающихся финансирования социального обеспечения и финансов вообще, которые изучаются прежде Национальным собранием. Далее все законопроекты рассматриваются обеими палатами и должны быть приняты в идентичной редакции. В случае устойчивых разногласий после двух чтений премьер-министр может созвать заседание совместной комиссии, составленной из 7 сенаторов и 7 депутатов, чтобы выработать согласованный текст по спорным положениям. Выработанный текст представляется двум собраниям для утверждения. Если совместная палата не в состоянии прийти к согласию, Правительство может просить Национальное собрание принять окончательное решение. Любой правительственный законопроект в Италии первоначально рассматривается в одной из палат парламента и в случае его одобрения направляется для прохождения аналогичной процедуры в другую палату. Особого внимания заслуживает возможность осуществления итальянским Правительством прямых законодательных функций в соответствии со ст. 76 и 77 Конституции. В случае необходимости и срочности Правительство под свою ответственность принимает временные положения, наделяемые силой закона. Однако такие срочные декреты должны быть представлены в тот же день в парламент для их последующего утверждения. Если правительственный декрет не получит законодательного утверждения в течение 60 дней, то он теряет силу уже с момента опубликования. Тем не менее палаты парламента могут регулировать законом правовые отношения, возникшие на основе декрета, даже не получившего силу закона. В Швейцарии законопроект Федерального совета (Правительства) последовательно рассматривается в каждой из двух палат. Если между ними возникают разногласия, челночная процедура повторяется, но не более трех раз, после чего проводится координационное совещание и окончательное голосование в обеих палатах. Таким образом, можно говорить о тесном взаимодействии вторых палат с правительством на всех стадиях законодательного процесса. Правительственный законопроект может быть внесен во вторую палату, а только затем передан в первую, но даже при другой последовательности прохождения законопроекта в парламенте за вторыми палатами закрепляется право отклонять, вносить поправки в проект, одобренный первой, а иногда и высказывать свое отношение к правительственному законопроекту еще до его внесения в первую палату. Взаимодействие с правительством может иметь место и при наличии устойчивых разногласий между палатами парламента, когда премьер-министр реализует свое право созвать заседание совместной комиссии для выработки согласованного текста по спорным положениям. Столь активное участие правительства в нормотворчестве дает основание ряду конституционалистов говорить о разделении важнейшей области государственной деятельности, которая ранее считалась исключительной привилегией парламента, — законотворчества — между ним и правительством (либо президентом) и даже об ограничении парламентских полномочий в законодательной сфере <10>. По их мнению, парламент ущемляется разными путями. ——————————— <10> Конституционное право зарубежных стран. М., 2008. С. 296 — 297.

Первый путь — все большая монополизация правительством права законодательной инициативы. Как говорилось выше, во всех зарубежных странах большинство законопроектов, принимаемых парламентом, составляют правительственные законопроекты. Второй путь, часто встречающийся в парламентской практике, — прямое наделение правительства правом издания нормативных актов, обладающих силой закона (так называемое делегированное законодательство). В некоторых государствах (Франция, ФРГ, Италия) правящие круги добились внесения в конституции статей, которые уполномочивают парламенты на передачу исполнительной власти права издания актов делегированного законодательства. Третий путь — фактическое или конституционное ограничение круга вопросов, по которым может законодательствовать парламент. Не везде он четко установлен, что позволяет исполнительной власти произвольно определять вопросы, которые решаются правительственными постановлениями или президентскими декретами. Четвертый и весьма распространенный путь — принятие «законов-рамок» или «законов-принципов». Парламент издает законы в самом общем виде, предоставляя правительству (или президенту) право развивать их и дополнять. Это право нередко используется исполнительной властью для придания закону под видом его конкретизации и дополнения иного смысла, чем тот, который заложен в него законодателем.

§ 2. Влияние вторых палат на формирование и роспуск правительства

Вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, как правило, относится к ведению первой палаты парламента. Редким исключением является Швейцария, где Совет кантонов вместе с Национальным советом избирают семь членов Федерального совета — органа исполнительной власти конфедерации (т. е. здесь имеет место прямое назначение). Кроме того, существует практика, когда вторая палата не сама назначает, а дает согласие на назначение членов правительства. Широко известен американский пример: Президент Соединенных Штатов назначает министров «по совету и с согласия Сената». Вторые палаты обычно не имеют полномочий и в отношении вынесения вотума недоверия правительству. В то же время Палата народов Боснии и Герцеговины может выносить в отношении Правительства резолюцию порицания, которая влечет за собой отставку кабинета министров. А Сенат Италии правомочен принять вотум недоверия Правительству в соответствии с предложением, выдвинутым и проголосованным путем поименного голосования. Предложение о недоверии должно быть подписано по меньшей мере 1/10 частью членов палаты и может стать предметом процедуры только через три дня после его представления. Примечательно, что голосование любой из двух палат против предложения Правительства не ведет неизбежно к его отставке. Правительство, в свою очередь, может влиять на роспуск второй палаты. Например, Сенат Испании (и Конгресс, и Генеральные кортесы в целом), за исключением периода, когда идет рассмотрение вопроса о вотуме недоверия, может быть распущен королевским указом по предложению Председателя Правительства и после обсуждения в Совете министров.

§ 3. Информативный (консультативный) контроль вторых палат над правительством <11>

——————————— <11> Термин «информативный контроль» встречается у ряда как российских, так и зарубежных конституционалистов. См., например: Коврякова Е. В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005; Кляйн Г., Цее В. Государственное право Германии: Пер. с нем. М., 1994.

В подавляющем большинстве стран вторые палаты (иногда совместно с первыми) осуществляют информативный контроль по отношению к правительству (Италия, Франция, Германия, Великобритания, Швейцария и др.). И лишь в некоторых случаях эта функция закреплена только за первой палатой парламента (например, Чехия, Хорватия). Этот контроль ведется классическими средствами: через работу постоянных комиссий, возможность задавать вопросы правительству и право на получение ответов, полномочия на создание комиссий по расследованию. По мнению спикера Сената Генеральных кортесов Испании Хуана Хосе Лукаса, такого рода контроль за кабинетом министров — наиболее важная функция испанской второй палаты, поскольку, исполняя эту функцию, она выступает «порталом, через который общаются гражданское общество и Правительство» <12>. Выполняя данную миссию, испанские сенаторы каждый понедельник заслушивают одного из членов кабинета министров, запрашивают у Правительства и его департаментов любую информацию, которая может им потребоваться (за год они посылают в Правительство до 20 тысяч запросов и получают на них ответы!), могут создавать комиссии по расследованию. Сенаторы полномочны подвергать Правительство и каждого из его министров перекрестному допросу и дознанию. В соответствии с правилами процедуры Сената для дебатов такого рода еженедельно отводится определенный минимум времени. Любой перекрестный допрос может вести к принятию резолюций, в которых Сенат излагает свою позицию. ——————————— <12> См.: текст выступления Хуана Хосе Лукаса на IV встрече Ассоциации европейских сенатов в Мадриде в 2003 г. // www. senateurope. org.

Во Франции сенаторы ежегодно задают Правительству от 5 до 6 тысяч письменных вопросов, ответы на которые публикуются в Journal official. Одно заседание в неделю отводится Сенатом для устных вопросов без проведения дебатов. В ходе сессии некоторые заседания могут быть посвящены устным вопросам с последующим обсуждением: они носят более ярко выраженный политический характер. Канал телевидения «Франс-3» ведет прямую трансляцию сеансов ответов Правительства на актуальные вопросы, которые проводятся дважды в месяц. С 1991 г. Сенат ввел в действие особую процедуру устных вопросов по европейским делам с последующими прениями. Она дает возможность углубленного диалога между сенаторами и министром, занимающимся рассмотрением вопросов общеевропейского масштаба. Ответы министров не могут повлечь каких-либо санкций со стороны палат. В целях информирования палат парламента Правительство может выступить перед ними с заявлением и предложить провести дебаты. Премьер-министр также может обратиться к Сенату с просьбой одобрить декларацию общеполитического характера. Примечательно, что до настоящего времени результаты голосования Сената всегда были в пользу Правительства. Постоянные комиссии ежегодно выполняют миссии информативного характера. Члены комиссии по вопросам финансов имеют возможность проводить расследования в министерствах с целью проверки выполнения положений государственного бюджета, принятых парламентом. Кроме того, Сенат может создать комиссию по расследованию, в задачи которой входит сбор информации по «щекотливым» делам, управлению службами общественного значения или государственными предприятиями. Такие комиссии наделены широкими полномочиями — вызываемые лица обязаны предстать перед лицом комиссии под угрозой привлечения к уголовной ответственности и принести присягу говорить правду. Те, кого комиссия хотела бы заслушать, но кто не отвечает на вызовы, подлежат тюремному заключению сроком на два года и штрафу. Обычно слушания, проводимые в рамках расследования, носят открытый характер. Основной Закон Федеративной Республики Германия довольно подробно описывает механизм контроля бундесрата за деятельностью Федерального правительства. В комментариях к Основному Закону <13> зачастую указывается, что полномочия, о которых идет речь, не всегда должны использоваться только с целью контроля, в конкретных случаях они могут стать инструментом действительных инициатив бундесрата по управлению государством. Прежде всего имеется в виду его право на постоянную информацию относительно определенных вопросов жизни государства, предоставляемую этому органу Федеральным правительством в соответствии со ст. 53 Основного Закона. Кроме того, согласно ст. 53a, ч. 2, Основного Закона Федеральное правительство должно информировать Объединенный комитет, а значит, и членов бундесрата, входящих в него, о своих планах, касающихся состояния обороны. ——————————— <13> См., например: Maunz, Duerig. GG-Kommentar (17. Lfg. 1979), Art. 76, RdNr. 22.

Следует упомянуть также о праве депутатского запроса, гарантируемого бундесрату: «Члены Федерального правительства имеют право, а по требованию и обязаны принимать участие в заседаниях бундесрата и его комитетов» (ст. 53 Основного Закона). Отсюда вытекает право задавать вопросы членам Правительства и их обязанность отвечать на них. Некоторые положения Основного Закона предоставляют бундесрату право вмешательства в сферу мер, принимаемых Правительством в связи с чрезвычайными ситуациями. В частности, речь идет о следующих правах: — требовать отмены полицейских мер, принимаемых Федеральным правительством в отношении земель в условиях стихийных бедствий и нарушения общественного порядка; — требовать прекращения действий вооруженных сил в революционных ситуациях; — требовать отмены чрезвычайных мер в условиях состояния обороны или по меньшей мере принятия бундестагом решения по этому поводу; — совместного с бундестагом объявления об окончании состояния обороны. Полномочия бундесрата распространяются также на правовые предписания Федерального правительства или компетентного федерального министра в случаях, когда речь идет о принципах и тарифах использования федеральных железнодорожных сооружений, почтовой и электросвязи (эти предписания издаются на основании полномочий, содержащихся, в свою очередь, в одном из законов, нуждающихся в одобрении бундесрата, или законов, которые земли должны исполнять по поручению Федерации, либо на основании решений собственной администрации), а также на общие административные предписания к законам, исполняемым землями на основании ст. 84 и 85 Основного Закона, и др. В целом для контроля за деятельностью Федерального правительства бундесрат пользуется разветвленной системой сдержек и противовесов, в особенности когда речь идет о принятии указов и правовых предписаний. Большинство этих документов может быть принято только с согласия бундесрата. Бундестаг подключается к этой работе лишь в исключительных случаях, т. е. контроль Федерального правительства осуществляется только представительным органом земель. В Италии сложность сенатского (и в целом парламентского) контроля над Правительством заключается в том, что, в отличие от Франции, Испании и Германии, там Конституцией не установлены, хотя бы в общих чертах, формы его проведения и об этой стороне деятельности парламента почти не упоминается. В итальянской Конституции содержится лишь упоминание о парламентских запросах (ч. 4 ст. 64). Тем не менее практикой разработаны формы парламентского контроля за деятельностью Правительства. Это запросы, интерпелляции, ноты, резолюции, деятельность постоянных, специальных и следственных комиссий. Запрос Правительству может быть дан как в устной, так и в письменной форме. Письменный ответ должен быть получен не позднее чем через 20 дней с момента опубликования запроса в отчете о заседании, на котором он внесен. Если на запрос дается устный ответ в палате, то его текст вносится в повестку дня. После ответа министра запрашивающему дается не более 5 минут на реплику. Он может заявить, удовлетворен он ответом или нет. Ответ Правительства и реплика запрашивающего публикуются в отчете о заседании палаты. Действенность такой формы парламентского контроля, как запрос Правительству со стороны парламентариев, невелика. Как правило, ответы на запросы носят формальный характер и Правительство уклоняется от дачи исчерпывающей информации. Более сложной формой парламентского контроля является интерпелляция. Интерпелляция содержит вопрос сенатора к Правительству в письменной форме относительно мотивов и целей действий Правительства. Сенатору даются 20 минут для того, чтобы сформулировать на заседании палаты свою интерпелляцию, а после ответа Правительства — 5 минут, чтобы изложить причины, по которым он не удовлетворен данным ответом. Палата может принять специальную резолюцию в случае неудовлетворительного ответа Правительства на интерпелляцию. Однако ее принятие не сопряжено с серьезными последствиями для Правительства и не влечет ухода в отставку. То, что в Италии принятие резолюции по интерпелляции не влечет для Правительства практически никаких последствий, безусловно, снижает эффективность этого института и одновременно упрощает его применение. Сроки обсуждения интерпелляции, установленные регламентом Правительства, могут соблюдаться только в случае представления не очень большого числа интерпелляций. Когда же оно велико, Правительство имеет возможность выбирать, на какие интерпелляции отвечать, а на какие — нет <14>. ——————————— <14> Так, в четвертой легислатуре было представлено 34 тыс. интерпелляций, в пятой — 27 870, в шестой — 21 900. Обсуждены были соответственно 22 тыс., 15 900, 11 тыс. См.: Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002. С. 306.

Инструментом осуществления парламентского контроля могут служить предложения (mozione) и резолюции (risoluzione). Как правило, оба эти института парламентской процедуры обозначаются одним термином — резолюция (резолюция недоверия). Однако между ними существуют заметные различия. Статья 157 регламента Сената говорит о том, что предложения вносятся с целью положить начало обсуждению на заседании палаты определенного вопроса. Внесение предложения влечет за собой дискуссию в палате и впоследствии принятие решения. Чаще всего внесение предложения связано с такими видами парламентской деятельности, как законодательный процесс или осуществление контроля. В обсуждении предложения, предшествующем принятию решения, как правило, принимает участие Правительство. Благодаря этому обсуждение даже больше, чем само решение по данному вопросу, может использоваться в целях осуществления парламентского контроля и получения необходимой информации. Парламентская резолюция представляет собой документ, в котором содержатся определенные установки, намечается общий политический курс, даются директивы Правительству. Резолюции, так же как и предложения, можно считать средством осуществления парламентского контроля, поскольку они касаются правительственной деятельности, содержат соответствующие выводы и оценки. Однако в регламенте Сената не предусмотрены какие-либо меры, направленные на реализацию содержащихся в резолюциях установок и директив Правительству. Такая форма контроля над Правительством, как деятельность следственных комиссий парламента, отражена в Конституции, хотя в соответствующей статье нет никаких указаний именно на контрольный характер их работы. Статья 82 Конституции сформулирована так: «…каждая палата может проводить расследование по вопросам, представляющим общественный интерес. Для этой цели она назначает из своих членов комиссию в составе, пропорциональном соотношению различных групп. Комиссия по расследованию ведет следствие или изучение с такими же полномочиями, как и судебные власти». Помимо этого, возможно образование двухпалатных парламентских комиссий по расследованию. Для этого требуется принятие закона, в котором устанавливается, что парламент проводит расследование, называется предмет расследования, определяется число членов комиссии — депутатов и сенаторов в равном количестве. Председателя комиссии по расследованию назначают председатели палат. В итальянском парламенте существует также двухпалатная комиссия по рассмотрению обвинений, выдвинутых против членов Совета министров. Комиссия состоит из 10 депутатов и 10 сенаторов, избираемых каждой палатой после новых парламентских выборов. Обвинение членам Правительства предъявляется на совместном заседании палат парламента (ч. 2 ст. 90 и ст. 96 Конституции). В Швейцарии Совет кантонов для осуществления контроля над Правительством создает две специальные комиссии, которые работают на регулярной основе. Одна специализируется на управлении и администрации, а другая — на финансах. Контроль охватывает все сферы деятельности Правительства, включая полицию и вооруженные силы. Эти комиссии имеют почти неограниченный доступ к информации, ко всем федеральным административным органам, официальным и частным лицам, а также ко всем, кто может предоставить дополнительную информацию. Правительство не может отказать комиссиям в предоставлении необходимых сведений, сославшись на их конфиденциальность. В некоторых случаях комиссии могут снимать показания со свидетелей, запрашивать экспертов или любого рода документацию. Для особо важных случаев могут создаваться парламентские расследовательские комитеты, которые обладают почти судебными полномочиями (в более чем 150-летней парламентской истории Швейцарии было только 3 случая создания подобных комитетов). Как и в большинстве сенатов, каждый сенатор Швейцарии может задавать письменные, устные вопросы и интерпелляции. Федеральный совет отчитывается о своей работе перед Федеральным собранием на его летней сессии, представляя доклад о внутреннем и международном положении конфедерации. Кроме того, по просьбе Федерального собрания или одного из двух советов он подготавливает специальные доклады. Политическая система Соединенных Штатов Америки не знает таких классических институтов европейского парламентаризма, как парламентская ответственность Правительства. Однако в системе сдержек и противовесов парламент США все же обладает полномочиями по контролю за исполнительной федеральной властью. Функция контроля может принимать формы: запросов, направляемых комитетами, и слушаний в них; неформальных встреч с должностными лицами исполнительной ветви власти; включения конгрессменов в состав правительственных комиссий; расследований, проводимых комитетами Конгресса и его вспомогательными органами, такими, как Исследовательская служба, Бюджетное управление Конгресса и Гла вное ревизионное управление. Одним из наиболее испытанных средств контроля остается право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. Каждый постоянный комитет Сената может расследовать любой вопрос, входящий в его компетенцию, и докладывать о слушаниях по его результатам. Предметом расследования могут стать не только преступления, совершенные должностными лицами, но и факты неэффективного и непрофессионального ведения дел. Расследовательские и специальные комитеты палат образуются для расследования или изучения какого-либо вопроса, преимущественно практики применения законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов. В ряде случаев создаются объединенные специальные комитеты палат Конгресса. Расследовательские и специальные комитеты Конгресса имеют право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов. Они могут вызывать свидетелей и требовать представления необходимых документов. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы комитета вызванные на слушания лица могут быть подвергнуты штрафу либо тюремному заключению на срок до одного года. Сенат США имеет исключительное право рассмотрения дел в порядке импичмента и признания должностных лиц виновными или невиновными. Признание того или иного должностного лица Федерального правительства виновным влечет за собой его снятие с государственной должности. Полномочия Конгресса по надзору не раз помогали отстранять от должности недобросовестных должностных лиц, менять политический курс и обеспечивать новые устанавливаемые законом меры контроля над исполнительной властью <15>. ——————————— <15> Так, например, в 1949 г. расследования, проведенные специальными следственными подкомитетами Сената, выявили наличие коррупции среди высокопоставленных государственных чиновников в администрации Трумэна. Это привело к реорганизации ряда органов и организаций и созданию специальной комиссии Белого дома по расследованию случаев коррупции в Правительстве. В конце 60-х годов показанные по телевидению слушания в Комитете Сената по международным отношениям помогли мобилизовать оппозицию против войны во Вьетнаме. В 1973 г. расследовавшееся в Конгрессе Уотергейтское дело привело к разоблачению должностных лиц Белого дома, незаконно пользовавшихся своим служебным положением для получения политической выгоды, и начатая в следующем году Юридическим комитетом Палаты представителей процедура отстранения от должности Президента США Ричарда Никсона положила конец его президентству («Уотергейт»). В результате проводившихся в 1975 и 1976 гг. расследований специального комитета обнаружились серьезные злоупотребления властью в разведывательных органах, что привело к введению нового законодательства по контролю над некоторыми видами разведывательной деятельности. В 1983 г. после запроса Конгресса относительно предложения о более тщательном проведении Таможенной службой США и Службой иммиграции и натурализации США проверок на границе был поставлен вопрос о неспособности исполнительной власти провести это предложение в жизнь без принятия нового законодательства. В 1987 г. усилия по надзору помогли раскрыть статуарные нарушения в работе исполнительной власти, выразившиеся в тайной продаже оружия в Иран и направлении части полученной в результате прибыли антиправительственным силам в Никарагуа, известным под названием «контрас» («Ирангейт»). Установленные Конгрессом факты привели к внесению предложения о введении законодательства, предотвращающего подобные случаи. Проведенные в 1996 и 1997 гг. двухпартийной комиссией Конгресса расследования и последующие слушания в Сенате позволили раскрыть случаи злоупотреблений и недостатков в руководстве работой Службы внутренних доходов (СВД) — федерального органа, ответственного за сбор подоходного налога. Комитет Сената по финансам заслушал показания оперативных работников СВД, которые утверждали, что подвергались столь сильному давлению с целью возмещения уплаченных налогов, что иногда неправомерно преследовали налогоплательщиков. Это подтвердили граждане, заявившие, что СВД предъявляла к ним необоснованные претензии, сопровождаемые недопустимо агрессивным поведением, якобы в связи с неуплатой ими налогов. В 1998 г. Конгресс принял Закон о проведении реформы в СВД, имевший своим результатом создание независимого наблюдательного совета и предоставление налогоплательщикам более надежной защиты, включая освобождение последних от необходимости доказывать свою правоту в отношении уплаты налогов и обязанность СВД в спорных случаях самой представлять соответствующие доказательства.

§ 4. Бюджетно-финансовый контроль вторых палат за деятельностью правительства

Утверждение парламентом бюджета и контроль за его исполнением представляют собой отдельную форму парламентского контроля — бюджетно-финансовый контроль <16>. ——————————— <16> Глубокий анализ этой формы парламентского контроля содержится в работе Е. В. Ковряковой. См.: Коврякова Е. В. Указ. соч. С. 48 — 49, 98 — 101, 149 — 151.

К важнейшим средствам контроля за деятельностью Правительства во Франции следует отнести принятие парламентом единого Закона о государственном бюджете сроком на один год, в котором предусматриваются доходы и расходы государства, а также осуществление проверки исполнения государственного бюджета и государственных финансов. При прохождении финансового законопроекта в соответствии с Ордонансом N 59-2 от 2 января 1959 г. его вторая часть не может обсуждаться какой-либо палатой до принятия первой части, которая регулирует доходную часть бюджета. По истечении определенного срока этот проект, независимо от вынесенного нижней палатой решения, передается на рассмотрение Сената. Проект бюджета вносится Правительством и представляется в бюро Национального собрания, далее направляется в постоянную комиссию, а именно в Комиссию по финансам, общей экономике и плану. После включения проекта в повестку дня проводится общая дискуссия, постатейное обсуждение и голосование по проекту в целом. Обсуждение на открытом заседании создает единственную возможность для всех парламентариев опросить поочередно и публично всех министров по различным аспектам правительственной политики. Оно проводится по особой процедуре, отличие которой от обычной законодательной процедуры состоит в следующем: парламенту отводится срок в 70 дней для принятия решения, т. е. 40 дней — Национальному собранию, 20 дней — Сенату, остальное — на возможную передачу проекта из одной палаты в другую. Если Национальное собрание не приняло в целом в первом чтении проект в течение 40 дней, то первоначальный проект передается Правительством в Сенат. Внесение поправок Сенатом также лимитировано, он должен высказаться в 15-дневный срок. Если же парламент не принял проект в течение 70 дней с момента его внесения, то бюджет может быть введен в действие путем ордонанса, т. е. Постановлением правительства, имеющим силу закона. С одной стороны, ограниченный срок рассмотрения финансовых проектов, жесткая процедура их принятия связаны с важностью этих актов для государства. С другой — парламент поставлен в весьма стесненные рамки при их рассмотрении, что сужает возможности парламентского контроля <17>. ——————————— <17> Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В. В. Маклакова. М., 1996. С. 102.

Контролю за деятельностью Правительства содействует также Счетная палата, которая направляет Президенту Республики и обеим палатам парламента ежегодный доклад, в котором дается заключение о финансовом управлении государственным имуществом и государственными службами, а также юридических лиц с государственным участием. В то же время Счетную палату во Франции нельзя в полной мере отнести к институтам парламентского контроля. Прежде всего это связано с тем, что ее Председатель назначается Правительством, а остальные члены — Президентом Республики (на практике — по согласованному решению Министерства экономики и Министерства бюджета). Кроме того, деятельность палаты финансируется из бюджета этих двух Министерств. В настоящее время ее правовое положение не носит однозначного характера ввиду наделения чертами судебного органа. Подобный подход отражает особенности построения системы органов правосудия и административной юстиции. В соответствии с Законом от 22 июня 1967 г. «О Счетной палате» палата как судебная инстанция осуществляет контроль над правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов <18>. ——————————— <18> Трещетенкова Н. Ю. Правовой статус счетных палат // Очерки конституционного права иностранных государств. М., 1999. С. 236 — 238.

На основании ст. 114 ч. 2 Основного Закона ФРГ Федеральная счетная палата обязана ежегодно представлять как в бундестаг, так и в бундесрат отчет о бюджетной и хозяйственной деятельности Федерального правительства. На практике это выражается в том, что Счетная палата представляет бундестагу и бундесрату специальный доклад по поводу проведенной ею проверки. Способ формирования палаты — смешанный, т. е. в назначении ее состава принимают участие парламент и Федеральный президент. Президент (глава палаты) и Вице-президент избираются бундестагом и бундесратом тайным голосованием без прений по предложению Федерального правительства на 12 лет. Остальных членов (они несменяемы) этого органа назначает Федеральный президент по предложению главы Счетной палаты. Конституцией Италии также предусмотрен контроль за деятельностью Правительства органом государственного управления — Счетной палатой — с последующей передачей результатов контроля на рассмотрение парламента. Согласно ст. 100 Конституции Счетная палата осуществляет предварительный контроль за законностью актов Правительства, а также последующий контроль исполнения государственного бюджета. О результатах контроля докладывается непосредственно палатам парламента. Порядок таков: декреты Правительства, если они зарегистрированы в Счетной палате с оговорками <19>, передаются палатам вместе с соответствующими замечаниями для того, чтобы палаты могли изучить эти замечания и принять соответствующие меры. Регламентами палат (ст. 132 Регламента Сената, ст. 150 Регламента Палаты депутатов) установлено, что эти документы передаются в компетентные комиссии палат, у которых есть месяц на их изучение. Затем на заседании палаты они обсуждаются и принимается окончательное решение. При этом парламент не может отменить правительственный акт. Он вправе только рекомендовать Совету министров изменить свое решение. ——————————— <19> Регистрация с оговоркой — решение, в котором Счетная палата фиксирует противозаконность акта, но допускает его исполнение под политическую ответственность Правительства.

Главное ревизионное управление (ГРУ) США (аналог Счетной палаты) информирует обе палаты Конгресса о разумном, законном и эффективном расходовании выделенных парламентом бюджетных средств, а также разрабатывает рекомендации, направленные на совершенствование работы проверяемых организаций. Управление предоставляет отчет тому ведомству, которое отвечает за надлежащее расходование денежных средств или руководит организацией, подвергшейся проверке. С момента основания ГРУ в 1921 г. его функциями являлись: наблюдение за всеми случаями получения, выплаты или использования государственных средств; подготовка рекомендаций с целью экономии и повышения эффективности использования этих средств и т. д. После Второй мировой войны законом о реорганизации правительственных учреждений ГРУ было официально признано частью законодательной ветви власти и в основном выведено из-под контроля Президента и его аппарата. Генеральный ревизор, возглавляющий Управление, назначается Президентом по представлению специальной комиссии, состоящей из членов обеих партий Сената и Палаты представителей. В основном в ходе работы ГРУ обнаруживаются ошибки, связанные с низкой квалификацией исполнителей и руководителей. Однако при вскрытии правонарушений уголовного характера соответствующая информация передается в суд. Исходя из вышесказанного, можно констатировать, что Федеральная счетная палата Германии в настоящее время обладает наибольшими полномочиями по сравнению с Главным ревизионным управлением в США, Счетными палатами во Франции и Италии; она имеет статус самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля (по сути, федерального министерства).

* * *

Проведенный обзор показал, что взаимоотношение вторых палат с исполнительными органами власти можно охарактеризовать как взаимодействие и взаимовлияние. Взаимодействие, как было показано выше, наблюдается в целом ряде чрезвычайно важных сфер: законодательство, бюджетно-финансовая сфера, информационная и др. В отношении влияния можно отметить следующее. С одной стороны, у вторых палат парламентов не так много возможностей влиять на исполнительную власть. Лишь в редких странах они обладают правом, и то в фарватере первых палат парламентов, формировать правительство, объявлять вотум недоверия, отправлять правительство в отставку. Практически у всех вторых палат неизмеримо меньше возможностей, как выразился Председатель Сената Генеральных кортесов Испании Хуан Лукас <20>, эффективно контролировать свои правительства, чем у первых палат. ——————————— <20> См.: текст выступления Хуана Хосе Лукаса на IV встрече Ассоциации европейских сенатов в Мадриде в 2003 г. // www. senateurope. org.

С другой стороны, каждая из вторых палат обладает хоть и косвенными, но достаточно эффективными возможностями корректировать политику исполнительной власти в интересах регионов, которые они представляют, участвовать в формировании единой национальной политики в области экономики, финансов, международных отношений. Вторые палаты повсеместно стали своеобразными фильтрами, «охлаждающими» порой весьма бурный законодательный процесс, гарантами стабильности, сдерживающими не только первые палаты, но и исполнительную власть в лице правительства и глав государств. При анализе некоторых контрольных функций (комиссии по расследованию и т. п.), закрепленных за вторыми палатами, может даже создаться впечатление, что они вторгаются «на равных» в сферу деятельности правоохранительных органов <21>. ——————————— <21> Однако в правовом положении органов, представляющих две различные ветви власти, есть существенное различие: во время проведения расследования судебные власти обязаны сохранять в тайне материалы следствия, в то время как парламентские комиссии должны представлять по требованию судебных властей в их распоряжение все собранные комиссией акты и документы, если только иное не предусмотрено специальной нормой закона. Таким образом, судебные власти в данной сфере обладают большим объемом полномочий.

Кроме того, в последние годы наблюдается растущее осознание специфической роли, которую могут играть вторые палаты в этой области. Вследствие их положения как собраний, которые реже оказываются в фокусе политического внимания или подвергаются правительственному давлению и влиянию партий, вторые палаты часто обладают независимостью, которая дает им дополнительные возможности для критики правительственной политики.

——————————————————————