(Вагизов Р. Г.) («Российская юстиция», 2008, N 11)
ПОНЯТИЕ ОМБУДСМЕНА (УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА) В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОВОЙ ДОКТРИНЕ
Р. Г. ВАГИЗОВ
Вагизов Р. Г., кандидат юридических наук, Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан.
В каждой из сфер жизни общества действует обширное законодательство. Государственное регулирование в них неоднородно. Государство обязано обеспечить только основные нужды человека. Во всем остальном он сам должен заботиться о себе и своей семье <1>. При этом человек, его права и свободы объявляются высшей ценностью. ——————————— <1> См.: Чиркин В. Е. Государство и общество // Гражданин и право. 2007. N 4. С. 5.
Правовое государство для выполнения своей основной функции защиты и охраны прав и свобод граждан должно иметь систему процедур, механизмов, институтов, гарантирующих защиту прав и свобод личности. Институт омбудсмена в правовых системах стран мира является важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов <2>. ——————————— <2> См.: Общая теория прав человека / Рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: НОРМА, 1996. С. 369.
В отношении термина «омбудсмен» существует несколько этимологических версий. В средневековом шведском языке слово «ombud» означало силу и авторитет. Норвежским словом «ombud» первоначально называлось лицо — посол или делегат, которое обращалось с посланием к народу от имени короля. Шведы и другие скандинавские народы переводили слово «омбудсмен» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо». В средневековых германских племенах омбудсменами были лица, которым поручалось собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. Так или иначе, по прошествии времени основным смысловым значением омбудсмена стало понятие авторитетного представителя других лиц, защитника интересов слабых от нарушений со стороны сильных. Существуют различные подходы к определению института омбудсмена, раскрывающие сущность и природу термина «омбудсмен» <3>. ——————————— <3> См.: Амирова Р. Р. Указ. соч. С. 25.
Международная ассоциация юристов формально определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады <4>. ——————————— <4> См.: Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9. С. 21.
Другое международное определение института омбудсмена: «государственная служба, предусмотренная Конституцией и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом» <5>. ——————————— <5> Лебедев А. И. В аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Московский журнал международного права. 2000. N 1. Январь-март. С. 129.
Британская энциклопедия (1972 г.) определяет институт омбудсмена как уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата <6>. Во Всемирной энциклопедии (1972 г.) содержится определение омбудсмена как независимого публичного должностного лица, расследующего жалобы граждан в отношении должностных лиц правительственных органов <7>. ——————————— <6> См.: Мелик-Дадаев И. А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности деятельности в Скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и борьбе с нею в Скандинавских странах. 1986. N 94. С. 96. <7> См.: The World Book Encyclopedia. Field Enterprise as Educational Corporation // Holert N. Corrol. N. Y., 1972/V. 14, P. 574.
В России Энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» определяет омбудсмена как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц <8>. Юридическая энциклопедия содержит сходное определение: омбудсмен в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан <9>. ——————————— <8> См.: Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Рук. авт. кол. С. М. Шахрай. М., 1995. С. 141 — 142. <9> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 287.
В целом, по мнению А. Ю. Сунгурова, под омбудсменом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений <10>. ——————————— <10> См.: Сунгуров А. Ю. Региональный уполномоченный по правам человека — первые шаги в России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А. Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. С. 198. Также см.: Матвеев С. Н. Конституционно (уставно-)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. Казань, 2004.
Н. Ю. Хаманеева выделяет следующие общие черты института омбудсмена, составляющие единую концепцию этого института. 1. Институт омбудсмена представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества. 2. Главная задача деятельности омбудсмена — охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующего наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора. 3. Должность омбудсмена относится к высшим должностям государства. 4. Важнейшая черта института омбудсмена — его независимость. В большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним. В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан. 5. В ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий административных структур, но, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и должностных лиц и выносить решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий. 6. Институт омбудсмена обладает редким качеством — с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий государства, а с другой — не изменять своим основным принципам и содержанию. 7. Контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для него, методы убеждения, критику, гласность. 8. В его распоряжении нет административных императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсмену (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. 9. Гражданин видит в омбудсмене независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина <11>. Должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В Скандинавских странах, на родине этого института, используется название «Омбудсмен юстиции», в англоязычных провинциях Канады — «Парламентский уполномоченный (омбудсмен)», в Великобритании, Северной Ирландии, Шри-Ланке — «Парламентский уполномоченный по делам администрации», в Новой Зеландии — «Парламентский уполномоченный для расследований». В трех странах применяется термин «уполномоченный» без прилагательного «парламентский»: Уполномоченный по жалобам (Израиль), Уполномоченный по правам граждан (Польша), Уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины «посредник», «медиатор» (Франция), «проведор (поручитель) юстиции» (Португалия), «помощник граждан» (штат Айова, США), «адвокат народа» (Румыния). В названии этого института применяется также термин «защитник», подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: Защитник граждан (провинция Квебек, Канада), Народный защитник (омбудсмен) (Испания), Публичный защитник (штат Небраска, США), Гражданский защитник (итальянские провинции). Народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию омбудсмена выполняет коллективный орган: Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по правам человека (Латвия) <12>. ——————————— <11> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 24 — 25. <12> См.: Сунгуров А. Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен / Под ред. А. Ю. Сунгурова. Приложение к журналу «Северная Пальмира». СПб., 1999. С. 198.
Также могут вводиться должности «специализированных» омбудсменов, т. е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей, по делам армии, по тендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т. п.). При всем разнообразии в наименованиях термин «омбудсмен» является собирательным и представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры. Институт омбудсмена создается на различных уровнях — национальном, региональном и местном. Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия таковой, объема полномочий и т. д. выделяются три модели омбудсмена. 1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной власти над законодательной, существует во Франции, где Медиатор назначается Советом Министров. 2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии, Намибии и Нидерландах. 3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента <13>. Основным направлением деятельности классического омбудсмена является контроль за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется и на законодательную власть). ——————————— <13> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 18.
Парламентские омбудсмены относятся к классическому типу омбудсмена, возникшему в результате борьбы парламента (т. е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные Конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. В зависимости от компетенции и объема надзорных функций выделяются две модели института омбудсмена: 1) реактивная (реагирование на жалобы); 2) агрессивная (проведение расследований по собственной инициативе). Последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащих к «третьему миру». Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в государствах с самыми разными формами правления — конституционной монархии, президентской и парламентской республиках. Он успешно функционирует в государствах, принадлежащих к различным правовым системам. Причинами столь широкого распространения этого института послужили: во-первых, наличие глубочайшего кризиса традиционной демократии в Европе после Второй мировой войны и возникновение необходимости европейских политических институтов; во-вторых, неэффективность традиционных методов контроля, при которых существующие государственные структуры не решают всех конкретных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола; в-третьих, усиление внимания мирового сообщества к защите прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, усложнение и рост, даже в странах Запада, аппарата государственного управления, который все больше становится угрозой для демократии и прав человека <14>. ——————————— <14> См.: Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.: Ad marginem, 1997. С. 38.
Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного развития внутри механизма государства, наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению, самостоятельная ветвь власти — контрольная власть. В качестве одного из органов этой контрольной власти, выделяясь из законодательной и приобретая самостоятельность и независимость от иных органов, и развивается институт омбудсмена <15>. ——————————— <15> См.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. N 4. С. 18.
Возникновение контрольной ветви власти обусловливается главным образом тремя причинами. 1. В мире нарастает движение от простого провозглашения народовластия к реальному воплощению его в жизнь. Народ, делегировавший часть своих властных функций законодателям, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они эти полномочия используют. Указанная задача только отчасти реализуется через взаимоконтроль властей (контроль законодателей над правительством, судебный контроль). Однако законодательная власть всегда политизирована и не может дать объективной оценки работы правительства. Судебная власть пассивна и не может встать на защиту закона по собственной инициативе. Поэтому нужен орган, который бы провел глубокое расследование фактов нарушения закона или неэффективной деятельности органа государства и выступил в качестве истца или обвинителя. 2. Обществу необходимы государственные органы, которые занимались бы только надзором за деятельностью аппарата государственного управления и не отвечали бы за качество законов или эффективность их исполнения. Совмещение надзорных функций с иными ведет к искажению и утайке информации о работе государственного механизма от народа. Кроме того, специализация работников на выполнении одной операции способствует росту их профессионализма. 3. Общество заинтересовано в получении полной и достоверной информации о работе высших государственных органов: президента, правительства, парламента, судов. С них должен быть сброшен «покров тайности». Это затруднит коррупционную деятельность, которая может проникнуть в самые высокие эшелоны власти. Таким образом, в демократическом обществе должно быть как минимум не три, а четыре ветви власти: законодательная, судебная, исполнительная и контрольно-надзорная <16>. ——————————— <16> См.: Денисов С. А. Формирование контрольной ветви государственной власти для противодействия коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 — 16.
Институт омбудсмена, являясь одним из элементов в системе политического и общественного контроля над аппаратом управления, наряду с другими контрольными институтами, не допускает отрыва бюрократии от общества, обеспечивает положение, при котором все более возрастающий государственный аппарат служит человеку, обществу, а не самому себе и не какой-либо элитарной группе. При всех национальных отличиях основными функциями омбудсмена являются: 1) содействие в восстановлении нарушенных органами государственной власти прав граждан; 2) содействие эффективной работе государственной власти; 3) функция посредника между обществом и властью; 4) функция внесудебного разбирательства <17>. ——————————— <17> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. С. 29.
«Роль омбудсмена защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих — более ответственными перед обществом» — так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмена. Омбудсмен принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действием (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер, в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению <18>. Юридическая сила решений омбудсмена основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмена, а важнейший способ воздействия на органы власти со стороны омбудсмена — предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмена. Эффективность усилий омбудсмена во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад, и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмена. ——————————— <18> См.: Пустынцев Б. Региональный омбудсмен или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2. Региональный омбудсмен. С. 194.
Важной функцией института омбудсмена стала функция посредника. Институт омбудсмена становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма. Эта функция получила отражение в названии омбудсмена во Франции — институт Медиатора (посредника). Институт омбудсмена берет на себя также функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. Анализ происходящих в мире интеграционных процессов приводит к выводу, что необходим конкретный внутригосударственный механизм осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека <19>. В отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод, омбудсмен является важнейшей частью такого механизма, поскольку может руководствоваться не только правовыми нормами и принципами, но и действовать, исходя из моральных соображений и идеалов справедливости. ——————————— <19> Вагизов Р. Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных стандартов и норм в сфере гражданских и политических прав человека (Российская Федерация и Республика Татарстан): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 1998. С. 2.
Можно выделить следующие основные принципы деятельности омбудсмена: 1) независимость омбудсмена; 2) принцип статуса органа государственной власти; 3) доступность омбудсмена; 4) беспристрастность, честность и справедливость омбудсмена. Критериями, характеризующими принцип независимости омбудсмена, являются: провозглашение принципа независимости омбудсмена в законодательстве зарубежных стран; связь с парламентом и другими органами власти; срок полномочий и порядок освобождения от должности; ограничения для лиц, занимающих должности омбудсмена; иммунитет омбудсмена; материально-техническая и финансовая независимость. Современные принципы деятельности омбудсмена содержатся в проекте Декларации европейских омбудсменов, разработчиком которого стал Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Ее принятие поддержали участники международной конференции в Дубровнике (Хорватия) под председательством Верховного Комиссара ООН по правам человека Мэри Робинсон в октябре 2001 г. Декларация предусматривает возможность совместных действий омбудсменов в соответствии с Конституцией и законами государств, международными договорами в целях обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения публичными властями, предоставления всем и каждому возможностей защиты от произвола и бюрократии, в интересах построения гражданского общества. Принимая во внимание появление новых вызовов демократии, верховенству закона, правам и свободам человека, включая международный терроризм, угрозы среде обитания, глобальную информатизацию, омбудсмены должны еще больше развивать сотрудничество и взаимодействие на многосторонней основе. Принципы, заложенные в Декларации, позволят омбудсменам действовать сообща и оперативно в области защиты прав и свобод человека и гражданина, работать с перспективой, предвидеть и предотвращать проблемы, создающие угрозы правам и свободам людей. Омбудсмен защищает и те права, которые не получили конституционного или законодательного закрепления. Для омбудсмена не существует внешних, заранее заданных приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности гражданского общества. Сила института заключается в том, что он воплощает в себе социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина «омбудсмен» (власть, авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на государственный механизм. Деятельность омбудсмена основывается на принципах, которые имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. Как отмечает А. Ю. Сунгуров, с позиции общества институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет: — обеспечивать более систематическое расследование; — слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью; — направлять авторов жалоб к нужным им адресатам; — развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами; — проводить больше консультаций с экспертами. Этот же автор, с позицией которого мы согласны, вполне обоснованно полагает, что институт омбудсмена будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет: — помогать создавать внутренние системы контроля качества; — играть роль медиатора не только власти и общества, но и между департаментами власти; — повышать качество с помощью инновационных подходов; — давать хорошее образование чиновникам (в том числе и личным примером, примером деятельности своего офиса); — усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти <20>. ——————————— <20> См.: Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. С. 35.
Таким образом, омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, — это институт и государственный правозащитный орган, осуществляющий свою деятельность в целях соблюдения прав и свобод индивида при его взаимоотношениях с государством, который должен способствовать совершенствованию отдельно взятого человека и гармонизации общественных отношений.
