МЕЖДУНАРОДНЫЙ ДОГОВОР РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМА ИЕРАРХИИ
П. А. ЛАПТЕВ
Лаптев П. А., кандидат юридических наук, заведующий кафедрой европейского права Российской академии правосудия.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные нормы международного права и международные договоры Российской Федерации впервые за всю историю государства Российского были введены в правовую систему страны. Таким образом, нормы российского законодательства и нормы международного права, представляющие самостоятельные нормативные блоки в рамках единой правовой системы <1>, подлежат реализации всеми государственными органами (включая Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды Российской Федерации), а также органами местного самоуправления. Каким же образом соотносятся правила поведения, содержащиеся в этих нормативных блоках, какова сила международной договорной нормы в отношении положений, содержащихся в национальном законодательстве России? В случае возникновения коллизии между Конституцией Российской Федерации и международным договором Российской Федерации, что будет иметь приоритет: норма международного права или конституционные положения? Автор акцентирует внимание на соотношении договорных норм международного права и норм, закрепленных в источниках права России. ——————————— <1> Автор особо подчеркивает, что он затрагивает только нормативную составляющую правовой системы России.
Рассматривая вопрос о соотношении договорных норм международного права и внутригосударственных правовых норм, нельзя не обратить внимание на особенности законодательства и практики зарубежных государств, касающиеся вопроса соотношения нормы международного договора и национального законодательства. Как известно, Конституция США 1787 года предусматривает, что «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязываются к их исполнению, хотя бы в конституциях и законах отдельных штатов встречаются противоречащие постановления» <2>. Американская судебная практика истолковала указанное положение таким образом, что федеральные законы США обладают равной юридической силой с международными договорами и, следовательно, в случае возникновения коллизии между федеральным законом и международным договором применяется общий принцип права: последующий закон отменяет закон предыдущий. Однако положения Конституции США в любом случае имеют приоритет над положениями, сформулированными в международном договоре США. В одном из решений суд апелляционной инстанции установил, что «правила международного соглашения об экстрадиции, заключенного между США и Францией, противоречат четвертой поправке к Конституции США и поэтому не подлежат применению» <3>. ——————————— <2> Современные зарубежные конституции / Моск. юрид. ин-т. М., 1992. С. 39 — 40. <3> American Journal of International Law. 1998. N 1. P. 91.
Согласно Конституции Японии 1947 года государство «обязано добросовестно соблюдать международно-правовые обязательства, вытекающие из общепризнанных норм международного права, а также международных соглашений» <4>. Конституция Японии непосредственно не регулирует вопрос соотношения нормы международного договора и нормы, сформулированной в национальном праве. Однако судебная практика в случае возникновения коллизии между законом и договором отдает предпочтение положениям, содержащимся в международном договоре. При рассмотрении дела районный суд Японии установил, что ряд законодательных актов противоречит международному договору, заключенному между Японией и Южной Кореей. Вследствие этого факта действия органов внутренних дел, связанные с задержанием капитана южнокорейского рыболовецкого судна, были признаны незаконными как противоречащие соответствующим положениям международного договора. В мотивировочной части решения суд указал, что «положения международного договора имеют преимущество перед национальным законодательством независимо от того, когда был заключен договор» <5>. ——————————— <4> Современные зарубежные конституции. С. 283. <5> American Journal of International Law. 1998. N 2. P. 301 — 305.
В соответствии со ст. 10 Конституции Италии 1947 года «правопорядок Италии согласуется с общепризнанными нормами международного права» <6>. Итальянская судебная практика, как известно, придерживается дуалистической концепции соотношения международного и внутригосударственного права. Чтобы применить правила, содержащиеся в международном договоре, они должны быть инкорпорированы в национальное законодательство. Договор, как и в США, имеет тот же юридический статус, что и закон. Однако правоприменительная практика старается следовать концепции добросовестного отношения к международному праву. Но если возникает коллизия между конституционными положениями и международным договором, приоритет в применении отдается Конституции. В одном из дел Конституционный суд Италии признал, что «соглашение об экстрадиции между США и Италией является неконституционным и, следовательно, не подлежит применению» <7>. ——————————— <6> Современные зарубежные конституции. С. 283. <7> American Journal of International Law. 1997. N 4. P. 728.
Таким образом, большинство государств при возникновении коллизии между законом и международным договором отдает предпочтение в применении положениям международного договора. Однако практически во всех странах, если обнаруживается несоответствие между конституцией и международным договором, приоритетом в применении пользуется конституция государства. Формулировка в Конституции Российской Федерации генеральной отсылочной нормы, предусматривающей возможность применения правил международного договора при возникновении коллизии с законом, достаточно давно известна отечественному законодательству. Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик как 1961, так и 1991 года, иные законодательные акты, касающиеся различных сфер правового регулирования общественных отношений, более чем в 20 случаях содержали положение о том, что «если в международных договорах СССР устанавливаются иные правила, чем содержащиеся в законодательстве СССР, то применяются правила международного договора». Однако указанные положения не носили всеобщего и универсального характера. В отличие от советского, новое российское законодательство предусмотрело общее положение, согласно которому международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Более того, как указано выше, Конституция Российской Федерации также предусмотрела генеральную отсылочную норму. Таким образом, отсылочные нормы, касающиеся действия международных договоров Российской Федерации в рамках правовой системы России, стали носить всеобщий (универсальный) характер. Их действие распространяется практически на все отрасли российского законодательства <8>. ——————————— <8> Практика иностранных государств, а также действующее российское законодательство свидетельствуют о том, что международный договор не может действовать с помощью отсылки в сфере отношений, охраняемых уголовным правом (см.: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Пункт 6 // Рос. газ. 2003. 2 дек.). Правоохранительные органы государства вправе привлечь человека к уголовной ответственности исключительно на основании уголовного закона, а не положений международного договора. Соответствующие положения международного договора обязательно должны быть инкорпорированы в Уголовный кодекс. Однако необходимо подчеркнуть, что генеральная отсылочная норма (ч. 4 ст. 15) Конституции Российской Федерации, имеющая высшую юридическую силу в рамках правовой системы, должна в принципе распространять свое действие и на уголовное законодательство России (вопрос для общей теории права и доктрины уголовного права).
Как показывает анализ советской юридической литературы, посвященной вопросам соотношения международного и внутригосударственного права, в доктрине не исследовался вопрос, касающийся соотношения международно-договорных и конституционных норм. Основной упор в науке делался на изучение соотношения законодательных актов и международного права <9>. ——————————— <9> Мингазов Л. Х. Эффективность норм международного права. Казань, 1990; Миронов Н. В. Советское законодательство и международное право. М., 1968; и др.
Однако в настоящее время для судов Российской Федерации вопрос о соотношении международного договора Российской Федерации и Конституции Российской Федерации имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Согласно Конституции Российской Федерации: «если международным договором установлено иное правило, чем предусмотренное ЗАКОНОМ (выделено мной. — Авт.), то применяются правила международного договора». Является ли Конституция Российской Федерации законом? Представляется, что на данный вопрос (особо — в смысле формулировки ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) необходимо дать однозначно отрицательный ответ. С точки зрения общей теории права иногда утверждается, что Конституция Российской Федерации 1993 года является Основным Законом. Однако с позиции системы и структуры национального законодательства Конституция Российской Федерации представляет собой нормативный правовой акт особой, высшей категории. Конституция Российской Федерации 1993 года является особым источником российского права, обладающим в силу ч. 1 ст. 15 высшей юридической силой на территории Российской Федерации. Более того, сам текст Конституции Российской Федерации особо выделяет Конституцию как особый источник правовой системы России. В силу ч. 1 ст. 120 Конституции Российской Федерации «судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону». Таким образом, формальное и буквальное толкование ч. 1 и ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации дает возможность утверждать, что в случае возникновения коллизии между конституционными положениями и международным договором Российской Федерации правоприменитель обязан отдать приоритет в применении исключительно конституционным нормам. Указанный вывод также подтверждается действующим российским законодательством, предусматривающим законодательные меры, связанные с недопустимостью появления в правовой системе России международных договоров, положения которых противоречили бы Конституции Российской Федерации. В силу ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»: «если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации или пересмотра ее положений в установленном порядке». Авторы комментария к Конституции Российской Федерации также справедливо отмечают, что «из ч. 4 ст. 15 вытекает, что международные договоры обладают приоритетом только в отношении законов и не могут превалировать над положениями самой Конституции» <10>. ——————————— <10> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 1994. С. 118.
Именно Конституция Российской Федерации является тем высшим нормативным актом, который наделяет международные договоры Российской Федерации юридическим свойством действовать в правовой системе России и в случае возникновения коллизии с законом иметь приоритет в применении. Как известно, в соответствии с общими принципами права положения, содержащиеся в определенном нормативном акте, могут быть отменены или изменены иным нормативным актом, обладающим такой же или большей юридической силой. Конституция Российской Федерации обладает на территории Российской Федерации высшей юридической силой, и, как известно, любые поправки или изменения к ней могут быть осуществлены в особом порядке, указанном в главе 9 Конституции Российской Федерации. Иными словами, из самой Конституции Российской Федерации текстуально вытекает положение, согласно которому международный договор не может иметь приоритета над конституционными положениями и, следовательно, отменить или изменить любую конституционную норму. Из Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года следует правило о недопустимости ссылаться на положения своего национального права для оправдания неисполнения государством своих международно-правовых обязательств (ст. 27). Многие авторы указывают на то, что участник международного договора не может ссылаться на положение своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора. При этом делается отсылка к упомянутой ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года. Вместе с тем ст. 27 Венской конвенции содержит одно нередко упускаемое из виду установление, сводящееся к тому, что указанное правило ст. 27 действует без ущерба для ст. 46 Венской конвенции. В свою очередь, ст. 46 Венской конвенции (п. 1) гласит, что это правило не касается нормы внутреннего права государства особо важного значения. Конституция Российской Федерации является актом высшей юридической силы на территории России, поэтому положение п. 1 ст. 46 Венской конвенции имеет к этой правовой ситуации самое непосредственное отношение и безусловно применимо к Конституции Российской Федерации. Необходимо отметить, что абсолютный приоритет Конституции Российской Федерации в рамках правовой системы косвенно подтверждается, в частности, п. 1 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г., включившим международные договоры Российской Федерации в перечень нормативных актов, применяемых при рассмотрении дел, сразу же после Конституции Российской Федерации <11>. ——————————— <11> В отличие от Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации 1995 года ставил международные договоры Российской Федерации на самое последнее место, после нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 1995 года).
Конституция Российской Федерации наделяет международные договоры Российской Федерации свойством в известных случаях отменять правила, предусмотренные в законодательных актах <12>. Все ли международные договоры Российской Федерации обладают таким свойством? ——————————— <12> Некоторые авторы отождествляют понятия «закон» и «законодательный акт» (см.: Венгеров А. Б. Теория государства и права; Алексеев С. С. Теория права. М., 1994).
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» подчеркнул, что «суд при рассмотрении дела не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие отношения, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом» <13>. В силу ст. 14 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона. ——————————— <13> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 4.
Таким образом, с точки зрения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, только ратифицированные международные договоры Российской Федерации должны быть применены судом в случае возникновения коллизии между законом и международным договором. Указанная позиция Верховного Суда полностью основана на действующем российском законодательстве <14>. ——————————— <14> В соответствии со ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом». Данная норма является гарантией того, чтобы органы исполнительной власти, заключая международные договоры, соотносили свои действия с законодательной властью. Если положения международного договора предусматривают иные правила, чем нормы закона, или содержат обязательство Российской Федерации внести изменения в законодательные акты или принять новые законы, то такой договор должен быть ратифицирован, то есть согласие на его обязательность для Российской Федерации должно быть выражено в форме федерального закона.
Как отмечалось выше, регулятивное воздействие положений международного договора может быть оказано как на чисто внутригосударственные отношения, так и на международные отношения негосударственного характера. Если действие международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом, направлено на регулирование чисто внутригосударственных отношений с участием граждан и организаций, то такой договор должен быть ратифицирован. Однако если правила международного договора направлены на регулирование международных отношений негосударственного характера, то в случае возникновения коллизии международно-договорные правила не отменяют нормы, предусмотренные законом, а как бы делают исключения из общего правила, указанного в законе, по принципу «закон специальный отменяет закон общий». Поэтому справедливо возникает вопрос: подлежат ли ратификации такие международные договоры? Профессор И. И. Лукашук утверждал, что в этой ситуации нет необходимости ратифицировать международный договор. Он указывал, что необходимо «различать два случая: 1) договор вносит достаточно серьезные изменения в законодательство, изменяет или заменяет правила, устанавливает общие правила; 2) договор устанавливает «иные правила» лишь для конкретного случая, не влияя на действие правила закона в целом, то есть делает для него исключение в определенной ситуации. В последнем случае договор обладает лишь приоритетом применения. В первом случае речь может идти только о ратифицированном договоре во втором — не только о нем» <15>. Представляется, что данная позиция не совсем обоснована. ——————————— <15> Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 44.
Исключение из правила, предусмотренного законом, должно быть определено непосредственно законом или иным актом, обладающим не меньшей юридической силой, чем закон. Поэтому международные договоры, содержащие «исключения» из общего правила, установленного законодательным актом, должны также быть ратифицированы. Законодательная практика подтверждает необходимость ратификации такого рода международных договоров. Это непосредственно вытекает из содержания ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации. Венская конвенция о договорах международной купли-продажи товаров 1980 г., регулирующее воздействие которой направлено на отношения с участием субъектов коммерческой деятельности, находящихся в разных странах, была ратифицирована Верховным Советом СССР и вступила в силу с 1 сентября 1991 г. Положения указанной Конвенции создают специальный правовой режим для международной купли-продажи товаров и тем самым делают исключение из общих правил купли-продажи товаров, закрепленных в гражданском законодательстве. Следовательно, ратификации подлежит любой международный договор, который содержит отличное правило, чем положения федерального закона, а также требование о внесении соответствующих изменений в федеральные законы. Рассматривая вопрос о соотношении международного договора Российской Федерации и закона, нельзя не остановиться на таком источнике российского права, как федеральный конституционный закон. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации: «по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на территории Российской Федерации». Как следует из Конституции Российской Федерации, федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем обычные федеральные законы, но уступают конституционным положениям. В силу ч. 3 ст. 76 Конституции Российской Федерации «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Федеральные конституционные законы принимаются исключительно в случаях, специально предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ст. 108 Конституции). В силу ч. 3 ст. 128 Конституции Российской Федерации «полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом». Представляется, что в случае возникновения коллизии между международным договором и конституционным законом, который является одним из видов федеральных законов, приоритет в применении должен быть отдан положениям международного договора Российской Федерации. Однако необходимо отметить, что в данном случае речь идет о приоритете не любого международного договора Российской Федерации, а только ратифицированного договора. Приоритет в применении международных договоров Российской Федерации перед федеральными конституционными законами косвенно подтверждается гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации. В силу ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 года «арбитражные суды рассматривают дела на основании Конституции Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации…». Аналогичное положение содержится в Гражданском процессуальном кодексе Российской Федерации (ст. 11). Конституция Российской Федерации относит вопросы заключения, изменения и прекращения международных договоров к исключительной компетенции федеральной власти. Однако действующее законодательство России предусматривает гарантии защиты интересов субъектов Федерации при заключении международных договоров. Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» выделяет два вида международных договоров, затрагивающих полномочия субъекта Федерации. Во-первых, международные договоры Российской Федерации, касающиеся вопросов, относящихся к ведению субъекта Федерации. Во-вторых, международные договоры, затрагивающие полномочия субъекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта. Из ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» следует, что при заключении международного договора Российской Федерации, касающегося исключительной компетенции субъекта Федерации, положения такого договора должны быть обязательно согласованы между федеральной властью и властью соответствующего субъекта Российской Федерации. В Комментарии к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» отмечается, что «международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть заключен без согласования с его органами государственной власти» <16>. ——————————— <16> Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации». М., 1996. С. 13.
В соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам, относящимся к исключительной компетенции Российской Федерации, а также предметам совместного ведения субъекта и Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, принятым в Российской Федерации, действуют положения федерального закона. Порядок заключения международных договоров по вопросам, относящимся к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Федерации, менее категоричен, чем порядок заключения международных договоров по вопросам, входящим в исключительную компетенцию субъекта Федерации. В силу п. 2 ст. 4 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» «основные положения или проект международного договора, затрагивающего полномочия субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Федерации, направляются федеральными органами исполнительной власти органам государственной власти заинтересованного субъекта Российской Федерации… Поступившие предложения рассматриваются при подготовке проекта». Таким образом, в этом случае процедуры согласования носят больше факультативный, чем обязательный, характер. Исходя из вышеизложенного, можно утверждать, что если субъект Федерации принимает закон, противоречащий положениям международного договора Российской Федерации, затрагивающего совместную компетенцию субъекта и Российской Федерации, то органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны руководствоваться правилами, закрепленными в положениях международного договора Российской Федерации. Как вытекает из ст. 15 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ратификации подлежат не все международные договоры Российской Федерации. Нератифицированные межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры также являются частью правовой системы России. Однако в отличие от ратифицированных международных договоров нератифицированные международные договоры не обладают приоритетом в применении в случае возникновения коллизии между законом и договором. Указанные договоры входят в правовую систему России, занимая свое место. Для того чтобы определить соотношение нератифицированного международного договора Российской Федерации и подзаконных нормативных актов, необходимо обратиться к содержанию Конституции Российской Федерации, устанавливающей четкую иерархию актов, принимаемых федеральной исполнительной властью. В силу ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации «указы и распоряжения, издаваемые Президентом Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». В свою очередь, как вытекает из ст. 115 Конституции Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации должны соответствовать не только Конституции и федеральным законам, но и указам Президента Российской Федерации. Федеральные министерства и ведомства в своей деятельности руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации. Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что условия межправительственного нератифицированного договора не должны противоречить ни федеральным законам, ни указам Президента Российской Федерации. То есть положения нератифицированного межправительственного договора не могут пользоваться приоритетом в применении перед правилами, сформулированными в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации. Межведомственные соглашения, безусловно, также включаются в правовую систему России, но обладают приоритетом исключительно в отношении нормативных актов, принимаемых данным ведомством или нижестоящей организацией. Так, если Министерством юстиции Российской Федерации заключен межведомственный договор, то Федеральная служба исполнения наказаний не вправе издавать нормативные акты, условия которых противоречили бы положениям указанного договора. В этом случае при возникновении коллизии правоприменитель обязан руководствоваться не актом Федеральной службы исполнения наказаний, а правилами, содержащимися в договоре. Следовательно, соотношение нератифицированного международного договора и подзаконных нормативных актов должно подчиняться следующему принципу: правила международных договоров Российской Федерации имеют приоритет в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом (органом государственной власти), подписавшим этот договор в рамках предоставленных ему полномочий, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими органами государственной власти. Место международных договоров Российской Федерации в рамках правовой системы определяется Конституцией Российской Федерации, причем положения международного договора Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Ратифицированный международный договор Российской Федерации имеет приоритет в применении перед любыми федеральными законами, даже конституционными федеральными законами.
