Законодательное регулирование банковской деятельности: опыт Франции

(Шаповалов М. А.) («Финансовое право», 2009, N 5)

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ОПЫТ ФРАНЦИИ

М. А. ШАПОВАЛОВ

Шаповалов М. А., преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия прав».

Статья посвящена исследованию системы источников банковского права Франции, где данная отрасль права законодательно отграничена в отдельную сферу правового регулирования. В настоящее время вопросы о содержании системы российского финансового права и о месте банковского права являются дискуссионными и изучение зарубежного опыта в данной отрасли актуально. В теории государства и права различают правовые и организационные формы осуществления функций государства, которые реализуются его органами и должностными лицами <1>. Первоочередной правовой формой осуществления функций государства является его правотворческая деятельность, т. е. деятельность, направленная на формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В рамках данной статьи рассмотрены вопросы законодательного регулирования банковской деятельности во Франции в историческом аспекте, что позволяет проследить этапы становления банковской системы Франции с 1941 г. по наши дни и эволюцию законодательного регулирования банковской деятельности в сравнительно-правовом аспекте с опытом Российской Федерации. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <1> См., напр.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 63 — 64.

Вопрос о месте банковского права в правовой системе Франции является дискуссионным. Споры ведутся о соотношении банковского права с финансовым, кредитным, коммерческим и экономическим правом <2>, однако утверждение о самостоятельности банковского права как отрасли права сомнению не подвергается. ——————————— <2> Подробнее о правовой природе банковского права Франции см.: Thierry Bonneau. Droit bancaire. 4-e edition. Montchrestien, E. J.A., 2001. P. 6 — 8.

В отечественной науке финансового права до сих пор не выработана единая позиция относительно места банковского права в системе российского права, споры ведутся и о содержании предмета правового регулирования <3>. ——————————— <3> Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003. С. 663 — 668.

Комплексный характер банковского законодательства проявляется и в России, и во Франции, нормы, регулирующие банковские правоотношения, содержатся как в законодательных актах, непосредственно принятых в банковской сфере, так и в законодательных актах других отраслей права. Во Франции законодательное регулирование банковской деятельности имеет богатую историю, началом которой, безусловно, можно считать 1941 г. В период с 1941 по 1945 г. были приняты два закона, регулирующие банковскую деятельность, историческая значимость которых неоспорима. Впервые на законодательном уровне была закреплена монопольность банковских услуг в силу специфики банковской деятельности, выработаны два основных принципа банковской деятельности — приоритет интересов клиента и принцип кредитования, регламентировано правовое положение банковского служащего. Закон от 13 июня 1941 г., посвященный вопросам регламентации и организации банковской деятельности <4>, определял банки как учреждения или предприятия, которые в качестве основной деятельности принимают денежные средства в форме вкладов и размещают их на своих счетах, осуществляют операции с ценными бумагами, кредитование и иные финансовые операции. ——————————— <4> Jorf 6 juillet 1941. P. 2830.

В соответствии с нормами Закона банк мог быть создан только в форме полного товарищества, простого товарищества или акционерного общества. Все банки должны были иметь определенный капитал, размер которого зависел от организационно-правовой формы банка. При создании все банки вступали во Французскую ассоциацию банков и должны были быть зарегистрированы в Национальном кредитном совете, инструкции которого были для них обязательны. Контроль за их деятельностью осуществляла в то время специально созданная структура — Комиссия по банковскому контролю. В Законе от 2 декабря 1945 г. N 45-015 «О национализации Банка Франции и крупных банков» <5> законодатель, опираясь на старый принцип специализации банков, выделил три их категории: ——————————— <5> Jorf 3 decembre 1945. P. 8001.

1) депозитные (коммерческие) банки, принимающие вклады на срок не более двух лет; 2) инвестиционные банки — специализирующиеся на открытии счетов на предъявителя и на срок не более двух лет; 3) банки долгосрочного и среднесрочного кредитования, принимающие вклады на срок более двух лет. Также, что является очень важным, этот Закон закрепил национализацию Банка Франции и четырех наиболее крупных банков («Креди Лионе», «Сосьете Женераль», Национального учетного банка Парижа, Национального банка коммерции и индустрии). На данном этапе исторического развития, наряду с частными банками во Франции, действовало четыре наиболее крупных государственных банка, а Центральный банк («Банк де Франс») стал полностью государственным. В период с 1966 по 1967 г. экономический контекст и открытие государственных границ диктуют ряд новшеств, которые находят свое отражение в банковском законодательстве. 25 января 1966 г. был принят Декрет <6>, который разрешил депозитным банкам принимать вклады на срок более двух лет, таким образом практически приравняв их статус к инвестиционным банкам. Решением Национального кредитного совета от 10 января 1967 г. <7> была восстановлена свобода открытия отделений банков, до этого очень четко регламентированная. ——————————— <6> Jorf 29 janvier 1966. P. 837. <7> Jorf 12 janvier 1967. P. 546.

На этом этапе развития банковского законодательства Франции происходят изменения в правовом статусе банков. 1. Депозитные банки — их основная деятельность концентрируется на кредитовании и принятии срочных вкладов и вкладов до востребования. В 60-х годах во Франции в банковском секторе доминируют именно депозитные банки <8>. Кроме трех национализированных, депозитные банки можно классифицировать на основе функциональной направленности их деятельности на следующие группы: ——————————— <8> Le systeme bancaire francais / Alaine Choinel et Gerard Rouyer. Presses Universitaires de France, 1981. P. 12.

— парижские банки — «Индустриальный и коммерческий кредит», «Коммерческий кредит Франции», а также банки, реорганизованные из старых инвестиционных банков, как, например, Банк Ротшильда; — региональные банки — «Северный кредит», Марсельское общество кредита, Банк Бретани; — локальные банки — представительства крупных банков; — иностранные банки; — компании по переучету ценных бумаг с особым статусом. 2. Инвестиционные банки — их основная деятельность кроме предоставления кредитов связана на этом этапе с осуществлением эмиссии ценных бумаг и размещением акций и облигаций с присвоением учредительской прибыли <9>. Также инвестиционные банки осуществляют принятие срочных вкладов и вкладов до востребования на срок не более двух лет. ——————————— <9> Гавришина К. С., Сысоев И. Н. Русско-французский и французско-русский валютно-кредитный и финансовый словарь. 2-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1992. С. 317.

Законодатель устанавливает более жесткие требования к инвестиционным банкам, контроль за их деятельностью осуществляют правительственные комиссары. Для инвестиционных банков предусматривался более существенный минимальный капитал, нежели для депозитных банков, также для этой категории банков был предусмотрен специальный коэффициент ликвидности. Наиболее крупные инвестиционные банки того времени — Банк Вормс, Банк Луиса-Дрейфуса, Банк братьев Лазар. После 1966 г. во Франции наблюдается тенденция сокращения количества инвестиционных банков. Многие из них меняют организационно-правовую форму, получают статус депозитного банка или холдинг-компании, выполняющей функции материнской компании банковской группы <10>. ——————————— <10> Le systeme bancaire francais / Alaine Choinel et Gerard Rouyer. Presses Universitaires de France, 1981. P. 13.

3. Банки долгосрочного и среднесрочного кредитования — их основной функцией становится кредитование. Эти банки не могут больше принимать вклады, кроме как с разрешения Комиссии по контролю за банками. Параллельно с развитием кредитования появляется потребность в инвестировании различных сфер жизнедеятельности — и появляются специализированные банки: «Морской кредит», осуществляющий инвестирование кораблестроения, «Петрофигаз» — потребление газа. 60-е годы интересны появлением во Франции целого ряда специализированных финансовых учреждений: — компаний по управлению ценными бумагами, специализирующихся на операциях с ценными бумагами и управлении частным имуществом; — финансовых обществ — вспомогательных обществ индустриальных и коммерческих групп, где они осуществляют управление финансами. Многие из них специализируются на финансировании различных отраслей экономики, например промышленности; — учреждений, специализирующихся на предоставлении кредитов под недвижимость; — учреждений, осуществляющих финансирование операций купли-продажи в кредит; — обществ, специализирующихся на кредите-аренде или лизинге. Данные финансовые учреждения, появившиеся в США еще в 50-х годах XX в., получили законодательное закрепление во Франции 10 лет спустя с принятием Закона от 2 июля 1966 г. N 66-455, регулирующего деятельность предприятий, занимающихся лизингом <11>, и Ордонанса от 28 сентября 1967 г. N 67-837, регулирующего порядок проведения лизинговых операций и деятельность товариществ, занимающихся строительством и арендой помещений для коммерции и индустрии <12>. ——————————— <11> Jorf 3 juillet 1966. P. 5652. <12> Jorf 29 septembre 1967. P. 9595.

Закон от 11.02.1982 N 82-155 «О национализации» <13> и Закон от 24.01.1984 N 84-46 «О банковской деятельности и контроле за кредитными учреждениями» <14> привнесли существенные изменения в систему банковского законодательства Франции. ——————————— <13> Jorf 13 fevrier 1982. P. 566. <14> Jorf 25 janvier 1984. P. 390.

С принятием Закона «О национализации» 36 банков стали полностью государственными, в 58 банках более 50% акций стало принадлежать государству. Процесс приватизации, имевший место в 80-х годах, проходил лишь на основе отмены вышеупомянутого Закона «О национализации». Закон от 24.01.1984 N 84-46 «О банковской деятельности и контроле за кредитными учреждениями», или Банковский закон, стал законодательной базой для банковской деятельности во Франции до 2000 г., когда был принят Денежно-финансовый кодекс. Банковский закон в первой редакции включал в себя семь разделов: «Понятие кредитных учреждений и условия осуществления ими банковской деятельности», «Разработка и принятие общих правил деятельности кредитных учреждений», «Контроль за деятельностью кредитных учреждений», «Защита интересов вкладчиков и заемщиков», «Финансовые компании», «Уголовная ответственность», «Заключительные положения». В свою очередь, каждый раздел подразделяется на главы, так, первый раздел включает в себя следующие главы: «Понятие кредитных учреждений и банковских операций», «Запреты», «Разрешение на осуществление банковской деятельности», «Централизованные банковские органы» и «Организация банковской деятельности». Разделы подразделяются на статьи, которых в общей сложности сто пять. Данный Закон в настоящее время действует лишь в части, основные его положения были отменены с принятием Денежно-финансового кодекса Франции <15>. ——————————— <15> Ord. N 2000 — 1223, 14 dec. 2000, portent promulgation de la partie legislative du Code monetaire et financier. D. N 2005 — 1007, 2 aout 2005, portant promulgation de la partie reglementaire du Code monetaire et financier.

Банковская реформа 1984 г. имела целью сократить количество юридических лиц, подпадающих под категорию учреждения банковского сектора во Франции. Законодатель связывает осуществление банковской деятельности с наличием специального разрешения, которое может быть неодинаковым исходя из функций кредитного учреждения. Статья L. 511-9 Денежно-финансового кодекса Франции устанавливает, что кредитные учреждения могут иметь статус банка, взаимно-сберегательного (banque mutualiste) или кооперативного банка, муниципальной кредитной кассы, финансовой компании или специализированного финансового учреждения. Специфика кредитного учреждения предопределяет специфику выполняемых им функций. Статус банка предоставляет кредитному учреждению общую компетенцию, абзац 3 ст. L. 511-9 Денежно-финансового кодекса Франции закрепляет возможность осуществления ими всех банковских операций. Этот универсальный статус банка позволяет осуществлять привлечение денежных средств от населения, кредитные операции и предоставление или управление платежными средствами клиентов. Абзац 2 этой же статьи устанавливает, что банки правомочны привлекать денежные средства от населения на срок не более двух лет. Деление кредитных организаций на банки и небанковские кредитные организации в Российской Федерации очень схоже с делением банков на банки общей и специальной компетенции во Франции исходя из объема их компетенции. Аналогичен и порядок лицензирования и регистрации кредитных организаций двух стран. Что касается правового регулирования статуса учредителей кредитных организаций, то отечественное банковское законодательство предъявляет к их статусу более жесткие требования. Такое положение объяснимо условиями развития рыночных отношений в Российской Федерации и относительной молодостью двухуровневой банковской системы. Статья L. 511-32 Денежно-финансового кодекса Франции закрепляет возможность создания сети взаимно-сберегательных и кооперативных банков, что обусловлено социальными и профессиональными потребностями, а также внутренними структурными изменениями, которые пережил банковский сектор во Франции. Их организация отличается от других кредитных учреждений наличием центральных органов-посредников между учреждением и контрольными органами и представительством правительственного комиссара, назначаемого министром экономики. Абзац 4 ст. L. 511-9 Денежно-финансового кодекса Франции устанавливает, что взаимно-сберегательные и кооперативные банки правомочны осуществлять все виды банковских операций с соблюдением лимитов, устанавливаемых законом. Таким образом, их компетенция носит общий характер. Реформа, осуществленная с принятием Закона от 24.01.1984 N 84-46, ныне кодифицированного, регламентирующего деятельность кредитных учреждений и осуществление контроля за их деятельностью, имела целью систематизировать различные классификации и упростить существующие режимы в банковском секторе. Статья L. 511-1 Денежно-финансового кодекса Франции закрепляет понятие кредитного учреждения как юридического лица, в качестве основной профессиональной деятельности осуществляющего банковские операции, предусмотренные ст. L. 311-1. Кредитные учреждения в соответствии со ст. L. 311-2 также могут осуществлять иные операции, связанные с их деятельностью. Из законодательного определения следует, что кредитные учреждения в первую очередь являются юридическими лицами, которые осуществляют банковские операции. Данная деятельность является для них профессиональной деятельностью. И наконец, они могут осуществлять виды деятельности, закрепленные Денежно-финансовым кодексом. Статья L. 511-1 Денежно-финансового кодекса Франции отсылает к ст. L. 311-1 настоящего Кодекса, где содержится определение банковских операций: «Банковские операции включают в себя привлечение денежных средств от населения, кредитные операции и предоставление или управление платежными средствами клиентов». Таким образом, можно выделить три типа банковских операций, выделяемых законодателем, а именно: привлечение денежных средств, кредитные операции и предоставление или управление платежными средствами. Понятие «привлечение денежных средств от населения» законодатель раскрывает в абзаце 1 ст. L. 312-2 Денежно-финансового кодекса Франции: «денежные средства, полученные от населения в форме депозита, с правом размещения на собственном счете». Кредитные учреждения обязаны обеспечивать свободное движение денежных средств и гарантировать возвращение вкладов в любой момент. Они также обладают правом свободного распоряжения фондами денежных средств, полученными от населения, за исключением случаев, когда договором предусмотрено особое целевое использование данных средств. Кредитные операции, как уже отмечалось выше, законодатель относит к банковским операциям. В соответствии со ст. L. 313-1 Денежно-финансового кодекса Франции под кредитными операциями понимается обязанность одного лица, наделенного соответствующим правом, на возмездной основе предоставить денежные средства в распоряжение другого лица либо принять на себя обязательства в его интересах, т. е. выступать поручителем по векселю, по договору поручительства или по гарантии. К кредитным операциям также относится кредит-аренда, или лизинг — приобретение специализированной компанией оборудования и сдача его в аренду, а также кредит при покупке товаров. Однако кредит поставщику, или фирменный кредит <16>, не относится законодателем к банковским операциям. Ряд авторов относят к кредитным операциям обещание предоставления денежных средств в будущем <17>. ——————————— <16> Фирменный кредит — предоставляется фирмами-экспортерами покупателям товаров // Мачковский Г. И. Французско-русский юридический словарь. Ок. 35000 терминов. 4-е изд., стереотип. М.: РУССО, 2002. С. 128. <17> См., напр.: Gavalda C., Stoufflet J., Droit bancaire. 6-e ed. Litec, 2005. N’31. Р. 21.

Статья L. 313-3 Денежно-финансового кодекса Франции закрепляет следующие формы кредитных операций: кредиты путем предоставления подписи банком (банковской гарантии), в формах вексельного поручительства, договора поручительства или письменной гарантии, которые включают также гарантии при первой необходимости, предоставление банковского кредита под товарно-распорядительные документы или делькредере. Кредитные операции должны осуществляться на возмездной основе, только в этом случае они могут быть отнесены к банковским операциям. Это условие может быть удовлетворено соглашением о процентах, комиссией или компенсацией расходов, иным обременением. Кроме того, одним из распространенных видов банковских операций является размещение вкладов клиентов, или управление платежными средствами. Статья L. 311-1 Денежно-финансового кодекса Франции предусматривает также предоставление или управление платежными средствами. Предоставление платежных средств клиенту подразумевает выпуск платежного средства на имя клиента, например пластиковых карт, чеков и т. д. Управление платежными средствами подразумевает осуществление операций по переводу денежных средств при осуществлении платежей. Эта вторая операция включает все акты управления (сделки), которые обеспечивают права сторон, как, например, при чековом индоссаменте. Особый интерес представляет Директива от 18 сентября 2000 г. N 2000/46/ЕС <18>, закрепляющая статус учреждения электронных денег. «Электронные» деньги — валютные единицы, или электронные денежные единицы. Каждая представляет собой долговое обязательство, заключенное на электронном носителе и принимаемое в соответствии со ст. L. 311-3 Денежно-финансового кодекса Франции, в качестве средства платежа третьими лицами. Электронные денежные единицы выпускаются при создании фондов денежных средств. Они не могут быть выпущены в объеме большем, чем объем фонда, обеспечивающего их хождение. ——————————— <18> JOUE. 27 octobre 2000. N’275. P. 39.

Статья L. 571-3 Денежно-финансового кодекса Франции предусматривает уголовные санкции за незаконное осуществление банковских операций, а именно лишение свободы сроком до 3 лет или штраф в размере 375000 евро. Во Франции в результате банковской реформы сложилась четкая двухуровневая банковская система, представленная Центральным банком (Банком Франции) и кредитными учреждениями нескольких видов. Таким образом, законодателем была достигнута главная цель — упорядочение различий между отдельными категориями банков и предоставление им права выполнять одни и те же банковские операции. Французское банковское законодательство на современном этапе четко структурировано и обеспечивает эффективное регулирование банковской деятельности. Тем не менее отдельные недостатки ему все же присущи, как, например, вышеупомянутое отсутствие четко выработанной системы принципов и общих положений законодательства; несмотря на принятие в 2000 г. единого кодифицированного источника — Денежно-финансового кодекса Франции, некоторые ранее действующие законы частично сохранили свое действие, что оказывает явно негативное влияние на процесс правоприменения.

——————————————————————