(Пряхина Т. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 6)
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС НЕ ВСТУПИВШИХ В СИЛУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
Т. М. ПРЯХИНА
——————————— <*> Pryakhina T. M. Constitutional-law status of non-enacted international agreements of the Russian Federation.
Пряхина Т. М., профессор кафедры конституционного права и отраслевых юридических дисциплин Московского городского педагогического университета, доктор юридических наук.
В статье по итогам анализа международных актов, законодательства России, судебной практики автор приходит к выводу о том, что не вступивший в силу международный договор РФ является значимым элементом правовой системы России, источником международных и конституционных политико-правовых обязательств Российского государства.
Ключевые слова: международный договор, вступление в силу, конституционно-правовой статус, правовая система России, обязательства государства.
On the basis of results of analysis of international acts, legislation of Russia, judicial practice the authors come to a conclusion that non-enacted international agreement of the Russian Federation is an important element of legal system of Russia, source of international and constitutional political-law obligations of the Russian state.
Key words: international agreement, coming into effect, legal system of Russia, obligations of state.
Конституция РФ включает в правовую систему России общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ (ч. 4 ст. 15). Данное положение позволяет утверждать, что на правовую систему страны мощное воздействие оказывает международное право в целом как системное образование. Это связано с тем, что само подобное «включение» невозможно вне рамок масштабного взаимодействия обеих правовых систем, с учетом специфики их различных элементов. Закрепление в Конституции принципа включенности норм международного права в правовую систему России само по себе не решает проблемы. Поэтому основная задача — создание необходимых правовых, организационных и даже психологических условий для того, чтобы правовая система страны была «настроена» на сосуществование и согласованное действие норм международного права <1>. Вышесказанное особенно справедливо применительно к не вступившим в силу международным договорам РФ, конституционно-правовой статус которых неоднозначен, а их роль как регулятора общественных отношений не вполне ясна. Вместе с тем они играют заметную роль в правовой системе страны. Более того, Конституционный Суд РФ в мотивировочной части ряда постановлений и определений ссылается на не вступившие в силу международные договоры РФ как на весомые аргументы в пользу принятия решения о конституционности либо неконституционности действующего законодательства России. ——————————— <1> См.: Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе России. Тюмень: Изд-во Тюменского государственного университета, 1998. С. 5.
Не вступившие в силу международные договоры являются одним из элементов механизма взаимодействия международного и национального права. С точки зрения международного права не вступивший в силу международный договор не является источником права, но он источник политико-правовых обязательств государств, в нем участвующих. Государства обязаны не лишать договор его объекта и цели до вступления договора в силу. При этом не существует общепризнанной нормы, обязывающей государство ратифицировать или каким-либо иным образом принять на себя юридические обязательства по подписанному им международному договору. Возможно временное применение договора или его части до момента вступления его в силу. При этом договор де-факто приобретает статус источника международного права, хотя де-юре он таковым не является. В любом случае, государство вправе прекратить свое членство в договоре подобного рода. Условие правомерности выхода из договора — ясно выразить свое намерение не быть участником договора либо уведомить другие государства, между которыми временно применяется договор, о своем намерении не стать участником договора <2>. ——————————— <2> См.: ст. 18, 25 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. // Действующее международное право. Документы: В 2 т. Т. 1 / Сост. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М.: Международные отношения; Юрайт-Издат, 2007. С. 195, 197 — 198.
Не вступивший в силу международный договор устанавливает переходный период, в течение которого международные обязательства либо становятся обязанностями, либо аннулируются. Это время дает возможность государствам подготовить свое законодательство и правоприменительную практику для восприятия новых международно-правовых норм; проанализировать степень готовности своих контрагентов соблюдать подписанное соглашение; исходя из изменившейся общественно-политической обстановки и реализуя суверенные полномочия, отказаться от признания соглашений юридически обязательными без каких-либо неблагоприятных последствий для себя. В таком статусе данные договоры становятся частью правовой системы страны. Одной из тенденций современности является укрепление позиций международных принципов и норм в сфере конституционных отношений практически любого государства, сопровождающееся конституционализацией международного права. Это требует совместимости разнородных правовых систем, которую и призваны обеспечить не вступившие в силу международные договоры. Они, не являясь источником ни международного, ни внутригосударственного права, оставляют государству поле для маневра, позволяя ему регулировать степень открытости своей правовой системы. Не вступившие в силу международные договоры — связующее звено между международным и внутригосударственным правом в тот момент, когда правовые системы «настраиваются» друг на друга. При этом государства должны гарантировать принцип примата права независимо от уровня своих действий. В перспективе именно примат права может стать основным принципом, определяющим вектор действия государств как в сфере национальной юрисдикции, так и в сфере межгосударственных отношений. В литературе обосновывается точка зрения, согласно которой не вступившие в силу международные договоры не являются частью правовой системы Российской Федерации. Сторонники данной позиции делают однозначный вывод: международное соглашение будет являться частью правовой системы России только в том случае, если такое соглашение стало источником международного права, т. е. вступило в силу, и в отношении такого соглашения Российская Федерация окончательно оформила свое согласие <3>. Полагаем, подобный подход неоднозначен с точки зрения международного и внутригосударственного права. ——————————— <3> См.: Зимненко Б. Л. Нормы международного права в правовой системе Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, А. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М.: Международные отношения, 2004. С. 115.
У данного вопроса есть два аспекта. Международный договор вступает в силу для Российской Федерации, когда его положения становятся юридически обязательными для нашей страны. Международный договор может быть источником международного права, но не быть обязательным для России как для его участника в силу того, что Российская Федерация не выразила до конца свое согласие на его обязательность. То есть если для иных участников данный договор является полноценным источником международного права, то для Российского государства он будет источником международно-правовых обязательств не совершать действий, которые лишили бы договор его объекта и цели. По общему правилу договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия (ст. 34 Венской конвенции о праве международных договоров). Причем Конвенция устанавливает активные формы выражения согласия: подписание, обмен документами, образующими договор, ратификация договора, его принятие, утверждение, присоединение (ст. 11). Одновременно норма договора может стать обязательной для третьего государства без его согласия в качестве обычной нормы международного права, признаваемой как таковой (ст. 38). Таким образом, не вступивший в силу в отношении Российской Федерации международный договор, содержащий нормы, признанные в качестве обычных, обретает статус источника международного права для Российского государства. Возможна иная ситуация: Российская Федерация окончательно выразила согласие на обязательность для нее договора, но договор в силу не вступил по независящим от РФ причинам. В данном случае государство не вправе совершать действия, идущие вразрез с положениями договора, так как они могут быть расценены как нарушение федерального закона о ратификации международного договора либо иной формы выражения суверенной воли Российского государства. Эти меры, направленные на обеспечение жизнеспособности международных договоров, мы рассматриваем как гарантии основного принципа — принципа добросовестного выполнения обязательств по международному праву и неотъемлемой его составляющей, краеугольного принципа права международных договоров pacta sant servanda. В качестве общепризнанных принципов международного права они присутствуют в правовой системе России. Отказ признать статус не вступивших в силу международных договоров как существенных элементов правовой системы страны не учитывает ее сложной структуры. Не вступившие в силу международные договоры РФ являются органической частью доктринального, правообразующего (правотворческого), динамического блоков правовой системы страны. Они воспринимаются правовой доктриной, влияют на правосознание, воздействуют на содержание правообразующего процесса. Именно на данный аспект указывает Ж.-П. Кемби, говоря о существовании ситуации, при которой международное право является не нормой, а скорее внутренним убеждением <4>. В странах, сдержанных в прямом использовании судьей международно-правовых норм, они не игнорируются судами. На них ссылаются, они используются при толковании либо входят в систему умозаключений, приведших к приемлемым решениям. Весьма показательно в данном плане высказался Высший Арбитражный Суд РФ, призвав арбитражные суды учитывать общую идеологию Европейского суда по правам человека <5>. ——————————— <4> См.: Кемби Ж.-П. Конституционные суды Европы и международное право // Российский ежегодник международного права. 1995. СПб.: Нева, 1996. С. 151, 153. <5> См.: информационное письмо Высшего Арбитражного Суда РФ от 20 декабря 1999 г. «Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие» // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2000. N 2. С. 93.
Динамизм их проявляется в следующем. Целостность правовой системы обеспечивается тем, что она включает в себя социально однородные юридические явления. Если международный договор воспринимается правовой системой государства как чужеродный элемент, отторгается ею, скорее всего, он для данного государства в силу не вступит. Может сложиться и такая ситуация, когда с момента подписания и до момента ратификации государство адаптирует параметры своей правовой системы под международные обязательства. Возможна иная ситуация, когда в силу различных причин государство целенаправленно подстраивает внутренние правовые устои под международные стандарты, ломая сложившийся правовой уклад. Но в любом случае не вступивший в силу международный договор является достаточно ярким, заметным элементом доктринального и правообразующего блоков правовой системы. Он не включается в полной мере в нормативный массив до того момента, пока не станет полноценным источником международного права. Хотелось бы особо подчеркнуть, что вступление международного договора в силу не означает, что он приобретает статус источника национального права. Оценивая место норм международного права в правовой системе России, мы не считаем возможным приравнивать их к национальным нормам. Они не меняют своей природы и в этом смысле являются «инородным телом» по отношению к нормам внутреннего права. Ни один внутригосударственный акт, обеспечивающий выполнение государством своих международных обязательств, не способен изменить природу норм, их особенные цели, содержание, форму. Государство осуществляет и обеспечивает выполнение норм международного права, автономных, сопоставимых и применимых именно в контексте своей правовой системы <6>. ——————————— <6> См.: Марочкин С. Ю. Нормы и источники международного права в правовой системе России // Правоведение. 1997. N 3. С. 123.
В литературе отмечается, что Конституция РФ не только включает акты международного права в число источников российского права, но и определяет их место в иерархии. В иерархии источников права ратифицированный международный договор стоит выше, чем национальный закон. Тем самым Конституция закрепляет примат международного права над внутригосударственным <7>. Подобная трактовка конституционных норм, получившая широкое распространение среди юристов, не вполне корректна. Часть 4 ст. 15 Конституции РФ, разрешающая противоречие между договором и законом в пользу первого, является коллизионной нормой, устанавливающей правило снятия конфликта норм права применительно к конкретной ситуации. За рамками установленного правила остается практика применения закона, не соответствующего международному договору в том случае, если другой правоприменитель подобного противоречия не увидел. В случае сомнения в конституционности закона суд обязан обратиться в орган конституционного контроля. В случае неопределенности в вопросе о соответствии закона международному договору он принимает решение самостоятельно. Самостоятельность принятия решения была оговорена Конституционным Судом, констатировавшим, что он не вправе решать вопрос о том, подлежит ли применению в конкретном деле международный правовой акт, если обнаруживается несоответствие ему внутреннего закона. Это относится к компетенции судов общей юрисдикции <8>. Часть 4 ст. 15 устанавливает коллизионную привязку и не свидетельствует о приоритете одного источника права над другим. ——————————— <7> См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С. 62. <8> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса судьи Московского областного суда Н. В. Григорьевой // Конституционный Суд РФ: Постановления. Определения. 1997 — 1998 / Отв. ред. Т. Г. Морщакова. М.: Юристъ, 1999. С. 359.
Вышесказанное позволяет сделать следующий вывод: не вступивший в силу международный договор РФ является источником международно-правовых обязательств Российского государства; вступив в силу, он обретает статус источника международного права, применяемого государством. Не вступившие в силу международные договоры РФ могут быть объектом судебного нормоконтроля <9>. В практике Конституционного Суда РФ опыта оценки конституционности международных договоров до настоящего времени не было. Критерием конституционности международного договора является его соответствие государственным интересам России, закрепленным на уровне Основного Закона. Аргументами в пользу выдвинутого тезиса являются следующие обстоятельства. Субъектом международного права выступает именно суверенное государство, самостоятельное и независимое, а не личность и не общество. Нормативное содержание интересов личности и общества входит во внутренние дела государства, на которые распространяется принцип невмешательства. Государство устанавливает механизм защиты данных групп интересов и определяет уровень их гарантированности в соответствии с принятыми на себя обязательствами. Сама по себе конституция государства является своего рода формой юридического закрепления государственных интересов. ——————————— <9> См.: п. «г» ст. 125 Конституции РФ; п. «г» ч. 1 ст. 3, ст. 88 — 91 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. (в ред. от 2 июня 2009 г.) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2009. N 23. Ст. 2754.
Критерием конституционности не вступившего в силу международного договора РФ может быть названа и действительность соглашения. Венская конвенция о праве международных договоров называет относительные и абсолютные условия признания международных договоров недействительными. Полагаем допустимым использовать некоторые из этих оснований как условия признания договора не соответствующими основному закону страны. Согласно ст. 46 Конвенции государство может ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание его недействительности, если данное нарушение было явным и касалось нормы внутреннего права особо важного значения. Заключая международные договоры, органы государственной власти России должны действовать в рамках собственной компетенции. Конституционность международных договоров с подобных позиций может быть оценена Конституционным Судом РФ в рамках рассматриваемых им споров о компетенции. Именно по данной категории дел может быть произведена оценка конституционности федеральных законов о ратификации международных договоров либо иных юридических форм выражения согласия РФ на обязательность для нее международных договоров. Право Конституционного Суда РФ разрешать дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Правительства РФ <10> распространяется и на нормативные акты, посредством которых органы государственной власти от имени Российской Федерации выражают согласие на обязательность международного договора. Следует ограничить пределы проверки федеральных законов о ратификации международных договоров, нормативных актов о подписании, принятии, утверждении, присоединении к международным договорам и иных форм выражения согласия РФ на обязательность для нее международных договоров и санкционирования их вступления в силу теми случаями, когда эти законы и нормативные акты явно нарушают положения Конституции РФ, касающиеся компетенции федеральных органов заключать международные договоры. Эти ограничения следуют из смысла и целей п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и ст. 27, 46 Венской конвенции о праве международных договоров. Данная проверка должна производиться до момента вступления договора в силу для Российской Федерации. В противном случае будет нарушен общепризнанный принцип права международных договоров: участник не может ссылаться на положения внутреннего права как на основание, освобождающее от ответственности за несоблюдение обязательств по международному праву. ——————————— <10> См.: п. «а» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ; п. 2, «а», ч. 1 ст. 3, 85 — 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».
К основаниям абсолютной недействительности международного договора Венская конвенция причисляет его противоречие императивной норме общего международного права (ст. 53). Исходя из того что общепризнанные принципы и нормы международного права имеют императивный характер, полагаем допустимым в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ признавать неконституционными те международные договоры, которые им не соответствуют. Международные договоры РФ подлежат добросовестному выполнению в соответствии с условиями самих международных договоров, нормами международного права, Конституцией РФ и законодательством России. Международные условия действительности договоров должны, таким образом, сопрягаться с условиями их конституционности. Вопросы соответствия не вступивших в силу международных договоров РФ Конституции и законодательству Российской Федерации, как правило, решаются Государственной Думой в процессе обсуждения федеральных законов о ратификации международных договоров. При этом оценка их конституционности не имеет квалифицирующего значения, но может служить основанием для отказа в ратификации договора. Государственная Дума в соответствии с п. 5 ст. 16 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» обращается к Президенту РФ с мотивированным предложением устранить противоречие международного договора Конституции РФ <11>. Следует презюмировать обязанность главы государства как гаранта Конституции РФ дать мотивированный ответ Государственной Думе и внести корректировки в договор, предложить сопроводить его оговорками, отказаться от его ратификации и отозвать подпись, отказаться от ратификации и инициировать внесение изменений в Основной Закон либо обратиться в Конституционный Суд РФ. ——————————— <11> См., например: Обращение Государственной Думы Федерального Собрания РФ к Президенту РФ от 24 января 2001 г. о необходимости сопроводить ратификацию международных договоров Российской Федерации с Республикой Армения, Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Республикой Таджикистан по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи по делам, связанным с пребыванием российских воинских формирований на территории принимающей стороны, заявлениями Российской Федерации, устраняющими противоречия указанных международных договоров Конституции РФ // СЗ РФ. 2001. N 6. Ст. 517.
Институт временного применения международного договора до его вступления в силу может привести к попранию государственных интересов Российской Федерации. Ярким примером этого является печально известное Соглашение о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях от 1 июня 1990 г. По Соглашению 1990 г. к США отошел район площадью 23 700 кв. км, и была фактически оформлена передача американской стороне суверенных прав и юрисдикции на участке исключительной экономической зоны СССР центральной части Берингова моря 463 000 кв. км. При подписании Соглашения стороны взяли на себя обязательства выполнять положения Соглашения до его вступления в силу. Невзирая на то что еще в 2002 г. Совет Федерации просил Счетную палату установить финансовые потери России, понесенные в результате реализации этого Соглашения, несмотря на его очевидное противоречие государственным интересам России, мы продолжаем его соблюдать. Закон СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» не предусматривал процедуру временного применения международных договоров. Однако это обстоятельство не является пороком воли, так как СССР 29 апреля 1986 г. присоединился к Венской конвенции, которой знаком институт временного применения международных договоров. Длительное, безропотное соблюдение Российской Федерацией Соглашения, не отвечающего ее национальным интересам, поставило РФ в затруднительное положение. Безусловно, у нее есть право отказаться применять Соглашение, уведомив об этом США <12>, и вести себя так, как будто договора не существует, однако это осложнит отношения с партнером, и Америка вряд ли компенсирует убытки, понесенные российской стороной. Тем не менее ратификация Соглашения о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях, по нашему мнению, невозможна, так как нанесла бы существенный ущерб интересам России, привела бы к нарушению РФ конституционной обязанности обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории. ——————————— <12> См.: ч. 2 ст. 25 Венской конвенции о праве международных договоров; ч. 3 ст. 23 Федерального закона от 15 июля 1995 г. (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757; 2007. N 49. Ст. 6079.
Полагаем, действующее правило о том, что решение о временном применении Российской Федерацией международного договора или его части принимается органом, принявшим решение о подписании международного договора, может стать лазейкой, сквозь которую в правовое пространство России проникнут не вступившие в силу договоры, наносящие ущерб национальным интересам страны. Временно применяемые международные договоры должны проходить правовую экспертизу, и Президент РФ как глава государства и гарант Конституции должен давать им развернутую оценку. Временно применяемые международные договоры должны в обязательном порядке официально публиковаться, чтобы все заинтересованные субъекты могли дать оценку их положениям. Следует использовать опыт СССР, обязывавшего союзные и республиканские органы исполнительной власти не только обеспечивать выполнение обязательств, принятых по договору советской стороной, но и наблюдать за выполнением другими участниками договоров их обязательств <13>. Это справедливое право и обязанность любой добросовестной стороны договора давать оценку действиям своих контрагентов. ——————————— <13> См.: ст. 21 Закона СССР от 6 июля 1978 г. «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР» // Девятая сессия Верховного Совета СССР. 5 — 6 июля 1978 г. М.: Издание Верховного Совета СССР, 1978. С. 210.
Неконституционность международного договора следует отграничивать от его несогласованности с Основным Законом страны. В определенных случаях, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о его обязательности для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке (ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»). Это правило не ставит под сомнение верховенство федеральной Конституции. Речь идет об изменении лишь отдельных положений Основного Закона. Применение данной нормы увязано с возможностью участия Российской Федерации в межгосударственных объединениях и передачи им части своих полномочий. Конституционные ограничения для подобного шага: это не должно влечь за собой ограничение прав и свобод человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79 Конституции РФ). Полагаем, постановка вопроса о необходимости изменения конституционных положений возможна только в том случае, если это предусмотрено в самом договоре, оговорке к нему либо явствовало из целей и намерений России как стороны, заключающей договор. О роли не вступившего в силу международного договора как регулятора внутригосударственных общественных отношений следует говорить только в контексте проявления государством намерения признать данный договор для себя юридически обязательным либо выйти из числа участников данного договора. Если государство держит паузу в отношении конкретного договора, то оно обязано воздерживаться от действий, лишающих договор объекта и цели. Если договор не вступает в силу по причинам, не зависящим от воли Российской Федерации, она вправе предпринять активные действия и принять на себя юридические обязательства в одностороннем порядке. Так, например, на Мировом климатическом форуме Президент РФ заявил, что Россия вне зависимости от итогов саммита и заключения юридически обязывающего соглашения обеспечит снижение выбросов парниковых газов на 30 млрд. тонн до 2020 г. Готовность Российской Федерации исполнять взятые обязательства в одностороннем порядке подтверждается принятием Климатической доктрины Российской Федерации <14>. Именно официальная позиция по конкретной проблеме будет являться определяющим фактором. Не формальная юридическая сила международно-правовой нормы, не то, что она является обязательной нормой, а именно содержание этой нормы определяет в подобных случаях ее значение для правотворчества и для ее использования во внутреннем правоприменительном процессе в Российской Федерации. ——————————— <14> См.: Выступление Президента РФ Д. А. Медведева на Мировом климатическом форуме 20 декабря 2009 г. // Российская газета. 2009. 21 декабря; Климатическая доктрина Российской Федерации. Утверждена распоряжением Президента РФ от 17 декабря 2009 г. // СЗ РФ. 2009. N 51. Ст. 6305.
Обратимся к опыту судебной власти, которая как никакая другая заинтересована в правовой определенности юридической силы используемых ею норм. Особенно значимы юридические последствия применения международно-правовых норм Конституционным Судом РФ, поскольку его решения имеют обязательную силу как в формальном, так и в материальном смысле. Конституционный Суд, использующий международное право как аргумент в своих выводах по вопросам конституционности законодательства, раскрывает его содержательный потенциал. Вместе с тем практика Суда в данном отношении не безупречна. Решения Конституционного Суда обосновываются с помощью не вступивших в силу либо не действующих для России договоров. Можно понять и принять во внимание утверждение, что ссылки Конституционного Суда на такие акты носят только вспомогательный характер, способны обогатить аргументацию решения. Тем не менее нередко они звучат и как обоснование постановлений по делу, позиции Суда или судьи, как доказательство неприменимости того или иного закона <15>. ——————————— <15> См.: Марочкин С. Ю. К 10-летию Конституции Российской Федерации: проблемы реализации принципа о нормах международного права как составной части правовой системы России // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М.: Международные отношения, 2004. С. 52.
В принципе, соглашается Л. В. Лазарев, эта констатация верна. Конституционный Суд действительно оперирует как обязательными договорными нормами международного права, так и рекомендациями, резолюциями, декларациями международных организаций, объединяя их общим термином «международно-правовые акты». Для более четкой правовой ориентации органов и лиц, которым адресуется решение Конституционного Суда, было бы целесообразно проводить в них указанное разграничение. Вместе с тем обращение Конституционного Суда к нормам международного права не является самоцелью. Ориентация только на юридически обязательные международно-правовые нормы обеднила бы правовую палитру решений Конституционного Суда <16>. Что более существенно, таким образом обеспечивается взаимодействие международного и национального права как системных образований, где отдельные правоположения могут быть поняты только во всеобщем контексте. Суд исходит из того, что взаимодействие международного права и внутригосударственного права Росс ии носит широкомасштабный характер в том плане, что влияние на правотворческий и правоприменительный процесс оказывают нормы международной морали, этики, международно-правовая доктрина, вердикты международных судебных органов, решения международных организаций, межгосударственных органов о толковании норм международного права, поскольку вне общего контекста применение общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ будет односторонним. ——————————— <16> Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: Формула права, 2006. С. 104.
Конституционный Суд своими решениями вводит в конституционную материю государства не только международные нормы, но и практику их реализации. Особенно в данном плане ощутимо влияние Европейского суда по правам человека на формирование нормативного содержания принципа конституционности, поскольку Суд учитывает в своей деятельности принципы, применяемые Европейским судом при разрешении конкретных дел, его правовые позиции, практику, прецеденты. Этот процесс созвучен концепции «живой Конституции», раскрываемой судебными решениями, и идее развивающегося содержания Европейской конвенции и протоколов к ней согласно практическим потребностям и характеру поступающих жалоб. Зачастую Конституционный Суд, используя не вступившие в силу международные договоры, интегрирует их в конституционную идеологию, правосознание, адаптируя таким образом правовую систему России к их последующему восприятию. Так, например, Суд сослался на Протокол N 4 к Европейской конвенции прав человека за два года до его ратификации <17>. Аналогичная ситуация произошла с Европейской социальной хартией. Хартия была подписана от имени Российской Федерации 14 сентября 2000 г. Процесс ее ратификации занял почти девять лет <18>, поскольку, как констатировала Межведомственная комиссия РФ по подготовке к ратификации Европейской социальной хартии, необходимо было приблизиться к условиям жизни, провозглашенным в Хартии, что давало бы возможность России выполнять обязательства, принимаемые ею при ратификации <19>. Тем не менее еще до ратификации Суд в двух своих решениях обратился к Европейской социальной хартии <20>. ——————————— <17> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. N 2. С. 47. <18> См.: Федеральный закон от 3 июня 2009 г. «О ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г.» // СЗ РФ. 2009. N 23. Ст. 2754. <19> См.: Сообщение об итогах работы Межведомственной комиссии РФ по подготовке к ратификации Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 г. // Архив Государственной Думы Федерального Собрания РФ. 2007. <20> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2003 г. по запросу Первомайского районного суда города Пензы о проверке конституционности части первой статьи 374 Трудового кодекса РФ // СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 404; Постановление Конституционного Суда РФ от 15 марта 2005 г. по делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 278 и ст. 279 Трудового кодекса РФ и абзаца второго пункта 4 статьи 69 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с запросами Волховского городского суда Ленинградской области, Октябрьского районного суда города Ставрополя и жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2005. N 13. Ст. 1209.
Вместе с тем Конституционный Суд РФ как орган судебной власти не вправе высказываться от имени государства в целом как субъекта международного права. Конституционный Суд РФ упрекает Пленум Верховного Суда РФ в том, что он ориентировал суды на применение вступивших в силу международных договоров <21>, не затрагивая правовую ситуацию, возникающую после подписания международного договора с условием его последующей ратификации. Суд, вынося вердикт, должен руководствоваться действующими источниками права. Юридическими условиями применения договоров являются: участие России в договоре, вступление договора в силу, его официальное опубликование, наличие самоисполнимых норм. Если суд общей юрисдикции, применяя договор, не устанавливал условия его применимости, он действовал неправомерно и его решение может быть отменено по мотивам ненадлежащего применения международного договора. ——————————— <21> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1995. N 1; Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12.
Особенно остро проблема юридического значения не вступивших в силу международных договоров РФ была обозначена в Определении Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г., в котором была выражена позиция относительно возможности применения смертной казни как исключительной меры наказания <22>. Суд, по нашему мнению, вышел за рамки собственной компетенции. Фактически он вступил в политическую дискуссию о возможности применения смертной казни в России, но не разъяснил свое Постановление от 2 февраля 1999 г. <23>. В 1999 г. Конституционный Суд не счел возможным опереться на Протокол N 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который на тот момент был подписан Президентом РФ, но не был ратифицирован Федеральным Собранием РФ. Мотивы введения моратория на смертную казнь Постановлением 1999 г. были проигнорированы самим же Судом через десять лет. Он искал и нашел в международном праве основания для продления моратория. Но возникает вопрос: насколько допустимы эти основания как аргументы в споре о праве? ——————————— <22> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 19 ноября 2009 г. о разъяснении п. 5 резолютивной части Постановления Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. N 3-П по делу о проверке конституционности положений ст. 41 и ч. 3 ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, п. 1 и 2 Постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» // Российская газета. 2009. 27 ноября. <23> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1999 г. по делу о проверке конституционности положений ст. 41 и ч. 3 ст. 42 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, п. 1 и 2 Постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона РФ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях» в связи с запросом Московского городского суда и жалобами ряда граждан // Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. N 3. С. 12 — 24.
В частности, Суд констатировал: тот факт, что Протокол N 6 до сих пор не ратифицирован, в контексте сложившихся правовых реалий не препятствует признанию его существенным элементом правового регулирования права на жизнь. Конституционный Суд РФ сослался на Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г., в котором отмена смертной казни была названа серьезным обязательством России, на то, что проект Федерального закона о ратификации Протокола N 6 был внесен Президентом РФ в Государственную Думу 6 августа 1999 г. Еще больший интерес представляет резолютивная часть Определения Конституционного Суда РФ. В ней Суд ссылается на сформировавшиеся устойчивые гарантии прав человека не быть подвергнутым смертной казни и сложившийся конституционно-правовой режим, в рамках которого — с учетом международно-правовой тенденции и обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, — происходит необратимый процесс, направленный на отмену смертной казни как исключительной меры наказания. В силу этого, констатировал Суд, исполнение разъясняемого Постановления в части, касающейся введения суда с участием присяжных заседателей, не открывает возможность применения смертной казни. Подобная мотивация вызывает по крайней мере недоумение. В настоящее время смертная казнь как мера наказания предусмотрена законодательством 150 государств из 211 существующих. Более 60 государств, включая страны Европы, отказались от смертной казни (39 отменили смертную казнь полностью, остальные — наложили мораторий на ее исполнение). О какой устойчивой тенденции к отмене смертной казни можно говорить, если почти три четверти государств практикуют подобную меру наказания? Тот факт, что Россия не исполняет принятое на себя при вступлении в Совет Европы обязательство ратифицировать Протокол N 6, а закон о ратификации протокола почти одиннадцать лет не рассматривается Государственной Думой, говорит о том, что у России есть серьезные основания для того, чтобы отложить решение данного вопроса. Презумпция добросовестности государства и доктрины «дружественного отношения к международному праву» утверждают, что государство не намеревалось действовать таким образом, чтобы нарушить международные обязательства. Об изменении отношения РФ к не вступившим в силу международным договорам свидетельствует иная расстановка акцентов внешней политики России. Концепция внешней политики Российской Федерации 2008 г. в отличие от предыдущей редакции отдельно обозначила как приоритетное направление ее деятельности на международной арене соблюдение международно-правовых обязательств, поддержание и укрепление международной законности <24>. ——————————— <24> См.: Концепция внешней политики Российской Федерации от 28 июня 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля; Концепция внешней политики Российской Федерации от 12 июля 2008 г. // URL: http://www/mid. ru.
Вместе с тем правовая система государства должна отвечать требованиям самодостаточности, завершенности, целостности и правовой определенности. Если в ней появляются источники, чье место в иерархии правовой системы неопределенно, а оценка юридической силы двусмысленна, правовая система начинает деформироваться. Это в полной мере можно отнести к международно-правовым нормам, место и роль которых в правовой системе России не определены. В результате в одном случае они подменяют нормы национального законодательства, выполняют не свойственные им функции и их возможности существенно преувеличиваются; в другом — исполняются международные соглашения, противоречащие национальным интересам России. «Прописку» в рамках правовой системы страны получают чужеродные нормы международного права, и правовая реальность начинает кроиться под них, но при этом нет однозначного ответа о целях, которые преследует государство, проводя подобную политику. Кроме того, требование правовой определенности образует один из основополагающих аспектов принципа верховенства права, является его необходимым следствием и условием реализации. Данный принцип является одним из принципов европейского права в том виде, в котором он нашел отражение в прецедентах Европейского суда по правам человека. Так, среди требований к качеству «закона» в смысле Конвенции о защите прав человека и основных свобод Суд называет его доступность, обеспечиваемую его официальным опубликованием; определенность, конкретность его предписаний; предсказуемость действий судебной власти <25>. Принцип правовой определенности одновременно является конституционным принципом организации и функционирования правовой системы страны (ст. 15, 17, 71 — 73, 76, 125). ——————————— <25> См.: Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к положениям Конституции Российской Федерации: Избранные права. М.: Институт права и публичной политики, 2002. С. 86 — 103.
В свете вышесказанного следует констатировать, что проблема международно-правовых норм не решена должным образом. Неоднозначность и неопределенность формулировок ч. 4 ст. 15 Конституции РФ подчеркивается в комментариях и научной литературе. Использование международно-правовых документов, свидетельствующее об их высокой роли, не получило научно-практического объяснения, отсутствует и законодательное регулирование <26>. ——————————— <26> См.: Конюхова И. А. Международное и конституционное право: теория и практика взаимодействия. М.: Формула права, 2006. С. 246.
Сегодня назрела настоятельная необходимость принятия закона о порядке действия и применения в правовой системе Российской Федерации международных норм и актов. Это способствовало бы согласованию международной и российской правовой системы, обеспечению юридически корректного применения норм международного права <27>. Потребность в таком законе нарастает по мере увеличения интенсивности использования международных норм в рамках российской правовой системы. Положения Конституции и федерального законодательства не просто разрешают, а обязывают суды РФ при рассмотрении определенных категорий дел руководствоваться нормами международного права и, следовательно, их применять. Вместе с тем непроработанность, незавершенность технологии применения международного права органами национальной юрисдикции создают значительные трудности, нуждается в безотлагательном решении процедурная сторона данного вопроса. ——————————— <27> См.: Марочкин С. Ю. К 10-летию Конституции РФ: проблемы реализации принципа о нормах международного права как составной части правовой системы России // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 2002 г.) / Под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева, В. К. Бобровой и А. В. Сычевой. М., 2004. С. 54.
Данная сфера деятельности социально востребована, поскольку российское общество в целом готово к восприятию международно-правовых норм как авторитетных и ценных правил поведения. По данным социологических исследований сети Wold Public Opinion. Org, проведенных в период между 4 апреля и 9 июля 2009 г., 57% опрошенных россиян заявили, что международное право имеет приоритет над национальными интересами, 35% заняли противоположную позицию. 54% наших соотечественников уверены в примате международного права над государственными интересами, 34% полагают, что страна может в случае необходимости поступиться наднациональными правилами <28>. Ссылаться на международное право стало модным. Вместе с тем мы видим небрежное отношение к нему, непонимание всей сложности системы международного права, его регулятивных возможностей и ограничений к применению органами национальной юрисдикции, которые вытекают из природы международного права как самостоятельной правовой системы. ——————————— <28> См.: Кригер И. Россияне не доверяют суду в Гааге // Новая газета. 2009. 11 ноября.
Одним из уязвимых звеньев в применении норм международного права являются не вступившие в силу международные договоры. Мы должны признать их статус источника политико-правовых обязательств. Принцип правовой определенности требует, чтобы при подписании договора Российское государство решало вопрос о его официальной публикации и внятно высказывалось о его судьбе. Следует констатировать продолжение недопустимой практики опубликования федеральных законов о ратификации международных договоров без опубликования текстов самих договоров. Так, например, 8 февраля 2010 г. был опубликован Федеральный закон «О ратификации Протокола N 14 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящего изменения в контрольный механизм Конвенции, от 13 мая 2004 г.», но текст Протокола к нему не прилагался <29>. В Законе указывается, что никакие положения Протокола не будут применяться до его вступления в силу, а официальному опубликованию подлежат только вступившие в силу международные договоры <30>. Полагаем, что данное правило должно быть откорректировано с учетом возрастания роли не вступивших в силу международных договоров как источников международных и конституционных политико-правовых обязательств государства. Если в Государственную Думу был внесен закон о ратификации международного договора, нижняя палата парламента в течение шести месяцев должна принять постановление, в котором отражалась бы мотивированная точка зрения на возможность ратификации договора. МИД РФ должен вести реестр подписанных, но не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации и размещать их текст и официальную информацию на сайте. ——————————— <29> См.: Российская газета. 2010. 8 февраля. <30> См.: ст. 30 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации».
