НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Н. И. ОРЕШИНА
Орешина Н. И., адъюнкт 3-го факультета Академии управления МВД России, старший лейтенант милиции.
Любая страна так или иначе испытывает на себе действие незаконной миграции, рассматривая ее, прежде всего, как угрозу национальной безопасности. Как отмечает начальник Управления иммиграционного контроля ФМС России А. В. Земскова, «пребывание иностранных граждан на территории страны в объеме 10% и более от общей численности населения России представляет угрозу конституционным основам государства, общественной стабильности и безопасности» <1>. ——————————— <1> Незаконная миграция как вызов глобальной безопасности (опыт работы ФМС России по противодействию незаконной миграции) // Труды Академии управления МВД России. 2007. N 2.
Ежегодно в Россию въезжают более 22 млн. граждан <2>. К 2010 г. численность иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации по прогнозам может превысить 20-миллионный рубеж. Если учесть, что Российская Федерация пока не имеет достаточного опыта эффективного регулирования миграционных потоков в условиях современной действительности, целесообразным является проведение анализа нормативных правовых актов зарубежных стран, направленного на поиск путей устранения пробелов в миграционном законодательстве России. Это подтверждается информацией о том, что в 1992 — 1999 гг. из 1298 публикаций в России по миграционной тематике 24% исследовали общую характеристику миграционного процесса, около 15% — проблему беженцев и только 8% посвящены правовому исследованию миграции и законодательства в этой сфере правового регулирования <3>. ——————————— <2> Выступление директора ФМС России К. О. Ромодановского // Государственная Дума: Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2006. 15 марта. N 151. <3> Миграция населения в контексте социальных наук: Сборник программ учебных курсов по миграции / Под ред. Н. Н. Молодиловой. Смоленск, 2005.
Среди стран, опыт которых в противодействии нелегальной миграции может оказаться полезным для Российской Федерации, выделяют США, традиционную страну иммиграции, и Германию, в которой иммиграционный контроль, напротив, развивался по мере необходимости решения проблем приема беженцев, лиц, ищущих убежище, и выполнения задач европейской интеграции. В США ключевые вопросы миграционных отношений регулируются Законом об иммиграции и натурализации, принятом в 1990 г., Законом о реформе в области борьбы с незаконной миграцией и об ответственности иммигрантов 1996 г., Законом о внутренней безопасности от 2002 г., Законом о Министерстве внутренней безопасности от 2002 г. Основная ответственность за их реализацию возложена на Министерство внутренней безопасности, в структуре которого функционируют следующие подразделения: Служба по обеспечению безопасности на транспорте, Служба гражданства и иммиграции, Служба по исполнению иммиграционных и таможенных законов, Таможенно-пограничная служба, Секретная служба, Федеральное агентство по чрезвычайным ситуациям США <4>. ——————————— <4> Организационная структура // URL: http://www. dhs. gov/ xabout/ structure/ editorial_0644.shtm (дата обращения: 09.06.2008).
Создание в Соединенных Штатах Америки Министерства внутренней безопасности и концентрация всех правоохранительных функций в одном ведомстве, с одной стороны, приводит к увеличению силовых функций, а с другой стороны, позволяет проводить более эффективно работу, направленную на борьбу с незаконной миграцией. В ФРГ реализация иммиграционной политики — обязанность Федерального министерства внутренних дел, которое ответственно и за разработку политики иммиграции и интеграции <5>. Миграционное управление Министерства курирует центральную базу данных по иностранцам и Федеральную службу по миграции и проблемам беженцев. Служба имеет в своем составе центральный аппарат и территориальные органы, расположенные в землях ФРГ. Пограничная служба в ФРГ относится к другому подразделению МВД — Федеральной полиции и обеспечивает контроль за передвижением на границе и преследование. ——————————— <5> URL: http://www. bmi. bund. de/ Internet/ Content/ Ministerium/ OrganigrammNeu/ Referate/ abteilungmengl. html (дата обращения: 06.06.2008).
До вступления в силу Закона об иммиграции в 2005 г. большая часть положений в отношении въезда, пребывания, проживания, трудоустройства лиц, не имеющих гражданства Германии, были закреплены в Законе о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ, принятом в 1990 г. и содержавшем множество ссылок на другие законы и подзаконные акты, например Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимися гражданами ФРГ» от 1971 г., Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 1990 г. В новом Законе поощряется въезд мигрантов, которые необходимы государству и, предположительно, не создадут существенных проблем для внутренней безопасности <6>. В то же время усиливается контроль въезжающих на жительство лиц и меры по интеграции уже въехавших мигрантов. ——————————— <6> Погорельская С. В. Прощание с мультикультурализмом // Актуальные проблемы Европы / ИНИОН РАН. М., 2006. N 1.
Распределение ответственности в Германии между местными и федеральными органами привело к необходимости создания централизованной базы данных, сведения из которой могут быть получены как местными, так и федеральными органами, например полицией и посольствами. Центральная база данных по иностранцам полностью автоматизирована, в месяц регистрируется более миллиона запросов <7>. ——————————— <7> Migration und Integration in Zahlen. Ein Handbuch. Forum Migration im Auftrag der Beauftragten der Bundesregierung fur Auslanderfragen. 1997.
Американским эквивалентом этой базы данных является центральная картотека, основной функцией которой является поиск органа, зарегистрировавшего пересекшее границу лицо, однако американская картотека не позволяет определить его текущий статус. В отличие от Соединенных Штатов, в Германии регистрации в местных органах подлежат все лица, проживающие на территории страны, не только иностранцы. Эти органы выдают специальные карточки, по которым идентифицируется личность ее владельца, документы с указанием номера налогоплательщика. В процессе регистрации и трудоустройства проверяется статус иностранного гражданина, на основании чего принимается положительное решение либо (при наличии проблем с документами) отрицательное, в последнем случае об этом уведомляют ответственные за работу с иностранцами органы. Поскольку в Соединенных Штатах Америки подобные документы не предусмотрены, отсутствует необходимость регистрации по месту жительства, а в качестве документов, идентифицирующих личность, используются водительские права и карты социального обеспечения, контроль за мигрантами на территории страны затруднен. Таким образом, в связи со спецификой организации соответствующих органов и особенностями правовой базы, в Германии большее внимание уделяется внутреннему, а в США — внешнему контролю за мигрантами <8>. ——————————— <8> International Migration Policies. New York: United Nations. U. S. Commission on Immigration Reform, 1998.
Основными направлениями миграционной политики обеих стран является, с одной стороны, создание максимально благоприятных условий для иммиграции и интеграции иностранных граждан и лиц без гражданства, чье пребывание соответствует их интересам, с другой стороны, формирование эффективной системы противодействия незаконной миграции. Эти идеи ясно и четко изложены в миграционных программах и концепциях указанных государств и законодательно закреплены. По мнению известных демографов Л. Рыбаковского и С. Рязанцева, стратегию действий для России следует выстраивать в контексте общенациональной идеи, которая должна быть тесно увязана с Концепцией демографического развития до 2015 г., в том числе с необходимостью обеспечения социокультурной и геополитической безопасности страны <9>. Соглашаясь с тем, что именно концепции, а не законы должны создавать правила, мы тем не менее полагаем, что ситуация с иммиграцией в настоящее время такова, что она требует принятия весьма конкретных и неотложных мер законодательного характера, без опоры на которые реализация стратегических задач страны в этой области невозможна. В первую очередь речь идет о принятии закона о миграции. Изучение базовых миграционных законодательных актов США и ФРГ, длительного, как позитивного, так и негативного, опыта регулирования миграционных отношений этих государств может быть полезным при работе над существующим законопроектом. Кроме того, обзор источников миграционного законодательства Германии и США позволяет сделать вывод о том, что, несмотря на наличие основных миграционных законов, миграционное законодательство гибко меняется путем создания отражающих мобильность миграционной политики подзаконных нормативных правовых актов, несправедливо оставленных за рамками современных правовых исследований. ——————————— <9> Рыбаковский Л., Рязанцев С. Международная трудовая миграция в Россию и принципы новой миграционной политики // Россия и современный мир. М., 2006. N 4.
Список использованной литературы
1. Hailbronner K. D. Martin and H. Motomura Immigration Controls: The Search for Workable Policies in Germany and the United States. Providence. Oxford: Berghahn, 1998. 2. International Migration Policies. New York: United Nations. U. S. Commission on Immigration Reform, 1998. 3. Выступление директора ФМС России К. О. Ромодановского // Государственная Дума: Стенограмма заседаний // Бюллетень. 2006. 15 марта. N 151. 4. Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Обозреватель. М., 2004. N 11. 5. Миграция населения в контексте социальных наук: Сборник программ учебных курсов по миграции / Под ред. Н. Н. Молодиловой. Смоленск, 2005. 6. Незаконная миграция как вызов глобальной безопасности (опыт работы ФМС России по противодействию незаконной миграции) // Труды Академии управления МВД России. 2007. N 2. 7. Погорельская С. В. Иммиграция без иностранцев? (Особенности внутригерманской дискуссии о новой иммиграционной политике) // Актуальные проблемы Европы / ИНИОН РАН. М., 2005. N 1. 8. Погорельская С. В. Прощание с мультикультурализмом // Актуальные проблемы Европы / ИНИОН РАН. М., 2006. N 1: Иммигранты в Европе. Проблемы социальной и культурной адаптации. 9. Рыбаковский Л., Рязанцев С. Международная трудовая миграция в Россию и принципы новой миграционной политики // Россия и современный мир. М., 2006. N 4. 10. Тюркин М. Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Франции и ФРГ / М-во внутр. дел Рос. Федерации; Всерос. НИИ. М., 2004.
