(Кононова К. О.) («Международное публичное и частное право», 2010, N 6)
«КОЛЛЕКТИВНЫЕ КОНТРМЕРЫ»: К ВОПРОСУ О ПРАВОМЕРНОСТИ ИХ СУЩЕСТВОВАНИЯ И ВЕКТОРЕ РАЗВИТИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ XXI ВЕКА <*>
К. О. КОНОНОВА
——————————— <*> Kononova K. O. «Collective counter measures»: on the issues of lawfulness of existence thereof and vector of development in international law of the 21st century.
Кононова Ксения Олеговна, ведущий консультант, Отдел анализа и обобщения практики Конституционного Суда Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В представленной статье автором проанализирована проблема так называемых контрмер в коллективных интересах, тенденции ее развития и противопоставления современному международному праву с учетом содержания Проекта статей об ответственности государств. Критическому исследованию подвергаются аргументация обоснованности применения «коллективных контрмер из солидарности», а также условия применения контрмер.
Ключевые слова: контрмеры, ответственность государств, Комиссия международного права ООН, международная безопасность, Организация Объединенных Наций.
The author of the article analyses the problem of so called counter measures in collective interests, tendencies of development thereof and opposition to the contemporary international law taking into consideration the contents of Draft Article on Responsibility of States. The author criticizes argumentation of feasibility of application of collective counter measures out of solidarity and also conditions of application thereof.
Key words: counter measures, responsibility of states, Commission of International Law of the UNO, international security, United Nations Organization.
Анализируя современный институт контрмер, следует исходить из того, что в любом случае необходимо придерживаться строгого соблюдения юридических норм, обеспечивающих осуществление адекватных мер в соответствии с Уставом ООН и механизмом Совета Безопасности ООН. В том числе это касается необходимости нахождения баланса сил внутри пятерки постоянных членов Совета Безопасности применительно к реализации принудительных мер в соответствии с закрепленной компетенцией. Как показала практика, зачастую именно от них зависит эффективное использование инструментария ООН в системе поддержания международного мира и безопасности <1>. ——————————— <1> «…в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому может подвергнуться глобальный порядок <…> слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий. Позволить кому-либо одному предпринять такие действия, значит позволить это сделать всем». См.: Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам (A/59/565 + Corr.1). Часть третья Коллективная безопасность и применение силы. URL: http://www. un. org/russian/secureworld/part9.htm.
В позапрошлом столетии Ф. Ф. Мартенс заключал: «…ни одна международная борьба не ограничивает своего действия только спорящими или враждующими сторонами. <…> Отсюда законное право и обязанность посторонних (третьих) государств предупредить столкновения или поставить его в известные границы. Но они обязаны также уважать права и интересы борющихся сторон» <2>. ——————————— <2> Мартенс Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. 1888. Т. 2. С. 447.
В контексте рассматриваемого вопроса существует проблема квалификации действий государств — принятия мер к тем из них, которые не являются потерпевшими, но являются участниками обязательства, установленного в целях защиты коллективного интереса группы государств, или обязательства в отношении международного сообщества в целом. Английский юрист Е. Катселли пишет: «Несмотря на то что право непострадавшего государства прибегать к контрмерам бесспорно, то же самое нельзя сказать о праве третьих государств отвечать, используя контрмеры, или, как их называют, «солидарные меры», всякий раз, когда фундаментальные интересы международного сообщества как единого целого подвергаются опасности» <3>. ——————————— <3> Katselli Elena. Countermeasures by N on-Injured States in the Law on State Responsibility // European Society of International Law. Agora Papers. Florence Founding Conference of the ESIL. 2005. P. 2.
Статья 54 Проекта Статей предлагает следующий вариант решения поставленной проблемы: любое из таких государств вправе призвать государство-правонарушителя к ответственности, предпринять против него правомерные меры для «обеспечения прекращения правонарушения и предоставления возмещения в интересах потерпевшего государства или бенефициариев нарушенного обязательства». Таким образом, речь идет о возможности применения «мер» — и не более. Значительное число государств, выступавших в Шестом правовом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, решительно высказались против «коллективных контрмер» и призвали исключить проект соответствующей статьи как выходящей за рамки существующего международного права. «Коллективные контрмеры» могут послужить дополнительным предлогом для проведения политики с позиции силы. Принятие контрмер в случае серьезных нарушений существенных обязательств перед международным сообществом должно координировать ООН <4>. И в этом случае речь уже будет идти о санкциях универсальной международной организации. ——————————— <4> См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 355.
Как справедливо замечает Д. Алланд, приоритетное обозначение «контрмер в общих интересах» как «коллективных контрмер» создает иллюзию согласованной акции, хотя в реальности такие коллективные акты фактически являются индивидуальной инициативой, даже в случае, когда одновременно имеет место более чем одна такая инициатива <5>. Отмеченная характеристика позволяет отграничивать контрмеры от односторонних актов, «вплетенных» в современную доктрину гуманитарного вмешательства и выступающих единым фронтом мер в отношении государства-объекта. В отличие от последних, зачастую отстаивающих право на упреждение, контрмеры реализуются в ответ на возникшее нарушение и представляют собой правомерный акт. ——————————— <5> См.: Alland Denis. Countermeasures of General Interest // EJIL. 2002. Vol. 13. #5. P. 1222.
Проблема заключается также и в том, что согласованного определения понятия «правомерные меры», исключающего возможность вольной трактовки, в настоящее время ни в доктрине, ни в практике международного права не выработано. Современной практике известно немало случаев применения коллективных мер, однако их правомерность зачастую вызывает сомнения. Так, в 1998 г. в связи с событиями в Косово государства — члены ЕС заморозили югославские активы и наложили запрет на полеты воздушных судов. Для некоторых государств-членов эти действия представляли нарушение договоров с Югославией. Оправдывая денонсацию соглашения с Югославией без предварительного уведомления, правительство Великобритании заявило, что «ухудшающийся послужной список президента Милошевича в области прав человека означает, что в моральном и политическом плане он лишил свое правительство права настаивать на обычно применяемом 12-месячном уведомлении» <6>. В результате анализа такого рода практики Комиссия международного права в докладе Генеральной Ассамблее констатировала: «В настоящее время не существует явно признанного права <…> государств принимать контрмеры в коллективных интересах» <7>. ——————————— <6> BYIL. 1999. Vol. 70. P. 555 — 556. <7> UN Doc. A/CN.4/L.608/Add.5.2001. July 18. Extract from the Yearbook of the International Law Commission 2001. Vol. I. URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ documentation/ english/ a_cn4_sr2709.pdf.
Устранение образовавшегося пробела Е. Катселли видит в воплощении одной из двух альтернатив. Во-первых, путем запрета осуществления «солидарных» контрмер, и в этом случае — установления гарантии, что более сильные субъекты международного общения будут уважать международные обязательства, вытекающие из этого запрета. Или, во-вторых, в целях повышения эффективности международного правового порядка и защиты общих ценностей, признание законным права контрмер третьих государств, ограниченного рамками обязательных условий <8>. ——————————— <8> См.: Katselli Elena. Countermeasures by N on-Injured States in the Law on State Responsibility // European Society of International Law. Agora Papers. Florence Founding Conference of the ESIL. 2005. P. 5.
Несомненно, теоретически возможно воплощение любой из предложенных инициатив, но потенциальная опасность нарушения какой-либо нормы существует всегда, вне зависимости от ее уровня и сферы действия. В целях недопущения посягательства на закрепленное в международном праве положение или прекращения имеющего места нарушения существует ряд механизмов, в том числе институт ответственности, согласуемых между собой в процессе приведения их в действие. Исходя из содержания п. 5 ст. 2 Устава ООН, решение Совета Безопасности о санкционировании невооруженных принудительных мер также является обязательным для государств — членов ООН. Согласованные таким образом меры зависят от внутригосударственного права в той части, которая регулирует обязанность того или иного органа соответствующим образом реагировать на резолюцию Совета Безопасности, непосредственное же их действие основывается на положениях, закрепленных в Уставе ООН. В то же время, как уже было отмечено, контрмеры не могут рассматриваться в качестве коллективных ответных мер, санкционируемых единым руководящим органом. Встречающиеся в практике принятия контрмер иными, чем пострадавший субъект, государствами (ст. 48 Проекта Статей), когда потерпевшее государство отсутствовало или когда контрмеры применялись от имени и по поручению потерпевшего государства, не является безапелляционным и требует дальнейшей разработки для прогрессивного развития соответствующих норм международного права. Как отражено в связи с указанной проблемой в Комментарии к Проекту Статей: «Такие случаи крайне противоречивы, и практика в этой области находится в зачаточном состоянии. Данная глава не преследует цель регламентировать принятие контрмер иными, нежели потерпевшие, государствами» <9>. ——————————— <9> Пункт 8 Комментария к части 3 главы II. См.: Ответственность государств за международно-противоправные деяния. Контрмеры (Часть 22, гл. II документа A/CN.4/L.600). URL: http:// untreaty. un. org/ ilc/ reports/ 2001/ russian/ chp4.pdf.
Непременным сопровождающим условием применения контрмер является риск обоснованности и соразмерности подобных действий <10>. Это утверждение в равной степени может быть отнесено и к действиям, подпадающим под «гуманитарную интервенцию», но, как свидетельствует практика, данное обстоятельство является слабо сдерживающим фактором в реализации намеченных шагов одностороннего характера. ——————————— <10> См.: Лукашук И. И. Указ. соч. С. 329.
В современный период развития международного права для понимания контрмеры как правомерного ответного действия необходимо соблюдение условия о предварительном представлении требования со стороны потерпевшего государства о прекращении противоправного поведения или возмещении ущерба и, в случае адекватной реакции правонарушителя, соответствующее согласование ответственности <11>. В международной судебной практике и доктрине зачастую отстаивается убеждение, что применение контрмер может оправдываться даже наличием добросовестной убежденности потерпевшего государства в том, что ему был причинен или причиняется ущерб в результате международно-противоправного деяния <12>. Полагаем, что подобная аргументация не является достаточной для признания правомерности применения контрмер. Допустимо предположение, что добросовестное заблуждение государства в отношении другого государства может служить лишь смягчающим условием при определении ответственности. Исключение из-под действия норм об ответственности в данном случае является недопустимым и противоречит букве и духу права (закона) в целом. ——————————— <11> О сути понимания «контрмер» в XIX в. см.: Cannizzaro Enzo. The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures // EJIL. 2001. Vol. 12. #5. P. 890. <12> См.: Гленнон М. Совет Безопасности: в чем причина провала? // Россия в глобальной политике. 2003. Т. 1. N 3. С. 102 — 110.
Одним из условий, характеризующим действие как применение контрмеры, выступает ее осуществление государствами, допуская при этом применение и международными организациями в случае нарушения принятых в их отношениях обязательств. Статья 60 Венской конвенции о праве международных договоров с участием международных организаций предусматривает возможность прекращения или приостановления действия договора международной организацией в случае его нарушения <13>. Применение контрмер в случае нарушения договорных обязательств является оправданным средством необходимой реакции пострадавшего государства. ——————————— <13> При этом, как отмечается в работе Д. У. Грейга, в случае разрешения применения контрмер в отношении нарушений несущественного характера, ограничения по ст. 60 и ст. 42(2) Венской конвенции, «будут мертвыми положениями». См.: Greig D. W. Reciprocity, Proportionality and the Law of Treaties // JIL. 1994. #34. P. 295, 395.
Созданная в Проекте статей попытка помещения контрмер в некие определенные рамки, ограничивающие возможность усмотрения государствами в пределах сформулированных норм, как и в отношении предложений о необходимости детализации формулировки гуманитарного вмешательства <14>, не вызвало безоговорочной поддержки государствами — членами ООН. Некоторыми государствами подобные проекты рассматриваются не иначе как посягательство на их суверенитет и вмешательство во внутреннюю компетенцию. Вместе с тем представление о контрмерах как о негативной ретрибуции свойственно только правовым системам примитивного сообщества, не имеющего базовых структурных основ для установления и применения права и обеспечения при его помощи требуемого соответствия <15>. ——————————— <14> В ходе работы над Проектом статей голландский представитель выступил с предложением о том, чтобы включить в главу «Обстоятельства, исключающие противоправность» статью, излагающую оправдательные основания для гуманитарной интервенции без санкции Совета Безопасности и без согласия государства в связи с крупномасштабными нарушениями в этом государстве основных прав человека или непосредственной угрозы таких нарушений. Предложение было отвергнуто. См.: Лукашук И. И. Указ. соч. С. 168. <15> См.: Cannizzaro Enzo. The Role of Proportionality in the Law of International Countermeasures // EJIL. 2001. Vol.12. #5. P. 891.
Объективное различие реакций государств — членов ООН в отношении анализируемого вопроса свидетельствует о достижении в Проекте статей одной из основных целей, закрепленных в преамбуле Устава ООН, — создания условий, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права. Оценивая значение работы Комиссии международного права, Д. Алланд пишет: «Можно полагать (или надеяться), что контрмеры будут играть важную роль среди условий преодоления несправедливости, в особенности, где они проистекают из нарушения отдельных обязательств, становясь значимыми для международного сообщества» <16>. ——————————— <16> Alland Denis. Countermeasures of General Interest // EJIL. 2002. Vol. 13. #5. P. 1223.
Современное международное право не содержит положений, наделяющих государства безусловными полномочиями осуществления мер принуждения, выходящими за рамки национального законодательства. Сосуществование государств путем построения отношений в рамках международного сообщества сообразует их поведение с теми ограничениями, которые признаны государствами — членами Организации и которым они согласились подчиняться в соответствии с Уставом ООН. Как следствие нахождение пропорционального баланса в виде адекватных действий потерпевшего субъекта возможно путем координированного закрепления механизма контроля как нормативно, так и на практике.
