(Кожанков А. Ю.) («Международное публичное и частное право», 2010, N 6)
МЕЖДУНАРОДНАЯ КОНВЕНЦИЯ ОБ УПРОЩЕНИИ И ГАРМОНИЗАЦИИ ТАМОЖЕННЫХ ПРОЦЕДУР — МЕЖДУНАРОДНЫЙ СТАНДАРТ ТАМОЖЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. ПРИНЦИПЫ И СОДЕРЖАНИЕ <*>
А. Ю. КОЖАНКОВ
——————————— <*> Kozhankov A. Yu. International standard of customs regulation: international convention on simplification and harmonization of customs procedures — instrument of support of international trade.
Кожанков Антон Юрьевич, преподаватель кафедры организации таможенного контроля Российской таможенной академии.
Статья освещает значение Конвенции в вопросах установления стандартов таможенного регулирования и таможенного контроля, на которые должны ориентироваться государства при совершенствовании своего национального законодательства и практики его применения. В статье дается указание на значение таможенного регулирования и таможенного администрирования для мировой торговли; раскрывается структура Конвенции и дается описание основных положений Основного текста (Body text) Конвенции. Кратко излагается сегодняшнее состояние дел в работе по присоединению Российской Федерации к Конвенции и последующие изменения национального законодательства после присоединения России к Конвенции. Статья ориентирована на лиц, занимающихся вопросами таможенного права и международной торговли.
The article shows the importance of Convention in the issues of elaboration of standards of customs regulation and customs control, on which the states should be oriented in improvement of their national legislation and practice of application thereof. The article notes the importance of customs regulation and customs administering for the world trade; reveals the structure of Convention and describes the body text of the Convention. The author gives a brief description of the current state of affairs in the work of accession of the Russian Federation to the Convention and further changes of national legislation after accession of Russia to the Convention. The article is written for the persons — specialists in the issues of customs law and international trade.
Key words: Convention, World Customs Organization, World Trade Organization, customs regulation, customs control, customs code, international trade, draft law, standard.
Различия между применяемыми таможенными правилами и процедурами в различных странах способны затруднить или нанести ущерб международной торговле и другим видам международного обмена. И наоборот, высокая степень гармонизации и упрощения таможенных процедур и практики их применения рассматривается одним из условий, благоприятных для международной торговли и других видов международного обмена и их развития. В целях создания таможенных механизмов, отвечающих потребностям мировой торговли, под руководством Совета таможенного сотрудничества (Всемирная таможенная организация — World customs organization) была разработана Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее — Киотская конвенция или Конвенция) (International convention on the simplification and harmonization of customs procedures <1>). ——————————— <1> Здесь и далее по всему тексту используется текст Киотской конвенции на русском языке, переведенный с официального текста Киотской конвенции на английском языке. Перевод осуществлен специалистами Федеральной таможенной службы Российской Федерации с привлечением экспертов в вопросах внешней торговли и таможенного права, согласован с Министерством иностранных дел Российской Федерации, прошел экспертизу и получил письменное согласование Всемирной таможенной организации.
Киотская конвенция была подписана (совершена) Договаривающимися сторонами 18 мая 1973 г. в городе Киото (Япония) и вступила в силу 25 сентября 1974 г. <2>. ——————————— <2> URL: http:// www. wcoomd. Org/ files/ 1.%20Public%20files/ PDFandDocuments/ About%20Us/ legal_instru/ PG0183E1.pdf.
Развитие международной торговли потребовало внесение изменений в Киотскую конвенцию. Подготовленные изменения были внесены Протоколом, подписанным 26 июня 1999 г. в Брюсселе. Целью изменений было удовлетворение потребностей участников международной торговли и таможенных служб в дальнейшем упрощении и гармонизации таможенных процедур и практики их применения. Во Всемирной таможенной организации функционирует Комитет по управлению (Управляющий комитет), пересмотренный Киотской конвенцией, который был создан одновременно со вступлением Конвенции в силу. В задачи Комитета входит рассмотрение выполнения Конвенции, любых мер по единообразному ее толкованию и применению, а также любых предложений по внесению в нее поправок <3>. ——————————— <3> См.: п. 1 ст. 6 Конвенции.
Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г. в редакции Брюссельского Протокола 1999 г., что это за документ и какое влияние оно окажет на правовую систему Российской Федерации? С 2005 г. ведется работа по присоединению Российской Федерации к Киотской конвенции. 29 июля 2010 г. на заседании Правительства Российской Федерации <4> состоялось рассмотрение проекта Федерального закона «О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 года в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 года» (далее — Законопроект), по результатом которого было принятие решение о его внесении в Государственную Думу <5>. ——————————— <4> URL: http://government. ru/docs/11532. <5> URL: http://government. ru/docs/11602.
20 октября Государственная Дума приняла законопроект, а 27 октября 2010 г. Совет Федерации одобрил и направил его Президенту Российской Федерации для подписания. Необходимо указать, что с июля 2010 г. вступил в силу Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС, разработка проекта которого осуществлялась на основе положений Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола от 26 июня 1999 г. <6>. ——————————— <6> См.: Решение Комиссии Таможенного союза от 4 февраля 2009 г. N 4 «О концептуальных условиях взаимодействия таможенных служб Сторон на единой таможенной территории».
При этом Киотская конвенция была ратифицирована Республикой Казахстан, государством — членом Таможенного союза ЕврАзЭС, в начале 2009 г. (Закон Республики Казахстан от 24 февраля 2009 г. N 141-IV «О ратификации Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур). Необходимо отметить, что казахская сторона присоединилась к тексту Киотской конвенции на русском языке, который был подготовлен Федеральной таможенной службой Российской Федерации, прошел экспертизу во Всемирной таможенной организации и получил письменное его одобрение генеральным секретарем ВТО Мишелем Дане <7>. ——————————— <7> См.: Письмо ВТО 08-SL.0403 от 5 августа 2008 г.
Если говорить о бывших республиках СССР, то помимо Республики Казахстан участником Киотской конвенции является Латвийская Республика (2001 г.), Литовская Республика (2004 г.), Эстонская Республика (2006 г.), Азербайджанская Республика (2006 г.). Если говорить о количестве стран — участниц Киотской конвенции, то по состоянию на 1 сентября 2010 г. участниками Конвенции является 71 страна <8>. Участниками Конвенции являются все основные торговые партнеры Российской Федерации. ——————————— <8> URL: http:// www. wcoomd. org/ files/ 1.%20Public%20files/ PDFandDocuments/ About%20Us/ legal_instru/ PG0182E1.pdf.
Всемирная таможенная организация при разработке положений Конвенции придерживается того, что значительные преимущества, связанные с облегчением международной торговли, могут быть достигнуты без ущерба для соответствующих стандартов таможенного контроля. Киотская конвенция в редакции Брюссельского протокола 1999 г. вступила в силу 3 февраля 2006 г., после присоединения к Конвенции Азербайджанской Республики, которая и стала 40-й страной-участницей. Применение Конвенции основывается на следующих принципах: — выполнение программ, преследующих цель непрерывного совершенствования таможенных процедур и практики и тем самым повышения их эффективности и действенности; — применение таможенных процедур и практики предсказуемым, последовательным и транспарентным образом; — предоставление заинтересованным сторонам всей необходимой информации, касающейся таможенных законов, нормативных актов, административных рекомендаций, процедур и практики; — применение современных методов, таких как контроль на основе управления рисками и методов аудита, и максимальное практическое использование информационных технологий; — взаимодействие во всех надлежащих случаях с другими государственными органами власти, другими таможенными администрациями и торговыми сообществами; — выполнение соответствующих международных стандартов; — предоставление сторонам, которых это касается, беспрепятственного доступа к обзорам административной и судебной практики. В Конвенции отмечено, что вышеперечисленные принципы направлены на обеспечение высокой степени упрощения и гармонизации таможенных процедур и практики, что является важнейшей целью Всемирной таможенной организации и, вследствие этого, послужит значительным вкладом в содействие международной торговле. Киотская конвенция состоит из Основного текста (Body text), Генерального приложения (General annex) и 10 Специальных приложений (Specific annexes). Конвенция составлена на английском и французском языках, являющихся официальными языками Всемирной таможенной организации и составляет 156 страниц. Оба текста имеют равную силу <9>. ——————————— <9> См.: ст. 20 Конвенции.
Основной текст (Body text) описывает механизм Конвенции: — основные принципы, используемые определения и указывает сферу применения Конвенции; — описывает структуру Конвенции; — устанавливает порядок присоединения и выхода из Конвенции; — порядок применения, внесение изменений и порядок толкования Конвенции; — разрешение споров при толковании и применении Конвенции; определяет процедуру подготовки поправок, их обсуждение и вступление в силу; — определяет управляющий орган Конвенции; — определяет порядок хранения Конвенции. Основной текст Конвенции состоит из 20 статей, сгруппированных в 4 главы. Генеральное приложение (General annex) — это свод положений, применимых ко всем таможенным процедурам и практике, упомянутым в Конвенции Киото, состоит из 10 глав, посвященных основным принципам таможенного контроля, очистке и другим таможенным формальностям, применению информационных технологий, пошлинам и налогам, гарантиям, взаимоотношениям между таможенной службой и третьими сторонами, жалобам по таможенным вопросам и др. Главы Генерального приложения, за исключением главы «Определения», включают в себя Стандарты (Standard) и Переходные стандарты (Transitional standard). Стандарт означает положение, выполнение которого признается необходимым для достижения гармонизации и упрощения таможенных процедур и практики. Переходный стандарт означает стандарт Генерального приложения, для которого допускается более длительный срок введения в действие. Специальные приложения (Specific annexes) — свод положений, применимых к одной или более упомянутой в настоящей Конвенции таможенной процедуре или практике. Конвенция содержит следующие Специальные приложения (СП): — СП A «Прибытие товаров на таможенную территорию»; — СП B «Импорт»; — СП C «Экспорт»; — СП D «Таможенные склады и свободные зоны»; — СП E «Транзит»; — СП F «Переработка»; — СП G «Временный допуск»; — СП H «Правонарушения»; — СП J «Специальные процедуры»; — СП K «Происхождение товаров». Каждое из Специальных приложений состоит из глав. Глава включает в себя Определения, Стандарты и Рекомендации по практическому применению. Как и в Генеральном приложении Стандарт (Standard) означает положение, выполнение которого признается необходимым для достижения гармонизации и упрощения таможенных процедур и практики. Рекомендация по практическому применению (Recommended practice) означает положение Специального приложения, признаваемое как продвижение в деле гармонизации и упрощения таможенных процедур и практики, максимально широкое применение которого считается желательным. Отдельно необходимо обратить внимание на так называемые Рекомендации (Guidelines). Они разработаны по каждому приложению Конвенции и представляют собой совокупность пояснений к положениям Генерального приложения, Специальных приложений и их Глав, указывающих некоторые возможные действия, предпринимаемые для применения Стандартов, Переходных стандартов и Рекомендаций по практическому применению и, в частности, описывающих оптимальные виды практики и рекомендующих примеры более благоприятных условий. Рекомендации не являются юридической частью Конвенции. При этом, что интересно, если текст Конвенции, как уже говорилось выше, составляет 156 страниц, то Рекомендации состоят примерно из 1000 страниц. Участником Конвенции, или если следовать ее языку — Договаривающейся стороной Конвенции, может стать любое государство-член, любой таможенный и экономический союз Всемирной таможенной организации и Организации Объединенных Наций или ее специализированных учреждений <10>. ——————————— <10> См.: п. п. 1 и 5 ст. 8 Конвенции.
Участником Конвенции можно стать путем присоединения к ней. Документ о присоединении Договаривающаяся сторона передает депозитарию Конвенции. Депозитарием Конвенции является Генеральный секретарь Всемирной таможенной организации <11>. ——————————— <11> См.: п. 1 ст. 19 Конвенции.
В документе о присоединении Договаривающаяся сторона указывает все или любые отдельные территории, за международные отношения которых она несет ответственность, на которой (или которых) распространяется действие Конвенции. До вступления в силу для Договаривающейся стороны Конвенции она не применяется на указанных в уведомлении территориях <12>. Таможенный или экономический союз обязан уведомить Генерального секретаря ВТО о территориях, образующих этот таможенный или экономический союз, и эти территории будут рассматриваться как единая территория <13>. ——————————— <12> См.: п. 1 ст. 10 Конвенции. <13> См.: ст. 11 Конвенции.
Сущность присоединения Договаривающейся стороны к Конвенции заключается в согласии принятия на себя обязательности тех или иных положений Конвенции с целью их применения на своей территории. Договаривающаяся сторона самостоятельно определяет тот объем обязательств, который она на себя возлагает. Обязательными для принятия являются Основной текст и Генеральное приложение, которое является неотъемлемой частью Конвенции <14>. Это можно назвать тем минимумом, к которому происходит присоединение. ——————————— <14> См.: п. 1 ст. 12 Конвенции.
Специальные приложения Договаривающаяся сторона вправе по своему усмотрению выбирать и присоединяться к ним выборочно и может: — не принять ни одно Специальное приложение, ни одну его главу <15>; ——————————— <15> См.: п. 3 ст. 8 Конвенции.
— принять одно Специальное приложение или более или одну его Главу или более <16>, ——————————— <16> См.: п. 2 ст. 12 Конвенции.
о чем и указывает <17> в документе о присоединении. ——————————— <17> См.: п. 3 ст. 8 Конвенции.
Но это решение не является шлагбаумом в будущем. Впоследствии, уже являясь участником Конвенции, Договаривающаяся сторона имеет право принять одно или более Специальных приложений или их Глав <18>. О принятом решении необходимо будет уведомить депозитария в установленном порядке. ——————————— <18> См.: Там же.
Любое (любые) из Специальных приложений или любая (любые) из их Глав, по которым Договаривающаяся сторона приняла на себя обязательства, считаются неотъемлемой частью настоящей Конвенции, и применительно к этой Договаривающейся стороне любая ссылка на Конвенцию означает и ссылку на это (эти) Приложение(-я) или Главу(-ы) <19>. ——————————— <19> См.: ст. 5 Конвенции.
Для Договаривающейся стороны Конвенция вступает в силу по истечении трех месяцев с даты получения депозитарием уведомления о присоединении Договаривающейся стороны к Конвенции <20>. С этого момента начинается исчисление сроков, когда Договаривающаяся сторона должна обеспечить выполнение взятых на себя обязательств. ——————————— <20> См.: п. 3 ст. 18, п. 4 ст. 8, п. 1 ст. 10 Конвенции.
Участник Конвенции обеспечивает выполнение принятых на себя: — Стандартов Генерального приложения и Специального(-ых) приложения(-й) или его Глав(-ы) в течение 36 месяцев после вступления этого Приложения(-й) или его Глав(-ы) в силу. — Переходных стандартов Генерального приложения обеспечивается в течение 60 месяцев с даты вступления Генерального приложения в силу. — Рекомендаций по практическому применению принятого(-ых) Специального(-ых) приложения(-й) или их Глав(-ы) в течение 36 месяцев после вступления этого(-их) Специального(-ых) приложения(-й) или его Глав(-ы) в силу, если только не были сделаны оговорки в отношении одной или более из этих Рекомендаций по практическому применению. В тех случаях, когда сроки, указанные выше, окажутся на практике недостаточными для обеспечения выполнения положений Генерального приложения, Договаривающаяся сторона может до наступления сроков обратиться в Управляющий комитет с запросом о продлении этого срока. В запросе должно быть указано, в отношении какого (каких) из положений Генерального приложения требуется продление срока, а также причины такого запроса. В исключительных случаях Управляющий комитет может принять решение о предоставлении такого продления. Любое решение Управляющего комитета о предоставлении такого продления должно содержать ссылку на исключительные обстоятельства, послужившие основанием для такого решения, при этом срок продления не должен в любом случае превышать одного года. По истечении срока продления участник Конвенции должен уведомить депозитария об обеспечении выполнения тех положений, в отношении которых это продление было предоставлено. Как говорилось выше, Киотская конвенция имеет неограниченный срок действия. При этом любая Договаривающаяся Сторона может денонсировать ее в любое время, т. е. заявить о выходе из нее в полном объеме. Уведомление о денонсации подается в письменном виде и направляется депозитарию. Денонсация вступает в силу по истечении шести месяцев с даты получения депозитарием документа о денонсации. Также Договаривающаяся сторона может отказаться применять только часть Конвенции. Указанный выше порядок денонсации применяется также в отношении Специальных приложений или их Глав, по которым любая Договаривающаяся сторона может отозвать свое согласие на их принятие в любое время после их вступления в силу. Любая Договаривающаяся сторона, отзывающая свое согласие на принятие Генерального приложения к Конвенции, считается денонсировавшей настоящую Конвенцию. Заключение. Присоединение к Киотской конвенции окажет влияние в целом как на законодательство Российской Федерации, так в частности и на таможенное администрирование в Российской Федерации, которое в последнее время не один раз становилось объектом критики со стороны руководства России. В соответствии с п. 1 ст. 12 Конвенции объем обязательств Российской Федерации при присоединении к ней ограничен рамками Генерального приложения к Конвенции. Потребуется внесение изменений в таможенное законодательство Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», в Налоговый кодекс Российской Федерации (части первую и вторую), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, по предварительным подсчетам всего их около 20. Также потребуется внесение изменений в нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В общей сложности на сегодняшний день речь идет о порядка 80 нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти. В работе по приведению российского законодательства в соответствие с нормами Конвенции необходимо будет избежать недочетов, которые имеет Таможенный кодекс Таможенного союза ЕврАзЭС (далее — Кодекс) при сравнении с Киотской конвенцией. Примером может служить сравнительный анализ Кодекса и Конвенции по вопросам очистки и выпуска товара. Во-первых, в Кодексе не используется понятие «очистка», а сама суть этого института закрепляется разделе 5 Кодекса «Таможенные операции, связанные с помещением товаров под таможенную процедуру». При этом в основных терминах, используемых в Кодексе, определения указанных операций нет. В этой связи необходимо особо отметить то, что институт очистки в Киотской конвенции занимает одно из ключевых мест, и этому институту дано определение <21>, которое логично коррелирует с иными определениями и институтами, используемыми в Конвенции. ——————————— <21> См.: E5/F9, глава 2 «Определения», Генеральное приложение Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 18 мая 1973 г., в редакции Брюссельского протокола 1999 г.
Во-вторых, определение термина «выпуск товаров», содержащееся в Кодексе, отличается от содержания определения «выпуск товаров», которое приведено в Конвенции:
КОДЕКС КОНВЕНЦИЯ (статья 4. (Генеральное Основные приложение, термины, глава 2 используемые «Определения», в настоящем E24/F20) Кодексе, пп.5 п.1)
Выпуск Выпуск товаров товаров — означает действие действие таможенных таможенной органов, службы, разрешающее разрешающее заинтересован — лицам, ным которых это лицам касается, использовать распоряжаться товары в товарами, соответствии в отношении с условиями которых заявленной осуществляется таможенной очистка процедуры
Приведенное сравнение отражает различие в содержании указанного термина в Кодексе и Конвенции. Указанное сравнение свидетельствует о том, что разработчики проекта Кодекса, по существу, проигнорировав институт международного права «очистка», допустили неточности в определении «выпуск товаров».
