(Акулов В. И., Соломатина Е. А.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 11)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В ГЕРМАНИИ
В. И. АКУЛОВ, Е. А. СОЛОМАТИНА
Акулов Василий Иванович, начальник кафедры подготовки сотрудников милиции общественной безопасности Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
Соломатина Екатерина Александровна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В статье дается общий анализ современной государственной службы в ФРГ с учетом последних административных реформ в этой стране. Исследуется административно-правовой статус немецкого государственного служащего. Дается общая классификация госслужащих Германии.
Administrative Legal Regulation of Civil Service in Germany V. I. Akulov, E. A. Solomatina
The article contains a general analysis of a modern civil service in Federal Republic of Germany with a glance to the most recent administrative reforms in the country. The authors of the article also studied the administrative law status of a German civil servant and gave a general classification of civil servants of Germany.
Key words: Germany, Federal Republic of Germany, civil service, electronic government, civil servant, ranks, classification, authorities, requirements, system, status.
Специфика государственной службы зарубежных стран связана с историей развития политических и административных институтов конкретной страны, особенностью правовой системы, формой государства, экономическим развитием, особенностью проведения государственных реформ и другими факторами. В зависимости от принадлежности к определенной правовой системе выделяют следующие особенности государственной службы: — для континентальной системы права характерно четкое правовое регулирование, сложная классификация госслужащих, наличие специальных судов административной юстиции по вопросам государственной службы <1>; ——————————— <1> См.: Зуммер Р., Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в ФРГ. Мюнхен, Брюль, 2001.
— для англосаксонской системы характерно отсутствие чиновничества, в основном судебное разбирательство споров, вытекающих из их государственной службы; — административная власть в конфессиональных государствах организована в соответствии с религией. Так, в Германии государственные служащие называются чиновниками (Beamte). Их основным отличием является гарантированное (пожизненное) место работы, в то время как занятые в государственном секторе экономики рабочие и служащие (Arbeiter, Angestellte), также получающие оплату из бюджетных средств, работают на государство на контрактной основе. Контракт (договор), как правило, заключается на два-три года и может быть продлен ограниченное число раз <2>. ——————————— <2> Другими словами, такие позиции не могут быть превращены в постоянные.
Именно пожизненная гарантия рабочего места (а также многочисленные дополнительные льготы и привилегии) делает государственную службу особенно привлекательной, несмотря на то что размер содержания большинства чиновников является весьма скромным. Это преимущество особенно значимо в условиях массовой безработицы. В ответ государство ожидает от чиновников, к которым относятся представители органов государственного, земельного и муниципального управления, судьи, сотрудники налоговых инспекций и управлений <3>, военнослужащие, полицейские, пожарные, учителя, преподаватели университетов и др., выполнения служебного долга и лояльности к государству. Лояльность, в частности, проявляется в том, что чиновники (в отличие от рабочих и служащих, работающих по контрактам) по закону не имеют права протестовать против не устраивающих их условий и оплаты труда и объявлять забастовки. ——————————— <3> Налоговые управления (Oberfinanzdirektion — OFD) — вышестоящие налоговые органы земельного и федерального подчинения.
По этой причине оплата труда чиновников называется содержанием, в то время как рабочие и служащие получают заработную плату (служащие — вознаграждение) по результатам выполнения работы. По той же причине содержание чиновникам выплачивается вперед, в начале текущего месяца, в то время как рабочие и служащие получают заработную плату в конце месяца. Размер содержания чиновников значительно различается в зависимости от уровня (категории) государственной службы и разряда и является для чиновников простой и средней службы весьма скромным (на уровне среднего значения по стране). Однако общим для всех чиновников является наличие гарантированного рабочего места, отсутствие необходимости уплачивать взносы в пенсионный фонд и фонд страхования по безработице (так как государственные служащие не могут потерять свое место). Чиновники, хотя и приобретают частную медицинскую страховку, которую они оплачивают из своего жалования, тем не менее имеют право на весьма существенные финансовые компенсации из государственного бюджета на медицинское обслуживание. В настоящее время численность госслужащих в Германии составляет 3% от общего населения страны. В Германии учителя — чиновники, их нанимает на работу государство, и они получают зарплату, социальный пакет и пенсию госслужащих (остальные категории занятых работников в трудовых отношениях получают не пенсию, а пособие по старости) <4>. ——————————— <4> Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. N 212. М., 2008. С. 45.
Быть государственным служащим в Германии очень престижно. Человек, попадающий на государственную службу, получает пожизненный контракт, его нельзя уволить иначе как по судебному решению. Он получает свое место через сложнейший конкурс, доказав свою высокую компетентность. В то же время он не имеет права вести политическую деятельность, бастовать, принимать подарки. Он и члены его семьи должны иметь совершенно прозрачные доходы; госслужащего могут перевести на работу в другой город. В Германии существует отдельная отрасль права, регулирующая основные вопросы, связанные с деятельностью чиновников (Beamtenrecht), однако основные принципы заложены непосредственно в Конституции страны. По отношению к чиновникам действует принцип алиментирования (содержания). Он подразумевает, что государство гарантирует своим чиновникам достойные условия жизни, которые соответствуют рангу, положению и уровню ответственности отдельно взятых категорий чиновников; гарантированное социальное страхование (пенсионное, медицинское в случае наступления нетрудоспособности и потери кормильца). В свою очередь, от чиновников ожидается преданность интересам государства и ответственное выполнение своего служебного долга, верность Конституции, невозможность принадлежности к политической партии (имеется в виду не членство в партии, а обязательство внепартийного исполнения своих обязанностей — только в соответствии с государственными законами), запрет забастовок. Так, ст. 33 Основного Закона Германии регламентирует, что «осуществление властных полномочий на постоянной основе, как правило, должно возлагаться на лиц государственной (публичной) службы, состоящих в публично-правовых отношениях и обязанных быть верными служебному долгу». Правовое регулирование государственной службы должно учитывать «традиционные принципы» профессионального чиновничества <5>. Под «традиционными принципами профессионального чиновничества» понимается сочетание прав и обязанностей госслужащих, которые восходят своими корнями еще к периоду правления короля Фридриха Вильгельма I. К ним относились верность служебному долгу, профессионализм и неподкупность. Одновременно чиновникам были гарантированы пожизненное место и защита от произвола начальства. ——————————— <5> Основной Закон Федеративной Республики Германия / Федеральный центр политического просвещения Германии. Берлин, 2004. С. 58.
Согласно п. 1 ст. 75 Основного Закона Германии, Федерация определяет «рамочную» компетенцию для установления правоотношений на государственной службе в землях, общинах и других образованиях и организациях государственного права. Закон о правовом положении государственных служащих закрепляет руководящие и объединяющие начала чиновного права ФРГ. В главе 1 этого Закона (§ 1 — 120) содержатся положения, адресованные законодателю земель, который разрабатывает и принимает действующие на своей территории законы о государственной службе; вторая глава упомянутого Закона (§ 121 — 133) включает в себя предписания, действующие непосредственно и единообразно как в Федерации, так и в землях Германии. Согласно ст. 174 Основного Закона Германии, Федерация имеет конкурирующее законодательство в области оплаты служебной деятельности и обеспечения государственных служащих на государственной службе. Федеральный закон о должностных окладах государственных служащих оптимальным образом объединил федеральное и земельное законодательства в данной сфере. Земельные законы о должностных окладах лишь незначительно отличаются от федерального закона. Правовое положение государственных служащих земель в Германии и подчиненных этим органам земель коммунального самоуправления непосредственно регулируется их собственными законодательными актами, за исключением определенных оговорок. Таким образом, в Германии, являющейся федеративным государством, существуют два уровня законодательства о госслужбе — федеральный и субъектов Федерации. Федеральная власть имеет право издавать основополагающие предписания по вопросам госслужбы, в связи с чем законодательство субъектов Федерации базируется на единых (общих) принципах и совпадает в наиболее важных положениях. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе Федерации, и корпораций публичного права, подчиненных Федерации (ст. 73). Федерация также имеет право в общих интересах Федерации и земель (ст. 72) издавать основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75). К области конкурирующего законодательства Федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих. Основными законодательными актами ФРГ, регулирующими вопросы государственной службы на федеральном уровне, являются: Федеральный закон о чиновниках (Bundesbeamtengesetz) <6> 1953 г. (в новой редакции 1999 г. с последующими изменениями); Рамочный закон о праве; Закон о реформе права публичной службы, Закон об окладах федеральных чиновников (1957). Законами были утверждены Положение о прохождении государственной службы в Федерации (1978) и Федеральный дисциплинарный устав (1967) <7>. ——————————— <6> В российской литературе данный Закон иногда переводится как «Закон о федеральных чиновниках», что является неправильным — в нем регулируются правовые положения чиновников всех уровней власти. <7> См.: Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. М., 2008. С. 48.
Существует ряд федеральных законов и постановлений правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, например Социальный кодекс, Закон о государственных служащих федеральной помощи, Закон о финансировании государственной службы, Закон об охране материнства, Федеральный закон о средствах на воспитание, Закон об инвалидах, Закон о защите трудящейся молодежи, Закон о страховании государственных служащих, Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих, Закон о германских федеральных железных дорогах, Закон о германской федеральной почте <8>. ——————————— <8> См.: Бундесбанк и Бундеспот приватизированы в середине 90-х гг. прошлого века. За государством осталось лишь обязательство выплачивать пенсии бывшим сотрудникам.
Согласно Рамочному закону о праве чиновников, федеральным служащим считается лицо, находящееся в «публично-правовых отношениях службы и верности» с Федерацией либо с непосредственно подчиненной Федерации «корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Служащий, подчиняющийся Федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную корпорацию, именуется косвенным федеральным служащим. Чиновники — это лица, выполняющие публично-правовые функции на службе у Союза (Федерации), земли, органа самоуправления или в иных учреждениях. Правовое положение федеральных чиновников регулируется двумя вышеупомянутыми важнейшими законами: Федеральным законом о чиновниках и Федеральным законом о правовом положении чиновников. Землями Германии приняты собственные законы, устанавливающие правовое положение чиновников земли; при этом требуется строгое соответствие этих законов положениям Федерального закона. Особые права и обязанности чиновничества, в отличие от прочих лиц, работающих по найму, выражаются, например, в порядке назначения на эту должность (не путем заключения соглашения о приеме на работу, как для служащих); в порядке увольнения с должности (как правило, по достижении определенного возраста и уходе на пенсию). Ответственность за действия чиновников перед третьими лицами во всех случаях несут учреждения публичного права — работодатели чиновника, а дела о проступках чиновников по службе рассматриваются особыми судами, но не судами по рассмотрению трудовых споров, как это имеет место в отношении рабочих и служащих. По мнению законодателей и теоретиков немецкого административного права, государство имеет полное право требовать от чиновников политической благонадежности и преданности, поскольку они служат всему народу, а не какой-либо политической партии. В качестве важнейшего принципа профессионального чиновничества устанавливается внепартийность государственной службы и чиновников. Особо выделяются почетные чиновники (бургомистр, почетный член окружного управления, торговый судья, судебный заседатель, почетный административный судья, заседатель в дисциплинарном суде и т. д.). Это чиновники, временно выполняющие свои функции. Их деятельность осуществляется на выборных началах в рамках коммунального управления. Почетные чиновники состоят в государственно-служебном правоотношении, и их назначение проводится с формулировкой «вступает в служебное правоотношение как почетный чиновник». Под формальное понятие государственной службы кроме чиновников подпадают также судьи, профессиональные солдаты, солдаты по контракту на определенное время и служащие вместе с рабочими, которые состоят на службе юридического лица публичного права. Публичная служба в Германии — это профессиональная деятельность, состоящая в выполнении определенными субъектами публично-правовых функций в органах федеральной государственной власти, земельных органах, общинах и других субъектах публичного права. Поэтому к государственной службе в первую очередь относятся: а) профессиональные судьи, которые выполняют функции правосудия; б) профессиональные военные; в) министры, члены дирекции федерального банка; г) чиновники, осуществляющие управленческие функции. В Германии, как и во многих других странах, проводится различие между политическими чиновниками и чиновниками-специалистами. Политические чиновники покидают свой пост с приходом к власти представителей других партий, формирующих новый правительственный кабинет. На практике при смене правительства обычно меняется до 20% руководящего персонала министерств и ведомств. Чиновники-специалисты постоянно осуществляют государственные функции. Они должны иметь высокий уровень профессионально-административной подготовки и зачастую превосходят в этом своих руководителей — политических чиновников. Именно они обеспечивают непрерывность управленческого процесса. Чиновник-специалист, хотя и имеет право принадлежать к политической партии (фактически в них состоит около 40% чиновников), обязан на службе соблюдать политический нейтралитет. Но и политические чиновники, находясь на государственной службе, призваны служить интересам государства и общества в целом, а не интересам той партии, которую они представляют. Если чиновника избирают в бундестаг, он обязан уйти в долгосрочный отпуск с правом возвращения на прежнюю или равную должность по окончании срока депутатских полномочий. Министры также принадлежат к системе государственной службы, однако не являются чиновниками в установленном законом смысле. Их правовой статус определен специальным законом о министрах (1953). Они считаются не служащими, а должностными лицами и имеют право заниматься политической деятельностью. Политический чиновник обязан в течение всего срока пребывания на своей должности разделять политические взгляды и цели правительства. По правовому статусу он близок к категории пожизненного чиновника, но на практике в любой момент может быть отстранен от должности временно или насовсем, причем без объяснения причин. Круг политических чиновников установлен законодательством и охватывает сравнительно малочисленную группу высших руководителей органов власти. В ФРГ существуют четыре уровня государственной службы: нижний, средний, повышенный и высший. В пределах каждого уровня присваиваются ранги. В органах государственной власти для чиновников устанавливается 16 рангов (A1 — A16). При этом в каждой должностной группе предусматривается увеличение окладов чиновников в зависимости от служебного стажа. Соответственно, должностные оклады государственных служащих повышаются через каждые 1 — 2 года службы в органах государственной власти. Для руководящего состава органов государственной власти Германии действует специальный закон, устанавливающий систему рангов государственных служащих (B1 — B11). В этой категории служащих должностные оклады не зависят от стажа службы. В ФРГ в зависимости от содержания государственной службы и характера деятельности чиновников занимаемые ими должности и виды прохождения государственной службы подразделяются на 4 уровня: — простые должности (простая публичная служба) — низший ранг; — средние должности (средняя публичная служба) — средний ранг; — высокие должности (повышенная публичная служба) — высокий ранг; — высшие должности (высшая публичная служба) — высший ранг. Единство государственной службы Германии обеспечивается общей для всех ее уровней и видов системой званий, чинов, рангов, едиными правилами прохождения службы, установленными правами, обязанностями, ограничениями и гарантиями, пенсионным обеспечением и оплатой труда. Единство принципов государственной службы не противоречит принципам федерализма и местного самоуправления. Для всех государственных служащих, где бы они ни служили, действуют: общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий; общие системы подготовки кадров, контроля компетентности; общие стандарты государственной службы; общая система предотвращения нарушений и борьбы с коррупцией. Для поступления на государственную службу необходимо изучение юридических наук (частного или публичного права). Признается равноценным изучение экономических, финансовых и общественных наук. Чиновник — это настоящая профессия, для которой требуется специальное образование и сдача соответствующих государственных экзаменов, а также наличие профессиональных убеждений. Профессионально выполняя выбранную на всю жизнь деятельность, чиновники должны гарантировать стабильность государства, безупречность управленческой деятельности, ее независимость от политических изменений, которые происходят в обществе регулярно. Общее руководство государственной службой осуществляется Федеральным комитетом по кадрам. Комитет состоит из семи постоянных и семи замещаемых членов. Постоянными штатными членами являются председатель Федеральной Счетной палаты (он же — председатель комитета) и руководитель Правового управления по кадрам Федерального министерства внутренних дел. Остальные пять членов и их заместители назначаются президентом по представлению министра внутренних дел на четыре года. При этом три постоянных члена и три заместителя представляют ведущие профсоюзные организации. В задачи комитета входят: содействие в подготовке общих предписаний, касающихся публичной службы; содействие в подготовке предписаний об уровне подготовки, экзаменах, повышении квалификации государственных служащих; рассмотрение жалоб служащих по делам, имеющим принципиальное значение; вынесение рекомендаций по устранению недостатков в реализации предписаний о государственных служащих; рассмотрение всех важнейших вопросов о претендентах на занятие государственной должности. Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. При поступлении на государственную службу действует ряд общих требований. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем согласно ст. 116 Конституции <9>, дает гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного Закона, обладает специальным уровнем подготовки. В порядке исключения из общего правила, в случае служебной необходимости, на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы. ——————————— <9> Статья 116 (п. 1) гласит: «Если законом не определено иное, немцем в смысле настоящего Основного Закона является каждый, кто обладает германским гражданством, или в качестве беженца или перемещенного лица немецкой национальности, его супруга или потомок нашел убежище на территории Германии в границах, существовавших на 31 декабря 1937 г.».
Претенденты оповещаются о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор производится в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Пригодность к государственной службе определяется в результате сдачи экзаменов. Федеральные государственные служащие назначаются на должность федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Назначение отменяется в случае злостного обмана, подкупа, привлечения к уголовной ответственности в прошлом и т. д. Государственный служащий считается вступившим в должность после вручения ему грамоты о назначении. Назначение допускается только на начальную должность и осуществляется пожизненно (при условии успешно пройденного испытательного срока, который в целом не может превышать пяти лет, и достижения 27-летнего возраста). Прохождение службы охватывает подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытания и до истечения определенного законом срока, который составляет минимум один год, служащий не может быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена. Соответствующие инстанции, отвечающие за порядок прохождения службы, при участии федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований при сдаче экзамена. Должность высшего уровня службы может быть предоставлена способным служащим, если они: по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности; успешно справляются с новой должностью. Установление конкретной процедуры приема на работу тесно связано с характером должности. Прекращение служебных отношений возможно: вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям; при уходе на пенсию. К должностям государственной службы в ФРГ предъявляют ряд квалификационных требований. Так, занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий: 1. Чиновники высшей службы. Для занятия этой должности необходимо пройти трехлетнюю учебу в специальной высшей школе, т. е. получить высшее образование или сдать государственный экзамен. Кроме того, следует пройти подготовительную службу в течение как минимум двух лет и сдать экзамен на прохождение службы. До зачисления на постоянную работу специалисты проходят двух-трехлетний испытательный срок. Занятие такой должности предполагает сдачу второго государственного экзамена. К этой категории относятся, например, директора гимназий, ведущие специалисты в министерствах и ведомствах. Служащие этой группы зачисляются на службу по высшим рангам (A13 — A16). 2. Чиновники повышенной государственной службы. Для занятия этой должности необходимо получить среднее (12-летнее) образование, окончить высшую школу или получить равноценное образование в различных учебных заведениях, пройти трехлетнюю подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. На подготовительной службе необходимо пройти обучение в специальной высшей школе, чтобы приобрести специальные знания и развить профессионально-практические способности. К этой категории относятся полицейские комиссары, финансовые и правительственные инспектора и т. п. Уровень охватывает ранги от A9 до A13. 3. Чиновники средней государственной службы. Служащие этого уровня должны иметь 10-летнее общее образование и пройти подготовительную (двухлетнюю) службу-обучение со сдачей первого государственного экзамена, т. е. им необходимо закончить реальную школу или основную школу, получив образование в государственно-правовом образовательном учреждении; кроме того, требуется пройти подготовительную службу и сдать экзамен на прохождение службы. К этой категории относятся: машинисты локомотивов, полицейские, учителя начальных и средних школ, правительственные ассистенты и другие специалисты. При этом они зачисляются на должности, отнесенные к рангам от A5 до A9. 4. Чиновники простой службы. Для занятия этой должности необходимо окончить обычную общеобразовательную школу и получить девятилетнее образование или получить равноценное образование в образовательном учреждении; кроме того, следует пройти специальное обучение, подготовительную службу, но без экзамена на прохождение службы. Эта категория включает лиц, выполняющих простые функции, — курьеры, вахтеры, проводники на железной дороге, помощники чиновников. Чиновникам этого уровня устанавливаются конкретные должности и должностной оклад по категориям от A1 до A5. Таким образом, в ФРГ стимулируется непрерывное образование как обязательное условие для продвижения в системе госслужбы. Экзамен на право замещения должности сдается по обязательным (административное право и право отдельных земель, законодательное регулирование работы в определенной сфере деятельности) и факультативным предметам. Доля лиц с юридическим образованием среди госслужащих составляет 65%. Если кандидат на должность высшей категории не имеет юридического образования, то в течение двух лет он проходит необходимую подготовку в специализированных учебных заведениях. Для образования и повышения квалификации федеральных и земельных чиновников повышенного ранга в Германии существует целый ряд Школ государственного управления (Fachhochschulen fur offentliche Verwaltung), например Школа государственного управления в г. Кэль недалеко от границы с Францией. Единственным учебным заведением, которое осуществляет подготовку и повышение квалификации государственных служащих высшего ранга, является Высшая школа государственного управления в г. Шпайер (Deutsche Hochschule fur Verwal — tungswizssenschqften — DHV Speyer), имеющая статус университета. Этот аналог французской Школы государственного управления (ENA) считается кузницей кадров высшего звена государственной службы в Германии <10>. ——————————— <10> См.: Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. М., 2008. С. 75.
Государственный служащий обязан соблюдать служебную тайну. При вступлении в должность чиновник приносит присягу следующего содержания: «Обязуюсь соблюдать Конституцию Федеративной республики Германия и все действующие на территории страны законы, а также по совести выполнять свой служебный долг. Да поможет мне бог!» (§ 58 Федерального закона о государственной службе — Bundesbeamtengesetz — BBG) <11>. Кроме того, при вступлении в должность государственный служащий подписывает обязательство уведомлять компетентные органы обо всех ставших ему известными случаях коррупции на государственной службе. ——————————— <11> Последняя фраза «Да поможет мне бог!» по религиозным соображениям может быть опущена или изложена иным образом, приемлемым для дающего клятву.
Госслужащие также обязаны соблюдать ряд специальных ограничений, установленных для них в законодательстве. В целом они не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета, управления или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой правовой формы. Однако существуют специальные предписания о совмещении службы с «дополнительной деятельностью» (Nebentaetigkeit), которые издает федеральное правительство. В них определяется, какая деятельность считается государственной службой или приравнивается к ней, а какая является «дополнительной»; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за подобную деятельность на службе и вне ее; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т. д. Одной из форм контроля над государственными служащими является подробная регламентация оснований и видов ответственности государственных служащих за нарушение законодательства о государственной службе. Государственные служащие подлежат дисциплинарной, гражданско-правовой и уголовной ответственности. В качестве дисциплинарных взысканий в законодательстве установлены: — выговор; — денежный штраф; — уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; — сокращение или отказ в выплате пенсионного обеспечения. Выговор может быть объявлен непосредственным начальником; денежный штраф — непосредственным начальником или вышестоящей инстанцией в порядке дисциплинарной меры. Более строгие взыскания могут назначаться только дисциплинарным судом. Интеграционные процессы между зарубежными странами, происходящие и все больше набирающие свои обороты в современном мире, могут оказывать значительное влияние и на изменение деятельности административных органов стран, в том числе на совершенствование государственной службы. Так, расширение Европейского союза позволило апробировать новые административно-управленческие конструкции и для Германии. Самым масштабным проектом последних лет для всего ЕС стал проект «Электронная Европа», который стал основой для масштабных изменений в системе организации и деятельности государственной службы и появления так н азываемого электронного правительства <12>. ——————————— <12> См.: http:// ec. europa. eu/ information_society/ eeurope/ 2005/ index_en. htm; http:// ec. europa. eu/ information_society/ eeurope/ i2010/ strategy/ index_en. htm; Preparing Europe’s digital future i2010 Mid — Term Review. Brussels, 2008.
Электронное правительство — это организация государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации, предоставление услуг государственных органов всех ветвей власти для всех категорий граждан электронными средствами, а также информирование теми же средствами о работе государственных органов. Значительное количество функций государственного управления, осуществляемых через компьютерные системы, реализуется через систему электронной почты и дает возможность гражданам взаимодействовать с публичными служащими через Интернет, а в перспективе рассматриваются проекты их полного осуществления в режиме онлайн <13>. ——————————— <13> Именно такая возможность не исключена в немецком варианте электронного правительства (См.: Focused on the Future: Innovations for Administration: The Government’s Programme). Berlin, 2006.
В настоящее время электронные правительства функционируют во всех странах ЕС. По мнению экспертов, наиболее масштабным является германский вариант электронного правительства — «Ориентация на будущее: Инновации в сфере администрирования» <14>. ——————————— <14> www. europa. eu; www. bmi. bund. de; Focused on the Future: Innovations for Administration: The Government’s Programme. Berlin, 2006.
В германской программе электронного правительства отмечается <15>: ——————————— <15> Правительственным ведомством, отвечающим за реализацию федеральной программы электронного правительства и координацию земельных соответствующих программ, является Министерство внутренних дел ФРГ.
«Цель в том, чтобы Федеральная администрация более эффективным образом организовывала свои услуги и системы, стремясь делать это таким образом, чтобы они становились простыми, более быстрыми и более дружественными к гражданам… Используя прогрессивные и новые технологии, государство обеспечивает импульс и становится партнером в обществе» <16>. ——————————— <16> Focused on the Future: Innovations for Administration: The Government’s Programme. Berlin, 2006. P. 2.
Таким образом, электронное правительство меняет суть публичной службы и управления. Применение данной системы позволит: — приблизить граждан к выработке и принятию решений; — снизить финансовые издержки; — повысить эффективность публичной администрации; — использовать новые стандарты в деятельности государственной службы; — обеспечить максимальную прозрачность в принятии и осуществлении управленческих решений; — совершенствовать методы борьбы с коррупцией <17>. ——————————— <17> См.: Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и РФ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 22.
Библиографический список
1. Зуммер Р., Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в ФРГ. Мюнхен: Брюль, 2001. 2. Основной Закон Федеративной Республики Германия / Федеральный центр политического просвещения Германии. Берлин, 2004. 3. Россия и европейский опыт госслужбы. Доклады Института Европы. N 212. М., 2008. 4. Preparing Europe’s digital future i2010 Mid — Term Review. Brussels, 2008. 5. Focused on the Future: Innovations for Administration: The Government’s Programme. Berlin, 2006. 6. Рюден Е. Ю. Административно-правовое обеспечение службы полиции (милиции) в федеративном демократическом государстве в условиях административной модернизации (сравнительно-правовая характеристика ФРГ и РФ): Дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
