(Курашвили А. Ю.) («Российский юридический журнал», 2010, N 6)
ПОЛНОМОЧИЯ И СТАДИИ ЗАКЛЮЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ДОГОВОРОВ
А. Ю. КУРАШВИЛИ
Курашвили Автандил Юрьевич, кандидат юридических наук, юрисконсульт общества с ограниченной ответственностью «МАКСИДОМ» (Санкт-Петербург).
Выделяются теоретические и практические стадии заключения международных договоров. Автор рассмотрел проблему выдачи полномочий на заключение международных договоров. Также проведен сравнительный анализ российских норм и правил, закрепленных в Венской конвенции о праве международных договоров.
Ключевые слова: Венская конвенция, стадии заключения договоров, полномочия, международные договоры.
Full powers and the stages of international treaties’ conclusion A. Yu. Kurashvili
Article is devoted to theoretical and practical definition of stages of international treaties conclusion. The author also considers the problem of full powers delegation for the conclusion of international treaties. The comparative analysis of the Russian norms and the rules of the Vienna Convention on the Law of Treaties is carried out.
Key words: Vienna Convention, stages of the treaties conclusion, full powers, international treaties.
Процедура заключения международных договоров — важнейшая часть международного сотрудничества государств. Именно в ходе подготовки проекта договора и согласования позиций сторон определяются и точно фиксируются взаимные права и обязанности участников. На этом этапе идет трудная, часто долгая работа по выработке и согласованию формулировок, которые бы устроили всех участников договора и в то же время не лишили бы будущий договор его целей. Не случайно и в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <1>, и в законодательствах государств механизму заключения международных договоров отводится значительное место. Однако при этом смысл понятия «заключение международного договора» при всей его кажущейся определенности на самом деле оказывается не столь ясным. ——————————— <1> Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. // Действующее международное право: В 3 т. М., 1996. Т. 1.
В Венской конвенции этой проблематике уделяется особое внимание. Нормы ч. II «Заключение и вступление договоров в силу» объемны по содержанию и имеют долгую историю принятия. К сожалению, Конвенция в ст. 2 «Употребление терминов» специально не определила, что собой представляет заключение международного договора. Комиссия международного права до начала конференции подготовила основные определения, которые могли бы использоваться в разрабатываемой конвенции. Однако между участниками уже на самой конференции по кодификации права международных договоров разгорелась дискуссия относительно используемой терминологии. Несмотря на то что процесс заключения соглашений состоит из следующих в определенном порядке стадий, их количество и содержание делегации представляли по-разному. Эксперт-консультант Х. Валдок заметил, что Комиссия международного права пыталась определить используемые в Конвенции термины, но при этом не намеревалась перечислить все необходимые условия для действительности договоров <2>. Было решено не фиксировать в Конвенции те определения, по которым согласие не было достигнуто. ——————————— <2> United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. N. Y., 1969. P. 34.
Порядок и последовательность действий при заключении международных договоров вырабатывались на протяжении длительного времени с учетом многообразной практики государств. По сути дела, весь процесс заключения таких соглашений можно разделить на стадии. Отметим, что, несмотря на большой объем статей, ни Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г., ни другие международные документы не устанавливают какую-либо детальную последовательность заключения договоров. Согласно ст. 9 Венской конвенции процедура заключения договора начинается с установления формы принятия текста договора, тем самым обходится вниманием предшествующий этому процесс разработки текста соглашения. Последующие статьи посвящены установлению аутентичности текста договора, различным способам и формам выражения государствами согласия на обязательность международного договора. Выработка объективной и единой дефиниции «заключение международного договора» — одна из важнейших задач в науке международного права. Заключение договора представляет собой процесс по созданию, согласованию, вступлению в силу договорных норм. Терминология, закрепленная в Законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» <3> (далее — Закон N 101-ФЗ), на наш взгляд, не совсем точно характеризует определение «заключение». В п. «г» ст. 2 сказано, что заключение — это «выражение согласия Российской Федерации на обязательность для нее международного договора». Таким образом, сама процедура, порой весьма длительная, заменена всего лишь одним действием — выражением согласия на обязательность. Если же мы обратимся к комментариям Закона о международных договорах, то обнаружим, что отдельные авторы одобряют такого рода определение. Столь неоднозначная дефиниция представлена как «юридически более точное понятие» <4>, которое в полном объеме характеризует все стороны данного явления. Однако в комментарии, подготовленном Н. А. Агешкиной, отмечено определенное противоречие между разд. I и II Закона N 101-ФЗ, так как «процедура заключения международных договоров подразумевает прохождение именно ряда последовательных стадий. От вынесения рекомендаций и предложений о заключении договора до придания ему обязательной юридической силы» <5>. ——————————— <3> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757. <4> Комментарий к Федеральному закону «О международных договорах Российской Федерации» / Под ред. В. П. Звекова, Б. И. Осминина. М., 1996. С. 11. <5> Агешкина Н. А. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // ИПС «Гарант».
По нашему мнению, под заключением международного договора следует понимать предпринимаемый соответствующими субъектами порядок действий, необходимый для формирования договорных международно-правовых норм. Такие действия включают в себя работу по выдвижению договорной инициативы, разработке текста, его принятию, установлению аутентичности, выражению согласия на обязательность, вступлению в силу и т. п. Стоит отметить, что в научной литературе нет единства мнений относительно перечня стадий заключения международных договоров даже среди ведущих отечественных экспертов по данному вопросу. Так, в главе «Право международных договоров» учебника 1974 г. известные специалисты по договорному праву И. И. Лукашук и А. Н. Талалаев писали: «Заключение международного договора представляет собой процесс, состоящий из ряда последовательных стадий. К ним относятся: согласование отдельных постановлений договора, принятие текста договора, установление аутентичности текста, выражение согласия государства на обязательность для него договора (подписание договора, ратификация, присоединение, утверждение, принятие, обмен документами, образующими договор, и др.)» <6>. Как видим, авторы называли четыре стадии. Позже И. И. Лукашук выделял уже только три стадии: принятие текста, установление аутентичности текста, согласие на обязательность договора <7>, а А. Н. Талалаев указывал две: согласование текста договора и выражение согласия сторон на обязательность договора, которые, в свою очередь, могут представлять собой подписание, парафирование, ратификацию, утверждение, присоединение и др. <8>. В объемной монографии, посвященной праву международных договоров, И. И. Лукашук выделял процесс подготовки, принятия и вступления в силу договора <9>. Однако далее по тексту вновь появляется четвертая стадия — установление аутентичности <10>. В учебнике, подготовленном коллективом ученых МГИМО (У), говорится о трех стадиях: подготовке и принятии текста договора, установлении аутентичности текстов договора и выражении согласия договаривающихся сторон на обязательность договора <11>. ——————————— <6> Международное право / Отв. ред. Г. И. Тункин. М., 1974. С. 192 — 193. <7> Курс международного права: В 7 т. М., 1990. Т. 4. С. 25; Лукашук И. И. Международное право. Часть особенная. М., 1997. С. 64 — 65. <8> Международное право / Ред. кол. Л. Н. Шестаков и др. М., 1999. С. 155. <9> Лукашук И. И. Современное право международных договоров. М., 2004. Т. 1. С. 363. <10> Там же. С. 392. <11> Международное право / Отв. ред. Ю. Н. Колосов, Э. И. Кривчикова. М., 2000. С. 181 — 182.
Зарубежная научная мысль весьма широко подходит к пониманию процесса заключения международных договоров. Американские специалисты исходят из того, что переговоры, подписание, ратификация и прекращение обязательств — основные стадии договорного процесса. Подписанием стороны выказывают то, что текст аутентичен и отражает волеизъявление сторон <12>. По сути дела, стадии принятия текста и установления его аутентичности включаются в более широкое понятие «подписание». ——————————— <12> Trice J., Hayes P. Treaties Topic Paper // URL: http:// debate. uvm. edu/ treaties. html. Par. 2.
В соответствии с законодательством Республики Польша заключение международных договоров включает в себя: начало и проведение переговоров, принятие текста, выражение согласия на обязательность и подписание <13>. Однако при трактовке данного положения совместно с другими нормами закона и сложившейся практикой авторы выделяют до 13 стадий заключения международных соглашений <14>. ——————————— <13> O umowach miedzynarodowych: Ustawa z 14.04.2000 // Dziennik Urzedowy. 2000. N 39. Poz. 443. P. 2. Art. 2. <14> Banaszkiewicz A. Przepisy proceduralne dotyczace zawierania umyw miedzynarodowych // URL: http:// www. ism. uni. wroc. pl/ publikacje/ procedura %20zawierania %20umow %20miedzynarodowych. pdf.
Из всех постсоветских государств Закон Украины наиболее полно (хотя и недостаточно) отразил стадии заключения международных договоров: подготовка текста, принятие текста, установление аутентичности, подписание договора и дача согласия на обязательность <15>. При этом украинские авторы в научных трудах выделяют не менее 11 стадий <16>. ——————————— <15> Про мiжнароднi договори Украiни: Закон Украiни 29.06.2004. N 1906-IV // Вiдомостi Верховноi Ради. 2004. N 50. Ст. 2. <16> Баймуратов М. А. Международное право: Учеб. Харьков, 2000. С. 184 — 186.
Развитие права международных договоров требует системного толкования определенных правовых норм. Выделение стадий заключения международных договоров может иметь не только научную, но и практическую ценность. К сожалению, неопределенность стадий отражается на составлении текстов международных соглашений. Например, в подп. «i» п. 4 ст. 30 Конвенции о ядерной безопасности 1994 г. <17> читаем: «Настоящая Конвенция открыта для подписания или присоединения организаций региональной интеграции или иного характера при условии, что… обладает компетенцией в отношении ведения переговоров, заключения и применения международных соглашений по вопросам, охватываемым настоящей Конвенцией». В Международном соглашении по сахару 1992 г. <18> зафиксировано, что «любая ссылка в настоящем Соглашении на «правительство» или «правительства» рассматривается как включающая ссылку на Европейское экономическое сообщество и на любую другую межправительственную организацию, имеющую полномочия в отношении ведения переговоров, заключения и применения международных соглашений». ——————————— <17> Бюл. междунар. договоров. 2007. N 9. <18> Там же. 2004. N 1. Ст. 5.
Как видно из цитируемых формулировок, стадия ведения переговоров выведена за рамки процедуры заключения международных договоров, что не соответствует букве и духу Венской конвенции 1969 г., так как участники Венской конференции по кодификации считали переговоры именно стадией процедуры заключения международных договоров <19>. Налицо также противоречие российскому законодательству. ——————————— <19> United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. P. 75, 79, 104.
Стоит отметить, что Закон N 101-ФЗ, несмотря на узкую формулировку заключения международных договоров, содержит в п. «г» ст. 2 детальное описание большего количества стадий. С учетом изложенного и на основании анализа правового регулирования и практики заключения международных соглашений мы можем выделить следующие стадии заключения любого международного договора. 1. Выдвижение договорной инициативы, которая позволяет определить общие проблемы правоотношений между сторонами и путь дальнейшего развития сотрудничества. Эта стадия подразделяется на внутригосударственную и международную фазы. Перед началом международной фазы выдвижения договорной инициативы идея и проект возможного договора проходят определенный внутригосударственный правовой путь. В Российской Федерации стадия выдвижения договорной инициативы закреплена статьями о рекомендациях и предложениях по заключению международных договоров (ст. ст. 8 — 9 Закона N 101-ФЗ). 2. Назначение лиц, уполномоченных на совершение действий по заключению договора, обмен (подтверждение) полномочий в случае необходимости. 3. Переговоры, в результате которых участники определяют предмет договора, основные его параметры, сферу применения и то, что стороны желают зафиксировать на бумаге при подготовке текста. Стадии назначения уполномоченных лиц и переговоры являются ключевыми в процессе заключения международного договора. Учитывая подобную важность, законодательство относит эти этапы к ведению высших органов власти (ст. ст. 11 — 13 Закона N 101-ФЗ). Переговоры являются если не единственным, то основным средством решения практически всех вопросов в межгосударственных отношениях. 4. Подготовка текста договора, посредством которой будущие договорные нормы приобретают материальное воплощение. От качества подготовки текста договора порой зависит его реализация. Четкое фиксирование взаимных прав и обязанностей сторон, исключение неоднозначного толкования положений и выработка удобства применения позволяют закрепить и развить сотрудничество между государствами и народами по самому широкому кругу вопросов. В отличие от переговоров подготовка текста договора может проходить и без участия другой стороны. Стороны также могут работать параллельно и готовить альтернативные тексты соглашений на основании тех договоренностей, которые были достигнуты ранее. 5. Принятие текста договора, означающее окончательное согласие сторон по формулировкам, содержащимся в проекте. Этот шаг завершает согласование положений будущего международного договора. Важность данной стадии обсуждалась при составлении Венской конвенции 1969 г. В соответствии с п. 1 ст. 9 «текст договора принимается по согласию всех государств, участвующих в его составлении». Именно с этой стадии Венская конвенция требует предъявления полномочий участниками процесса создания договоров. Формами принятия текста договора могут быть подписание, парафирование, а также подписание ad referendum. На международных конференциях текст договора принимается в соответствии с правилами их процедуры. Если не была установлена процедура принятия, текст принимается «путем голосования за него двух третей присутствующих и участвующих в голосовании представителей государств» (п. 2 ст. 9 Венской конвенции). Оживленные споры в Комиссии международного права вызвала именно эта формулировка. Первоначально предполагалось закрепить принятие решений большинством в две трети от общего числа участников конференции. Представитель Советского Союза О. Н. Хлестов констатировал, что текст статьи является результатом тяжелой работы Комиссии международного права и представляет всеобщий консенсус <20>. ——————————— <20> United Nations Conference on the Law of Treaties. 2nd Session. N. Y., 1970. P. 18.
6. Установление аутентичности текста, закрепляющее, что он подлинный и достоверный. Установление аутентичности текста стало формироваться в отдельную стадию относительно недавно. Раньше для установления аутентичности было достаточно подписания или парафирования, но сейчас текст может аутентифицироваться подписью должностного лица организации или в результате включения текста в резолюцию заключительного акта конференции. При подготовке Венской конвенции составители выделили принятие текста и аутентификацию в отдельные статьи (ст. ст. 9 — 10), что подтверждает теоретическое и практическое разделение этих стадий. 7. Выражение согласия государства на обязательность для него договора, фиксирующее, что нормы договора применимы в отношении конкретной договаривающейся стороны. Этой стадии посвящено девять статей в Законе N 101-ФЗ и семь статей в Венской конвенции 1969 г. Трудно не согласиться с тем, что эта стадия является одним из решающих этапов заключения международных договоров. Статья 11 Венской конвенции определила лишь основные способы выражения согласия, которые учитывают сложившуюся практику, однако сохранено право сторон выбирать иной способ по договоренности. Подобная формулировка позволяет в дальнейшем воплотить предложенные в теории способы выражения согласия на обязательность международного договора. 8. Вступление международного договора в силу, т. е. возникновение возможности пользоваться правами и исполнять обязанности в рамках правоотношений между участниками соглашения. Эта стадия юридически обязывает участников применять положения договора с данного момента либо при наступлении определенных событий (договоры о военной помощи, содействии при чрезвычайных ситуациях и т. п.). Международные договоры заключаются по общему правилу, закрепленному в Венской конвенции, специально уполномоченными на то лицами, которым выдается соответствующий документ, называемый полномочиями. Зачастую полномочия могут выдаваться на несколько стадий заключения договора либо на одну. Бывают случаи, когда полномочия выдаются на конкретные действия в рамках определенной стадии. Например, в Конвенции Международного союза электросвязи 1992 г. <21> сказано, что, «как правило, Государства-члены должны стремиться посылать на конференции Союза свои собственные делегации. Однако, если Государство-член в силу особых причин не может прислать свою собственную делегацию, оно может уполномочить делегацию любого другого Государства-члена голосовать и подписывать документы от его имени». Отметим, что голосование не является отдельной стадией заключения международного договора и может быть составной частью переговоров, принятия текста и т. д. ——————————— <21> Бюл. междунар. договоров. 1997. N 3.
Четкое определение и понимание стадий заключения международных договоров позволяет избежать возможных правовых коллизий. Необходимо обратить внимание на ряд положений, содержащихся в Венской конвенции 1969 г. Согласно ст. 2 «полномочия» — документ, который исходит от компетентного органа государства и посредством которого одно или несколько лиц назначаются представлять это государство в целях ведения переговоров, принятия текста договора или установления его аутентичности, выражения согласия этого государства на обязательность для него договора или в целях совершения любого другого акта, относящегося к договору. В данной формулировке перечислены стадии, на которые выдаются полномочия. Но по ст. 7 этой же Конвенции лицо считается представляющим государство либо в целях принятия текста договора или установления его аутентичности, либо в целях выражения согласия государства на обязательность для него договора, если оно предъявит соответствующие полномочия. Эта статья ничего не говорит о необходимости предъявления полномочий на такую стадию, как ведение переговоров. Ведение переговоров и принятие текста договора являются самостоятельными стадиями заключения договора и их нельзя отождествлять, так как это очевидно из нормы ст. 2. Исходя из того что толкование международных договоров представляет собой один из случаев интерпретации юридической нормы, к договору могут быть применены все приемы толкования, известные в теории права, за исключением тех, которые противоречат существу международного права как права, основанного на добровольном согласии суверенных субъектов. В случае расхождения между общими и специальными статьями одного договора преимущественную силу следует отдать специальным нормам на основании юридико-технического принципа lex specialis derogat legi generalis. В таком контексте приходится говорить о правиле специальной нормы. Следует отметить, что есть авторы, не разделяющие подобный взгляд на нормы международного права. «Было бы ошибочным высказывать предположение о более высокой юридической силе специальной нормы» <22>. ——————————— <22> Лукашук И. И., Лукашук О. И. Толкование норм международного права. М., 2002. С. 52.
Все же основным является как раз преимущество применения специального положения, а не отмена общего правила. Если по какому-либо вопросу существует специальное правило, которое достаточно четко и всеобъемлюще позволяет разрешить проблему, то нет необходимости обращаться к общим правилам нормативного акта. Несомненно, иногда уяснение специальной нормы возможно только через призму общих принципов, регулирующих правоотношения сторон в рамках определенного международного соглашения. В подобном случае требуется использовать и другие статьи договора. Статья 2 Венской конвенции — общая норма. Она посвящена употреблению терминов в конкретном нормативном акте, тем более что п. 2 статьи говорит о незатрагивании употребления этих терминов или значений, которые они могут принять во внутреннем праве любого государства. Статья 7 Конвенции представляет собой норму специальную, следовательно, мы должны отталкиваться от нее. При трактовке положений Венской конвенции 1969 г., касающихся полномочий, очевидно, что для ведения переговоров предъявление полномочий не требуется. При составлении текста ст. 7 Венской конвенции представители Венгрии и Польши требовали указать существенную, по их мнению, стадию ведения переговоров для большей точности и соответствия ст. 2 Конвенции <23>. Однако на конференции было решено не принимать эти поправки, дабы не ограничивать свободу дипломатии <24>, поскольку формализация переговорной стадии может осложнить достижение окончательного и приемлемого для сторон результата. ——————————— <23> United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. P. 70. <24> Ibid. P. 186.
В Российской Федерации полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров предоставляются в отношении соглашений, заключаемых от имени Российской Федерации, Президентом, в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, — Правительством, в отношении договоров межведомственного характера — федеральным министром, руководителем иного федерального органа исполнительной власти. Непосредственным оформлением любых полномочий занимается МИД (ст. 13 Закона N 101-ФЗ). При этом Федеральный закон исходит из обратного правила, так как выдаются полномочия на ведение переговоров, а этап принятия текста соглашения обходится молчанием. Статья 13 Закона N 101-ФЗ озаглавлена «Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных договоров Российской Федерации». То же самое следует и из текста статьи. Отметим, что подписание может выступать как формой принятия текста договора, так и выражением согласия на обязательность международного соглашения, но только «если договор предусматривает, что подписание имеет такую силу» (ст. 2 Закона N 101-ФЗ). При этом выделение «подписания» из всех форм принятия текста не представляется правильным и соответствующим Венской конвенции. Налицо явное противоречие норм внутреннего права и положений Конвенции, что может поставить под сомнение действительность будущего международного договора. Обращает на себя внимание еще одна особенность. В соответствии с п. 3 ст. 12 Закона N 101-ФЗ федеральный министр, руководитель иного органа исполнительной власти в пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать международные договоры межведомственного характера без предъявления полномочий. Следует сказать, что ст. 7 Венской конвенции 1969 г. не дает права осуществлять действия по заключению соглашений какому-либо из министров, кроме министра иностранных дел. В отечественной науке международного права высказано мнение, что правовые акты, определяющие функции государственных органов, недостаточно четко предусматривают их полномочия в отношении договоров <25>. ——————————— <25> Лукашук И. И. Полномочия на заключение международных договоров // Журн. рос. права. 2004. N 4. С. 85.
В ст. ст. 27 и 46 Венской конвенции говорится, что участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им договора и государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения. Под нормами особо важного значения следует понимать Конституцию, а также императивные нормы, которые имеют особенное значение и содержат в себе указание на это. Нормы законов о международных договорах, касающиеся полномочий, к таковым не относятся. В случае нарушения нормы международного права, касающегося компетенции заключать договоры, ст. 8 Конвенции говорит, что «акт… совершенный лицом, которое не может на основании статьи 7 (Конвенции) считаться уполномоченным представлять государство с этой целью, не имеет юридического значения, если он впоследствии не подтвержден данным государством». Подтверждение является необходимым условием для последующего вступления договора в силу, хотя неясен механизм такого подтверждения. На Венской конференции состоялась дискуссия по поводу того, каким должно быть последующее подтверждение государств: явно выраженное или подразумеваемое. Венесуэла предложила поправку о явно выраженном подтверждении <26>. Большинство же участников согласилось с подразумеваемым признанием, так как оно отражает сложившуюся практику государств. Предложение венесуэльской делегации было отклонено подавляющим большинством голосов <27>. ——————————— <26> United Nations Conference on the Law of Treaties. 1st Session. P. 76. <27> Ibid. P. 80.
Формулировка ст. 8 Конвенции интересна тем, что в ней содержится отсылка не на Конвенцию в целом, какие-то другие нормы права, а только на ст. 7 той же Конвенции относительно полномочий заключения договоров. Это лишний раз подтверждает принцип lex specialis derogat legi generalis и перекрывает ст. 2 Конвенции, о чем уже говорилось.
