КОНВЕНЦИЯ ИЛИ КОНСТИТУЦИЯ? МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО И ПРЕДЕЛЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА
С. В. БУДЫЛИН
Будылин Сергей Львович, старший юрист Roche & Duffay.
Автор рассматривает один из наиболее больных вопросов на стыке конституционного и международного права, на который не только Россия, но и ряд стран Европы до сих пор не могут найти ответ. Что имеет больший приоритет: нормы международных договоров или конституции? На основе анализа ряда дел, в которых возникал подобный конфликт, в настоящей статье предлагается разумный способ его разрешения.
Ключевые слова: Конституция, международное право, международные соглашения, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, ЕСПЧ.
В последнее время в российской юридической общественности все чаще вспыхивает жаркая дискуссия о том, какие нормы имеют приоритет: Конституции или международных соглашений? Какие из них действуют в случае конфликта (именно в этом смысле мы будем употреблять термин «приоритет»)? Ответ на этот вопрос не вполне очевиден, поскольку формулировки самой Конституции допускают различные толкования. Между тем проблема эта не сугубо академическая: уже не раз решения Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) и Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам существенно отличались, а иногда и явно противоречили друг другу. Особенную остроту эти споры приобрели после вынесения постановлений ЕСПЧ по делам Маркина и Анчугова-Гладкова. Очевидно, что сегодня и российским судам, и федеральному законодателю необходимо четко определить для себя, как поступать в подобных ситуациях и на чью правовую позицию опираться.
Суть проблемы
Прежде всего рассмотрим формулировки самой Конституции РФ, а именно ст. 15. С одной стороны, в п. 1 этой статьи установлено: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» <1>. С другой стороны, в п. 4 зафиксировано, что нормы международных договоров имеют приоритет над национальным законом: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» <2>. ——————————— <1> Часть 1 ст. 15 Конституции РФ. <2> Часть 4 ст. 15 Конституции РФ.
С формальной точки зрения после прочтения текста ст. 15 остается неясным, следует ли считать международное соглашение законом или иным правовым актом в смысле первой из процитированных формулировок (и тогда приоритет имеет Конституция РФ) или же, напротив, ее саму следует считать законом в смысле второй из процитированных формулировок (и тогда приоритет имеет международный договор). Рассуждая логически, следует отметить, что сам статус международных договоров как источника права России основан на Конституции РФ (а именно на п. 4 ст. 15). Если так, то надо полагать, что положения Конституции РФ все же имеют приоритет над нормами международных договоров. В пользу этого же вывода говорит и то, что Конституция была принята на референдуме и процедура ее изменения весьма непроста, тогда как международные соглашения ратифицируются обычным федеральным законом, а в отношении федеральных законов Конституция имеет бесспорный приоритет. Если так, то международные соглашения России по своему статусу занимают промежуточное положение между федеральными законами и Конституцией РФ. Вспомним также, что КС РФ наделен полномочиями разрешать вопрос о соответствии Конституции РФ лишь не вступивших в силу международных договоров <3>. Соответственно, даже если вступивший в силу международный договор не соответствует Конституции РФ, признать его недействующим не представляется возможным. В этом смысле статус международного договора тоже оказывается выше статуса федерального закона и приближается к статусу Конституции РФ (нормы которой также не подлежат проверке на предмет их конституционности) <4>. ——————————— <3> Часть 2 ст. 125 Конституции РФ. <4> Так, в 2013 г. КС РФ отказался рассматривать вопрос о конституционности Закона, ратифицировавшего Протокол о вступлении России в ВТО (группа депутатов-заявителей утверждала, что регламент его принятия был грубо нарушен). Суд сослался на то, что это фактически означало бы рассмотрение вопроса о конституционности вступившего в силу международного договора (см. Определение КС РФ от 02.07.2013 N 1055-О). Отметим, что за год до этого КС РФ отказался оценивать те же самые процедурные нарушения, указав, что не имеет полномочий рассматривать не вступивший в силу федеральный закон (см. п. 2.3 Постановления КС РФ от 09.07.2012 N 17-П). Это оставляет необычайно малый временной зазор для оценки конституционности ратификационного закона, в данном случае меньше месяца (ратификационный Закон вступил в силу 03.08.2012, а Протокол — 22.08.2012).
Отметим, что некоторые международные соглашения России не ратифицируются федеральным законом, а утверждаются нормативными актами более низкого уровня. Статус подобных соглашений несколько спорен. Являются ли они международными соглашениями в смысле ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, имеющими приоритет перед федеральными законами? По-видимому, нет. Во всяком случае, такая позиция была сформулирована Пленумом Верховного Суда РФ <5>. Отметим, например, что присоединение России к такому важному международному соглашению, как Бернская конвенция по охране литературных и художественных произведений, было оформлено Постановлением правительства <6>. Конечно, в отношении таких международных соглашений Конституция РФ имеет несомненный приоритет. ——————————— <5> Пункт 8 Постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5 («Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации… Правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор»); см. также п. 5 Постановления Пленума ВС РФ от 31.10.1995 N 8. <6> Постановление Правительства РФ от 03.11.1994 N 1224.
С точки зрения международного права, однако, ситуация выглядит совершенно иначе. Статья 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. <7> устанавливает следующее правило: «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Это правило никак не зависит от статуса такого положения (нормы) в системе внутреннего права. ——————————— <7> В настоящее время участниками Венской конвенции являются 113 стран мира, включая Россию. Некоторые государства, в том числе США, ее подписали, но не ратифицировали.
Если норма внутреннего права страны нарушает ее международные обязательства (и уж тем более, когда факт такого нарушения установлен уполномоченным международным судебным органом), не имеет никакого значения, содержится ли данная норма в конституции, федеральном законе или, скажем, постановлении сельсовета. В любом случае это государство либо устранит нарушения, либо подвергнется санкциям согласно условиям заключенных им международных договоров. Есть, правда, одна альтернатива: как правило, у страны остается возможность выйти из соответствующего договора и тем самым прекратить не устраивающие ее международные обязательства, а значит, исключить, по крайней мере на будущее, возможность понести ответственность за их нарушение. В то же время так называемые императивные нормы общего международного права (jus cogens), к числу которых относится, например, запрет совершать военные преступления, действуют даже в отношении государств, не подписывавших соответствующих конвенций и не признающих для себя обязательности таких норм. Если эти нормы будут нарушены, санкциям могут подвергнуться как сами эти государства, так и их граждане. Можно сделать вывод, что императивные нормы международного права превыше государственного суверенитета. Некоторые страны имели печальную возможность убедиться в этом на собственном опыте (например, Германия в ходе Нюрнбергского трибунала).
Согласно ст. 53 Венской конвенции международные соглашения, противоречащие таким императивным нормам, ничтожны. Иначе говоря, последние обладают более высоким, чем у других норм международного права, статусом, что дает некоторым исследователям основания называть такой их статус квазиконституционным <8>. ——————————— <8> Criddle E. J., Fox-Decent E. A Fiduciary Theory of Jus Cogens // Yale Journal of International Law. 2009. Vol. 34. P. 331, 332.
Что касается Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская конвенция, Конвенция), то некоторые из зафиксированных в ней норм уже приобрели статус императивных <9>. ——————————— <9> См., напр.: Martin F. F. et all. International Human Rights and Humanitarian Law. New York, 2006. P. 34 — 35; Human rights enforcement via peremptory norms — a challenge to state sovereignty. Riga, 2012. P. 34 — 35 (список прав человека, признаваемых в качестве императивных норм общего международного права).
Например, к ним относится правило о запрещении пыток <10>, сформулированное в ст. 3 Конвенции. Однако большинство ее положений (например, запрет дискриминации) такого статуса не имеют, во всяком случае на сегодняшний день. ——————————— <10> См., напр.: Международный трибунал по бывшей Югославии. Решение от 10.12.1988. Prosecutor v. Furundzija (Trial Judgement). § 144, 153 (запрещение пыток приобрело статус императивной нормы общего международного права).
Так или иначе, согласно международному праву его нормы обладают приоритетом по сравнению с национальными, пусть даже конституционными, в то время как с точки зрения национального права как минимум его конституционные нормы должны по логике вещей иметь преимущество. В частности, такой вывод напрашивается при изучении формулировок российской Конституции. Можно ли разрешить это противоречие? Для лучшего понимания проблемы проанализируем правовую ситуацию с соотношением норм национального и международного права в разных странах мира. Рассмотрим отдельно несколько вопросов. Во-первых, действуют ли положения международных соглашений в национальном праве данной страны непосредственно или лишь в силу имплементации национальным законом? Во-вторых, имеют ли положения международных соглашений приоритет перед национальным законом? В-третьих, каковы особенности применения Европейской конвенции? В-четвертых, каков статус решений ЕСПЧ в национальном праве? Затем изучим ситуации конфликтов национальных норм с решениями ЕСПЧ и постараемся сформулировать принципы их разрешения.
Монизм и дуализм в международном праве
Сначала небольшое теоретическое отступление. Существуют две теории соотношения международного и национального права, известные как монизм и дуализм <11>. Согласно первой, монистической, теории международное и национальное право образуют единую систему. Следовательно, в том или ином государстве и его национальные законы, и заключенные им международные соглашения, а равно и императивные нормы международного права (jus cogens), обладают непосредственным действием, обязательны к применению национальными судами и могут быть использованы гражданами в судебных спорах. При этом сохраняется потенциальная возможность конфликта между нормами международного и национального права, который может разрешиться в пользу первого либо второго, но в любом случае в рамках единой правовой системы. ——————————— <11> Толстых В. Л. Курс международного права. М., 2009. С. 202.
Дуалистическая же теория обособляет национальное и международное право: хотя она и не отрицает их взаимодействия, но признает, что каждое из них обладает верховенством в собственной среде. С этой точки зрения международное соглашение не имеет права на непосредственное действие внутри страны и применяется национальными судами лишь тогда, когда оно инкорпорировано в национальное законодательство соответствующим национальным правовым актом (так называемая трансформация международной нормы права в национальную). А поскольку национальный суд применяет, по сути, лишь национальное право, то и конфликта двух видов норм не возникает. Если положение национального закона противоречит международному соглашению, то это нарушает международные обязательства государства (и может повлечь соответствующие международные санкции), но не препятствует применению данного закона национальным судом. В реальности большинство стран мира занимают в некотором смысле промежуточную позицию, признавая непосредственное действие международных норм лишь при определенных условиях, зафиксированных национальным правом. Степень монистичности или дуалистичности разных стран неодинакова, поэтому, несмотря на удобство подобных дефиниций с методологической точки зрения, попытки провести четкие границы между монистичными и дуалистичными государствами сталкиваются с серьезными затруднениями и результат, по существу, зависит от воззрений конкретного исследователя. Нидерланды, Франция, Япония обычно считаются монистичными государствами. Зарубежные ученые чаще всего относят к этой категории и Россию, поскольку в Конституции РФ прямо указано, что международные соглашения являются частью правовой системы страны. Великобританию, ряд стран Британского Содружества, а также Израиль, как правило, относят к дуалистичным системам. А вот США, Австрию, Германию некоторые исследователи причисляют к дуалистичным системам, а некоторые — к монистичным <12>. Отметим, что Конституционный суд Германии в упоминаемом далее деле Гергюлю недвусмысленно охарактеризовал правовую систему Германии как дуалистическую. ——————————— <12> Focarelli C. International Law as Social Construct: The Struggle for Global Justice. Oxford, 2012. P. 339. Note 584; Sloss. D. Domestic Application of Treaties // The Oxford Guide to Treaties / Ed. by D. B. Hollis. Oxford, 2012. P. 7. digitalcommons. law. scu. edu/cgi/viewcontent. cgi? article=1620&context;=facpubs.
Рассмотрим на примерах три основных подхода к введению международных норм в национальное право.
Нидерланды
Это государство некоторые исследователи характеризуют как самую монистичную страну в мире <13>. Автоматическая применимость международных договоров во внутреннем правовом порядке была установлена еще в 1919 г. Верховным Судом Нидерландов (Hoge Raad der Nederlanden) <14>. Соответственно, международные соглашения там имеют прямое действие (во всяком случае, когда их нормы могут быть истолкованы как создающие права и обязанности не только для государств, но и для физических или юридических лиц). ——————————— <13> Sweet A. S., Keller H. Assessing the Impact of the ECHR on National Legal Systems. Faculty Scholarship Series. Paper 88. Oxford, 2008. P. 684. digitalcommons. law. yale. edu/fss_papers/88. <14> Верховный суд Нидерландов. Решение от 03.03.1919. NJ 1919. P. 371. («Aachen Treaty»).
Великобритания
На противоположном конце спектра находится Великобритания, возможно, самое дуалистичное государство в мире. Заключение международных соглашений в Соединенном Королевстве традиционно считается королевской прерогативой. В наше время это означает, что они заключаются от имени короны уполномоченным представителем исполнительной ветви власти (премьер-министром, министром финансов и т. д.), а затем формально ратифицируются монархом. До недавнего времени парламент вообще не играл никакой конституционно определенной роли в процессе ратификации. Правда, уже с конца XIX в. существовала неформальная практика передачи монархом в парламент текста договора за некоторое время до его ратификации, чтобы парламент мог высказать свои замечания, если таковые имеются. Впрочем, большинство договоров не только не вызывали возражений, но даже и не обсуждались <15>. ——————————— <15> См., напр.: House of Commons Defence Committee Third Report. 1998. Para. 103 — 104. http://www. parliament. the-stationery-office. co. uk/pa/cm199798/cmselect/cmdfence/469iii/df0310.htm.
В 2010 г. практика представления парламенту текстов международных договоров наконец нашла отражение в законодательстве. Согласно Закону о конституционной реформе и управлении текст такого договора направляется в парламент за 21 день до предполагаемой ратификации. Если какая-то из палат высказала неодобрение, договор не ратифицируется. На этот случай предусмотрена возможность второго тура парламентского обсуждения, но если палата общин выступает категорически против, договор ратификации не подлежит. Подчеркнем, что по-прежнему не требуется формального одобрения или даже обсуждения договора в парламенте; достаточно того, что последний не возражает против ратификации <16>. ——————————— <16> Constitutional Reform and Governance Act 2010, art. 20.
Таким образом, с точки зрения международного права договор Соединенного Королевства приобретает силу в результате его заключения исполнительными органами власти и ратификации монархом и создает для государства международные обязательства. Однако для того, чтобы те или иные положения этого договора стали частью внутренней правовой системы, они должны быть имплементированы в нее либо законом, одобренным парламентом, либо иными нормативными актами, принятыми уполномоченными государственными органами. Без такой имплементации нормы международного права не действуют в системе внутреннего права Соединенного Королевства. Так, например, Великобритания была одним из инициаторов подписания Европейской конвенции в 1950 г. и уже в 1951 г. ратифицировала ее. Конвенция вступила в силу в 1953 г. и с тех пор влечет международные обязательства для Великобритании <17>. Однако вступление Конвенции в силу не означало автоматического появления каких-либо новых прав для жителей Великобритании в смысле ее внутреннего законодательства. ——————————— <17> См., напр.: BBC News. Human Rights: The European Convention. 29.09.2000. http://news. bbc. co. uk/1/h/uk/948143.stm.
Только в 1966 г. Великобритания признала юрисдикцию ЕСПЧ, предоставив своим гражданам право подавать туда иски (до 1998 г. признание юрисдикции ЕСПЧ не было обязательным для участников Конвенции) <18>. Но и после того сформулированные в Конвенции права не стали частью права Великобритании. Соответственно, британские судьи не были обязаны применять положения Конвенции (хотя на практике учитывали их при интерпретации национального законодательства). ——————————— <18> Donald A., Gordon J., Leach Ph. The UK and the European Court of Human Rights. Equality and Human Rights Commission Research Report 83. 2012. P. 20. http://www. equalityhumanrights. com/uploaded_files/research/83._european_court_of_human_rights. pdf.
Лишь в 1998 г. был принят и в 2000 г. вступил в силу Закон о правах человека, имплементирующий в национальное законодательство предусмотренные Конвенцией права <19>. Закон впервые предоставил гражданам возможность защищать в британских судах, не обращаясь в ЕСПЧ, свои нарушенные права, установленные в Конвенции <20>. Суд, правда, не может признать принятый парламентом закон недействительным в случае несоответствия его Конвенции: это было бы посягательством на суверенитет парламента. В подобном случае суд может принять декларацию о несовместимости, которая, впрочем, не умаляет силы спорного закона <21>. ——————————— <19> Human Rights Act 1998 (HRA). <20> HRA art. 8. <21> HRA art. 4.
Закон о правах человека требует, чтобы британские государственные органы действовали в соответствии с конвенциональными правами, за исключением случаев, когда орган не может действовать иначе согласно законодательству <22>. Британское законодательство должно интерпретироваться в соответствии с конвенциональными правами, насколько это возможно <23>. Рассматривая дела о правах человека, британские суды должны принимать во внимание практику ЕСПЧ <24> (укажем на некоторую, явно преднамеренную, необязательность формулировок). ——————————— <22> HRA art. 6. <23> HRA art. 3. <24> HRA art. 2.
Что касается собственно текста Конвенции, то в текст Закона о правах человека он вошел лишь частично и в качестве приложения. Так, в Закон были включены те статьи Конвенции, которые устанавливают права человека, но не те, которые определяют международные обязательства стран-участниц — в частности, туда не попала ст. 1 Конвенции, закрепляющая обязательство Высоких Договаривающихся Сторон обеспечить соблюдение прав человека. Соответственно, оставшиеся за рамками британского Закона о правах человека статьи Конвенции так и не стали частью внутреннего законодательства Великобритании. Традиционно считалось, что все акты парламента имеют равную силу. Однако в 2002 г. в одном из судебных решений судья Высокого суда Джон Лоз высказал мнение (пока, правда, не ставшее общепринятым), что следует различать обычные и конституционные законодательные акты <25>. Последние, по мнению судьи, имеют в некотором смысле силу, а именно: не подлежат неявной отмене в том случае, если принят последующий законодательный акт, содержащий противоречащую конституционному закону норму. В то же время парламент вправе отменить конституционный закон, явным образом указав, что его действие прекращается. К категории конституционных судья Лоз причислил, помимо прочего, и Закон о правах человека. Если так, то Конвенция приобрела в Великобритании несколько более высокий статус, чем обычные законы, но не путем ее ратификации, а в результате принятия Закона о правах человека. ——————————— <25> Высокий суд Англии и Уэльса. Thoburn v. Sunderland City Council [2002] EWHC 195 (Admin). § 62 (дело о торговце, осужденном за использование весов, градуированных в фунтах, тогда как правила ЕС требовали применять килограммы).
В последнее время в связи с принятием ЕСПЧ некоторых решений, с которыми власти Великобритании категорически не согласны (прежде всего это дело Херста — см. далее), британские законодатели и правоведы вновь активно обсуждают вопрос о статусе Конвенции и даже возможность выхода из нее и, соответственно, упразднения Закона о правах человека.
США
В США различные виды международных соглашений ратифицируются и действуют по-разному. Международные договоры (Treaties), согласно букве Конституции, по совету и с согласия Сената заключаются президентом при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов <26>. Такие договоры становятся верховным правом страны (supreme Law of the Land) наряду с федеральными законами и самой Конституцией <27>. ——————————— <26> U. S. Constitution. Art. II. Sec. 2. Cl. 2. <27> U. S. Constitution. Art. VI. Cl. 2.
Некоторые договоры рассматриваются как самоисполнимые (self-executing), т. е. приобретающие статус внутреннего закона непосредственно в результате вступления их в силу. Таковы, например, международные договоры об исключении двойного налогообложения (во всяком случае, большинство их положений). Другие требуют имплементации путем принятия соответствующего законодательства. Сенат иногда включает в ратификационную резолюцию явное указание на то, что некоторые положения договора не являются самоисполнимыми, или о том, что президенту следует совершить обмен ратификационными инструментами лишь после того, как будет принято имплементирующее законодательство <28>. ——————————— <28> Treaties and Other International Agreements: The Role of the United States Senate. A Study Prepared for The Committee on Foreign Relations, United States Senate by the Congressional Research Service. Washington, 2001. P. 4. www. au. af. mil/au/awc/awcgate/congress/treaties_senate_role. pdf.
Существует и еще один вид (разделяющийся на подвиды) международных соглашений США, в Конституции государства не упомянутый — так называемые исполнительные соглашения (executive agreements). Такие соглашения заключаются исполнительной властью, но не направляются в Сенат для одобрения квалифицированным большинством. Большинство исполнительных соглашений, впрочем, одобряются конгрессом либо еще до их заключения (в явной или неявной форме), либо после — путем официального направления (congressional-executive agreements). Подобные соглашения одобряются как обычный федеральный закон, т. е. простым большинством голосов обеих палат. К этому подвиду относятся, например, торговые соглашения США. Другие исполнительные соглашения (sole-executive agreements) подписываются на основе конституционных полномочий самого президента и не нуждаются в одобрении законодательным органом. Пример — известное Ялтинское соглашение от 1945 г. Наконец, существуют исполнительные соглашения, полномочия президента на заключение которых вытекают из ранее заключенных международных договоров (agreements pursuant to treaties). Таковы, например, некоторые соглашения в рамках НАТО <29>. ——————————— <29> Treaties and Other International Agreements… P. 4 — 5, 88.
С точки зрения международного права, в частности Венской конвенции о праве международных договоров <30>, исполнительные соглашения, бесспорно, являются международными договорами (treaties), однако с точки зрения Конституции США они не имеют подобного статуса. По-видимому, это связано с изменениями в англоязычной правовой терминологии, произошедшими с XVIII в. ——————————— <30> США не ратифицировали Венскую конвенцию, однако признают многие ее положения в качестве обычных норм международного права (см.: U. S. Department of State. Vienna Convention on the Law of Treaties. www. state. gov/s/l/treaty/faqs/70139.htm).
США, естественно, не являются участником Европейской конвенции, да и вообще обычно избегают признания над собой юрисдикции каких-либо международных судебных органов (важное исключение — Орган разрешения споров ВТО). Как видим, не так-то просто определить, действуют ли международные соглашения в США непосредственно или опосредованно, с чем и связаны разночтения в классификации правовой системы США как монистической или дуалистической. Таким образом, в мировой практике существует как минимум три варианта придания международному соглашению статуса внутреннего закона. По-видимому, в большинстве демократических стран для вступления договора в силу требуется его одобрение парламентом, в результате чего он приобретает и статус внутреннего закона. В некоторых государствах (Великобритания) международные договоры заключаются исполнительной ветвью власти, а во внутреннее законодательство они отдельно имплементируются законодательным органом. В других правопорядках ситуация еще более запутанная: так, в США лишь одна из палат законодательного органа участвует в одобрении основной категории международных договоров, которые могут подлежать, а могут и не подлежать имплементации в национальное законодательство, в зависимости от их содержания <31>. ——————————— <31> Vogel K. Relationship between Tax Treaties and Domestic Law // Tax Treaties and Domestic Law / Ed. by G. Maisto. Amsterdam, 2006. P. 4 — 6 (см. также: The Knesset — Research and Information Center. The Role of the Parliament in the Ratification of International Treaties and Agreements. Comparative Survey. 2003. www. knesset. gov. il/mmm/data/pdf/me00647.pdf).
Россию, как уже упоминалось, правоведы обычно относят к монистичным системам.
Соотношение норм международного и национального права
В предыдущем разделе мы поговорили о том, в каких правопорядках и при каких условиях нормы международного права получают прямое действие в национальной правовой системе. Теперь рассмотрим другой вопрос: имеют ли они приоритет перед национальными нормами? Сам по себе монизм или дуализм конкретной правовой системы еще не предрешает того, какие из норм обретут приоритет в смысле внутреннего права, т. е. для национального суда.
Нидерланды
Согласно Конституции Нидерландов (Grondwet) международный договор вступает в силу для Королевства, только если он одобрен парламентом (Staten Generaal). В этом случае он автоматически получает приоритет перед национальным законом, а в определенном смысле — даже перед самой Конституцией. Однако парламент вправе определить и случаи, когда с его стороны одобрения международного договора не требуется. Кроме того, парламент же устанавливает и саму процедуру имплементации договора в национальное право: она может подразумевать и молчаливое одобрение. Даже если международный договор противоречит Конституции, он будет введен в национальное законодательство, если за него проголосуют две трети каждой палаты парламента (ст. 91 Конституции). Любопытно, что согласно ст. 120 Grondwet национальные суды не вправе оценивать конституционность актов парламента и международных договоров (соответственно, конституционный суд в Нидерландах отсутствует). В то же время согласно ст. 94 Grondwet нормативные акты Нидерландов не подлежат применению, если они противоречат положениям международных договоров, имеющих обязательную силу для всех лиц. В результате суды Нидерландов не имеют возможности, например, признать недействительным национальный закон, нарушающий установленные Конституцией страны права человека, но вполне могут признать применение того же закона недопустимым на основании того, что он нарушает Европейскую конвенцию. Так, в 1986 г. Верховный суд Нидерландов рассматривал дело Spring <32>, где речь шла о ребенке, рожденном вне брака: хотя родители и проживали совместно, но не хотели вступать в брак. По тогдашнему законодательству Нидерландов такие родители не получали родительских прав на ребенка, а могли лишь оформить совместную опеку над ним. ——————————— <32> Верховный суд Нидерландов. Решения от 21.03.1986. NJ 1986. P. 585 — 588 (Spring).
Верховный суд (а не ЕСПЧ, отметим) определил, что такое положение дел противоречит Европейской конвенции (ст. ст. 8 и 14). В результате Суд признал не подлежащими применению ряд норм Гражданского кодекса Нидерландов и дал, мягко говоря, неочевидное толкование другим его положениям, чтобы привести националь ное законодательство в соответствие с Конвенцией. Можно сказать, что в этом деле Верховный суд принял на себя довольно спорную роль позитивного законодателя (от которой он вообще-то обычно воздерживается), фактически переписав нормы Гражданского кодекса, противоречащие, по мнению Суда, Конвенции <33>. Этот пример демонстрирует, что в Нидерландах международным договорам отдается приоритет перед национальными законами. ——————————— <33> Uzman J., Barkhuysen T., van Emmerik M. L. The Dutch Supreme Court: A Reluctant Positive Legislator? // Electronic Journal of Comparative Law. 2010. Vol. 14.3. P. 16. www. ejcl. org/143/art143-16.pdf.
Великобритания
Ровно противоположные тенденции наблюдаются в Великобритании. Принятый парламентом закон имеет приоритет в отношении ранее заключенного исполнительной ветвью власти и имплементированного в национальное право международного договора, во всяком случае, если именно такое намерение было явно выражено законодателем <34>. Это правило явствует из судебных прецедентов <35>. ——————————— <34> Vogel K. Op. cit. P. 4. <35> См., напр.: Апелляционный суд Англии и Уэльса. Padmore v. Inland Revenue Commissioners [1989] STC 493; Высокий суд Англии и Уэльса. Padmore v. Inland Revenue Commissioners (N 2) [2001] STC 280 (дело о налоге на доходы резидента Великобритании, получаемые через офшорное товарищество).
Из сказанного следует, например, что Великобритания (по крайней мере, с ее собственной точки зрения) имеет правовую возможность при желании выйти из Европейского союза, если ее парламент примет такое решение (и неважно, что по этому поводу говорят документы самого ЕС). Конституции как единого документа в Соединенном Королевстве нет; все акты парламента в принципе имеют равную силу (хотя, как обсуждалось выше, существует мнение, что некоторые — конституционные — законы, в отличие от обычных, могут быть отменены лишь явным волеизъявлением парламента).
США
В США (как, видимо, и в большинстве стран мира) нормы Конституции обладают более высоким статусом, чем нормы международных договоров <36>. Последние же, заключенные президентом США с одобрения сената, по своему положению равны федеральным законам, а, значит, принятый позднее федеральный закон может изменить норму, введенную международным договором <37>. Это правило (о равной силе федерального закона и международного договора) не следует с очевидностью из текста соответствующей статьи Конституции США <38>, но было установлено Верховным судом страны еще в 1888 г. <39>, а затем подтверждено и уточнено им же в 1957 г. <40>. ——————————— <36> См., напр.: Верховный суд США. Geofroy v. Riggs, 133 U. S. 258, 267 (1890) (дело о наследстве, получаемом гражданином Франции от гражданина США). <37> Avi-Yonah R. S. Tax Treaty Overrides: A Qualified Defence of U. S. Practice // Tax Treaties and Domestic Law/ ed. by G. Maisto. Amsterdam, 2006. P. 65. <38> U. S. Constitution. Art. VI. Cl. 2. <39> Верховный суд США. Whitney v. Robertson, 124 U. S. 190, 195 (1888) (дело о таможенных пошлинах). <40> Верховный суд США. Reid v. Covert, 354 U. S. 1, 18 (1957) (дело об убийстве военнослужащего его женой и о допустимости военного суда над гражданами США, совершившими преступление за границей).
«[Верховный] Суд регулярно и единообразно признавал верховенство (supremacy) Конституции по отношению к международному договору (treaty), — писал судья Верховного суда Хьюго Блэк в решении по последнему из процитированных дел. — Суд также неоднократно высказывал позицию, что акт конгресса, который обязан соответствовать Конституции, полностью равен по силе (on a full parity) международному договору и что, когда закон (statute), принятый позднее, противоречит договору, закон лишает договор силы (renders null) в противоречащей закону части» <41>. ——————————— <41> Ibid. P. 17 — 18.
На практике законодатели США обычно воздерживаются от принятия законов, явно противоречащих международным договорам США. Однако иногда такое случается, например, в налоговом законодательстве. Так, конгресс одобрил ряд законов, призванных предотвратить уклонение от налогов, однако эти законы, по-видимому, противоречат требованиям международных налоговых договоров США <42>. ——————————— <42> McIntyre M. J. Legal Structure of Tax Treaties. P. 15 — 18. http://faculty. law. wayne. edu/mcintyre/Text/Classes/intl_class/Legal_nature_tax_treaties. pdf.
Австрия
Конституция Австрии (Bundes-Verfassungsgesetz) различает два статуса международных договоров, в зависимости от процедуры их одобрения законодательным органом. Следует сказать, что в Австрии законы принимаются Национальным советом (Nationalrat), нижней палатой парламента, а Федеральный совет (Bundesrat) наделен лишь правом вето, да и то преодолимого <43>. При этом конституционные законы Национальный совет утверждает квалифицированным большинством (в три четверти) <44>. Международные договоры по общему правилу одобряются так же, как и обычные законы, а договоры, изменяющие или дополняющие конституционные законы, — по процедуре, предусмотренной для таких законов <45>. В зависимости от статуса законов и международных договоров решается и вопрос о приоритете. В частности, Европейская конвенция имеет в Австрии статус конституционного закона, следовательно, в случае конфликта ее положений с нормами Конституции применению подлежит, по-видимому, более поздняя по времени норма <46>. ——————————— <43> Конституция Австрии. B-VG Art. 41 — 42. <44> B-VG Art. 44. <45> B-VG Art. 50. <46> См., напр.: Martinico G. Is the European Convention Going to Be ‘Supreme’? A Comparative-Constitutional Overview of ECHR and EU Law before National Courts // European Journal of International Law. 2012. Vol. 23. N 2. P. 401, 404, 417.
Германия
Многие страны романо-германской семьи права считают нормы международных соглашений приоритетными и даже включают это положение в свои конституции. Однако в Конституции Германии (Grundgesetz) такого положения нет. Согласно Основному Закону этого государства законы принимает Федеральное собрание (Bundestag) при некотором участии Федерального совета (Bundesrat) <47>. Для изменения Основного Закона требуется, как правило, две трети голосов и в Федеральном собрании, и в Федеральном совете <48>. Международные договоры заключает президент, однако договоры, регулирующие политические отношения Федерации и касающиеся предметов федерального законодательства, подлежат одобрению законодателем путем принятия федерального закона <49>. Приоритета международных соглашений перед федеральными законами Основной Закон не устанавливает. ——————————— <47> Основной закон ФРГ. Art. 77 — 78 GG. <48> Art. 79 GG. <49> Art. 59 GG.
Вместе с тем общепризнанные нормы международного права (die allgemeinen Regeln des Volkerrechtes) автоматически являются составной частью федерального права, порождают права и обязанности для резидентов Германии и имеют приоритет перед законами <50>. ——————————— <50> Art. 25 GG.
Несмотря на это, Конституционный суд Германии в 2004 г. признал: с одной стороны, международное соглашение имеет тот же статус, что и обычный федеральный закон, с другой — законодатель при принятии нового закона вправе игнорировать положение международного права лишь в исключительных случаях, а именно для того, чтобы избежать нарушения фундаментальных конституционных принципов <51>. Данный прецедент Конституционного суда Германии весьма важен для нашего обсуждения (речь шла о конфликте позиций ЕСПЧ и немецких судов в деле Гергюлю). ——————————— <51> Федеральный конституционный суд Германии. BVerfG, 14.10.2004 — 2 BvR 1481/04, BVerfGE 111, 307. § 35.
Как видим, тезис о безусловном приоритете международных соглашений по отношению к национальному закону отнюдь не является общепринятым, особенно в англосаксонской правовой семье. Во многих странах романо-германской системы права положения международного договора имеют преимущество перед положениями национальных законов <52>, и этот принцип прямо указан в конституциях некоторых государств. По-видимому, первопроходцем в этом отношении была Япония (соответствующая норма включена в Основной Закон этой страны с 1947 г.), ее примеру последовали Нидерланды, Франция и другие страны <53>. ——————————— <52> Avi-Yonah R. S. Op. cit. P. 65. <53> Vogel K. Op. cit. P. 6.
По подсчетам германского правоведа Клауса Фогеля, в конституциях 17 из 43 европейских государств есть положения о приоритете международных соглашений над национальными законами (включая законы, принятые позднее соответствующего договора); два государства зафиксировали подобные положения в дополнительных конституционных законах; пять государств используют неписаные конституционные нормы аналогичного содержания; шесть государств предоставляют приоритет как минимум международным договорам в отношении прав человека. И только 12 государств вообще не признают первенства международных соглашений ни в своих конституциях, ни в неписаных правилах (по состоянию на 2006 г.; расхождение в одно государство остается на совести автора подсчетов) <54>. ——————————— <54> Ibid. P. 10.
В России, как уже обсуждалось, нормы ратифицированных федеральным законом международных соглашений имеют приоритет перед федеральным законом, но, по-видимому, не перед Конституцией.
Европейская конвенция
Каковы особенности применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод по сравнению с другими международными соглашениями? Европейская конвенция была заключена в 1950 г. и вступила в силу в 1953 г. Присоединение к Конвенции является непременным условием членства в Совете Европы <55>. ——————————— <55> См.: Council of Europe Parliamentary Assembly. Resolution 1031 (1994). http://assembly. coe. int/Documents/AdoptedText/TA94/ERES1031.HTM.
Статья 58 действующей редакции Европейской конвенции предусматривает возможность выхода из нее, но пока ни одна демократическая страна этой возможностью не воспользовалась. Лишь Греция после военного переворота (1967 г.) вышла из Конвенции и из Совета Европы (1969 г.), чтобы избежать санкций за пытки политических заключенных. После восстановления действия Конституции (1974 г.) Греция вновь присоединилась и к Конвенции, и к Совету Европы <56>. ——————————— <56> Mowbray A. R. Cases and Materials on the European Convention on Human Rights. Oxford University Press. 2007. P. 164 — 165.
Европейский суд по правам человека — международный суд, учрежденный этой Конвенцией (ст. 19). Его юрисдикция была существенно расширена Протоколом N 11 к Конвенции, вступившим в силу в 1998 г. Процедура рассмотрения дел была несколько упрощена Протоколом N 14, вступившим в силу в 2010 г. (после четырех лет блокирования со стороны России). Что касается статуса Европейской конвенции в национальном праве, то, по существу, все сказанное выше о статусе международных соглашений относится и к Конвенции. Дополнительно следует учитывать, что некоторые конституции признают особый статус именно за международными договорами по правам человека. Так, ст. 10 Конституция Испании устанавливает, что конституционные права человека должны интерпретироваться в смысле тех международных соглашений по правам человека, в которых участвует Испания. Резюмируя, можно сказать, что некоторые государства (Нидерланды, Австрия) предоставляют Европейской конвенции приоритет перед своими конституциями; в значительном числе стран (Франция, Испания, Россия) она имеет более высокий статус, чем обычные законы, но меньший, чем конституция; в других (Великобритания) — статус обычного закона. Германия, исходя из буквального толкования ее Конституции, относится к третьей категории, но практика ее Конституционного суда показывает, что, возможно, правильнее будет отнести ее ко второй <57>. ——————————— <57> Martinico G. Op. cit. P. 404.
Впрочем, исследования ряда правоведов показывают, что со временем позиции европейских стран о признании особого по сравнению с обычными законами статуса Конвенции сближаются. В некоторых случаях эта эволюция происходит за счет актов национального законодателя, в некоторых — местного конституционного суда, а иногда и силами обычных судов <58>. ——————————— <58> Ibid.
Решения ЕСПЧ
Важный вопрос — статус решений ЕСПЧ в национальном праве. Ведь именно этот Суд решает, что означают те или иные формулировки Конвенции. Заметим, что ЕСПЧ отнюдь не ограничивается буквальной интерпретацией норм Конвенции. Напротив, зачастую интерпретации Суда весьма небанальны и к тому же меняются со временем. Суд рассматривает Конвенцию как «живой документ» (living instrument), способный наполняться совершенно новым содержанием в результате ее интерпретации в свете современных условий <59>. ——————————— <59> ЕСПЧ. Tyrer v. the United Kingdom, N 5856/72, judgment of 25 April 1978 (ЕСПЧ признал порку подростка недопустимым наказанием в свете текущего развития общепринятых стандартов наказания в Европе).
Разумеется, страны-участницы должны выполнять решения ЕСПЧ по делам, в которых они выступают сторонами (ст. 46 Конвенции). Прежде всего это относится к выплате определенной Судом справедливой компенсации пострадавшему от нарушения его прав лицу (ст. 41 Конвенции). Однако денежными выплатами дело не ограничивается. Суд также может предписывать странам-участницам внести изменения в законодательство или правоприменительную практику. Для этого ЕСПЧ самостоятельно выработал механизм так называемых пилотных постановлений (pilot judgment), которые явным образом Конвенцией не предусмотрены. Данный механизм используется уже достаточно давно, с 2004 г., а в 2011 г. он был кодифицирован в Регламенте Суда (Правило 61). В пилотном постановлении, принимаемом обычно в случае многочисленных повторных жалоб по одному и тому же вопросу, Суд не просто устанавливает факт нарушения государством Конвенции в конкретном рассматриваемом случае, но и идентифицирует системную проблему, приводящую к нарушению, а также дает правительству страны ясные указания, как эту проблему следует разрешать. Обычно речь идет об изменении национального законодательства. Выполнение указаний Суда контролирует Комитет министров Совета Европы, и в случае неподчинения он решает вопрос о подлежащих применению мерах (теоретически вплоть до исключения страны-нарушительницы из Совета Европы) <60>. ——————————— <60> Pilot Judgments. European Court of Human Rights. Press Unit. July 2013. http://www. echr. coe. int/Documents/FS_Pilot_udgments_ENG. pdf.
Само признание Судом национального закона противоречащим Конвенции не означает автоматически его недействительности. Однако государство обязано внести изменения в закон под страхом применения международных санкций. Может ли ЕСПЧ править подобным образом конституцию той или иной страны? Когда Суд принимает решения о соответствии или несоответствии положений национального права Конвенции, для него не имеет значения, идет ли речь об обычном законе или о конституции. Суду уже случалось признавать конституционные нормы противоречащими Конвенции. Так, в 2009 г. ЕСПЧ указал, что конвенциональные права двух заявителей, еврея и цыгана, нарушены положениями Конституции Боснии и Герцеговины, не позволяющими заявителям участвовать в качестве кандидатов на выборах в верхнюю палату парламента и в Президиум страны <61>. Дело в том, что в соответствии с условиями мирного договора от 1995 г. (достигнутого, кстати, с огромным трудом) эти позиции в равных долях были зарезервированы для представителей лишь трех этнических групп: боснийцев, сербов и хорватов. Впрочем, пока что Конституция Боснии и Герцеговины остается без изменений. ——————————— <61> ЕСПЧ. and Finci v. Bosnia and Herzegovina, nos. 27996/06 and 34836/06, Grand Chamber judgment of 22 December 2009.
Что касается конкретного заявителя, то дело не всегда ограничивается выплатой ему денежной компенсации. Для восстановления справедливости во многих случаях необходимо пересмотреть ранее принятые решения национальных судов. Хотя Конвенция прямо этого не предписывает, Комитет министров рекомендовал странам-участницам предусмотреть подобную возможность, особенно в случаях, когда пострадавшая сторона продолжает подвергаться серьезным отрицательным последствиям таких судебных решений, и справедливая компенсация не является достаточным средством защиты, а нужен именно пересмотр дела <62>. ——————————— <62> Council of Europe. Recommendation N R (2000) 2 of the Committee of Ministers to Member States on the re-examination or reopening of certain cases at domestic level following judgments of the European Court of Human Rights. 19 January 2000.
В настоящее время многие страны действительно предоставляют возможность пересмотра судебных решений в связи с решением ЕСПЧ в отношении уголовных дел, но лишь некоторые страны — в отношении гражданских или административных дел <63>. В частности, российское законодательство устанавливает, что дело (и уголовное, и гражданское) может быть пересмотрено по новым обстоятельствам в связи с решением ЕСПЧ <64>. ——————————— <63> Hartwig M. Much Ado About Human Rights: The Federal Constitutional Court Confronts the European Court of Human Rights // German Law Journal. 2005. Vol. 6. N 5. P. 883. <64> Пункт 2 ч. 4 ст. 413 УПК РФ; п. 4 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ; п. 4 ч. 3 ст. 311 АПК РФ.
Но и это еще не все. Чтобы практика национальных судов не входила в конфликт с позициями ЕСПЧ, многие государства в той или иной форме явно предписывают своим судам учитывать в своей деятельности решения ЕСПЧ, в том числе и по тем делам, в которых данное государство не являлось стороной и которые, следовательно, формально не имеют для него обязательной силы. Например, в Великобритании подобное правило сформулировано непосредственно в Законе о правах человека (см. выше). В России обязанность судов общей юрисдикции применять Конвенцию с учетом практики ЕСПЧ была в 2003 г. явно сформулирована в Постановлении Пленума ВС РФ <65>. ——————————— <65> Пункт 10 Постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5.
В 2005 г. в Постановлении по делам о защите чести и достоинства Пленум ВС РФ также предписал судам учитывать правовую позицию ЕСПЧ <66>. В 2013 г. Пленум ВС РФ дополнительно указал, что позиции ЕСПЧ, содержащиеся в его постановлениях, принятых в отношении России, являются обязательными для судов, а в постановлениях, касающихся других государств, учитываются судами <67>. Пленум также пояснил, что мнение ЕСПЧ следует учитывать и при применении российского законодательства (а не только самой Конвенции), в том числе законодательства о правах и свободах <68>. ——————————— <66> Постановление Пленума ВС РФ от 24.02.2005 N 3. <67> Пункт 2 Постановления Пленума ВС РФ от 27.06.2013 N 21. <68> См.: Там же. П. 3.
Что касается арбитражных судов, то ВАС РФ в общем виде на эту тему не высказывался. Однако, поскольку сам ВАС РФ в своих актах нередко ссылается на решения ЕСПЧ, в том числе не имевшие отношения к России, его примеру следуют и нижестоящие арбитражные суды (даже, например, в налоговых спорах) <69>. Можно заключить, что в России, как и во многих других странах Европы, реализованы определенные правовые механизмы, позволяющие национальным судам не только применять Конвенцию как таковую, но и в полном объеме учитывать практику ЕСПЧ, включая и дела, не относящиеся к России. ——————————— <69> Подробнее см.: Будылин С. Л. Что творит суд? Правотворчество судов и судебный прецедент в России // Закон. 2012. N 10. С. 92 — 110, 99; Будылин С., Иванец Ю., Леонова О. Как использовать решения ЕСПЧ в российских налоговых спорах // Практическое налоговое планирование. 2012. N 4. С. 80 — 85.
Компромисс или конфликт?
Рассмотрим несколько важных дел, разрешенных ЕСПЧ, иллюстрирующих соотношение суверенитета и международного права, а конкретнее, национального права и позиций ЕСПЧ. Как мы увидим, далеко не всегда их взаимодействие происходит бесконфликтно.
Германия: дело Гергюлю
В деле Гергюлю (2004 г.), касавшемся прав отца на воспитание ребенка, Конституционный суд Германии довольно резко высказался по поводу действий нижестоящего суда, отказавшегося, по существу, следовать указаниям, сформулированным ранее в решении ЕСПЧ по данному делу <70>. ——————————— <70> ЕСПЧ. v. Germany, N 74969/01, judgment of 26 February 2004.
КС Германии, с одной стороны, недвусмысленно подчеркнул суверенитет Германии, дуалистичный характер ее права и формальный приоритет Основного Закона над Конвенцией, но, с другой стороны, указал, что и Конвенцию, и практику ЕСПЧ судам надлежит принимать во внимание при интерпретации положений национального права, включая и нормы самого Основного Закона. «Основной Закон стремится интегрировать Германию в правовое сообщество миролюбивых и свободных государств, но не отказывается от суверенитета, заключенного в конечном счете в немецкой конституции», — подчеркнул КС Германии <71>. ——————————— <71> Конституционный суд Германии. 2 BvR 1481/04.
Россия: дело Маркина
В деле Маркина, касавшемся прав мужчины-военнослужащего на получение отпуска по уходу за ребенком, КС РФ не нашел дискриминации (в смысле Конституции РФ) в отказе от предоставления такого отпуска и отказался рассматривать жалобу Маркина <72>. Однако ЕСПЧ счел этот отказ дискриминационным (в смысле Конвенции) и решил спор в пользу Маркина (2010 г.) <73>. ——————————— <72> Определение КС РФ от 15.01.2009 N 187-О-О. <73> ЕСПЧ. Markin v. Russia, N 30078/06, judgment of 7 October 2010; Grand Chamber judgment of 22 March 2012.
Затем дело вновь оказалось в КС РФ. С правовой точки зрения оно представляется тривиальным. Строго говоря, там даже нет никакого конфликта норм. ЕСПЧ определил, что непредоставление Маркину отпуска противоречит Конвенции, а КС РФ не утверждал, что предоставление отпуска противоречит Конституции. Вывод очевиден: отпуск должен предоставляться. При наличии доброй воли КС РФ ничего не стоит скорректировать свою правовую позицию в соответствии с международными обязательствами России. На момент написания настоящей статьи КС РФ решает, стоит ли ему, подобно КС Германии в деле Гергюлю, поддержать позицию ЕСПЧ или же следует пойти на принцип и в той или иной форме санкционировать отказ суда общей юрисдикции следовать указаниям ЕСПЧ. Последнее означало бы фактический отказ России от исполнения требований Конвенции.
Великобритания: дело Херста
В крайне спорном деле Херста (2005 г.), касавшемся прав заключенных на участие в выборах, ЕСПЧ, вопреки мнению английских судов, признал, что тотальный запрет на голосование для осужденных заключенных нарушает конвенциональные права заявителя (рецидивиста, зарубившего топором свою квартирную хозяйку) <74>. Впоследствии ЕСПЧ принял пилотное постановление, предписав Великобритании изменить нарушающее Конвенцию законодательство <75>. ——————————— <74> ЕСПЧ. Hirst v. the United Kingdom (N 2), N 74025/01, Grand Chamber judgment of 6 October 2005. <75> ЕСПЧ. Greens and M. T. v. the United Kingdom, N 60041/08 and 60054/08, judgment of 23 November 2010.
Представляется, что это решение ЕСПЧ основано на весьма шатких логических и правовых основаниях. Оно не основано напрямую ни на букве Конвенции, ни на общепринятой практике стран-участниц Конвенции. Более того, в ряде стран — участниц, включая Россию, аналогичный британскому запрет зафиксирован в Конституции. Хотя ЕСПЧ, несомненно, имел полномочия принять данное решение, оно ставит многие страны в необычайно затруднительное положение. Решение встретило крайне резкую реакцию в Великобритании. По-видимому, ни общественное мнение, ни правительство, ни парламент, ни суды не считают это решение ЕСПЧ справедливым или разумным. В правительстве страны вполне серьезно обсуждаются планы денонсации Конвенции. В результате амбициозная попытка ЕСПЧ переломить ситуацию с правами европейских заключенных, невзирая на возражения стран — участниц Конвенции, привела к несколько неожиданным результатам: под угрозой оказалась целостность Совета Европы.
Россия: дело Анчугова-Гладкова
После дела Херста решение ЕСПЧ в аналогичном в общем-то деле Анчугова-Гладкова (2013 г.) вряд ли можно назвать неожиданным. Однако для России оно стало крайне неприятным: ведь речь шла о самой российской Конституции. ЕСПЧ определил, что конституционная норма о запрете осужденным заключенным голосовать на выборах нарушает Конвенцию <76>. ——————————— <76> ЕСПЧ. Anchugov and Gladkov v. Russia, N 1157/04 and 15162/05, judgment of 4 July 2013.
Исполнение этого решения, т. е. изменение Конституции или как минимум контртекстуальное (contra legem) истолкование ее совершенно недвусмысленной нормы является международным обязательством России. Но очевидно, что даже технически исполнить его куда сложнее, чем скорректировать правовую позицию КС РФ в незамысловатом деле Маркина. Это не говоря уже о политических затруднениях, которые, вероятно, будут ничуть не меньшими, чем в Великобритании.
Суверенитет и международное право
Перейдем к главному вопросу. Каким же образом можно разрешить противоречие между требованиями международного права, в том числе выраженными в решениях международных судов, и нормами национального права в случае их конфликта? Из всего сказанного выше очевидно, что простого и однозначного ответа на этот вопрос нет. Но это не означает, что проблема вообще неразрешима. Соотношение национального суверенитета и международного права не следует рассматривать как отношения двух непримиримых врагов, один из которых непременно проигрывает, когда другой выигрывает. Скорее, их соотношение напоминает положение индивидуума в рамках национального правового порядка. Разумеется, свобода воли индивидуума до некоторой степени ограничивается правом страны его проживания. Тем не менее в достаточно развитых правовых порядках большинство граждан в большинстве ситуаций добровольно выполняют требования закона, в том числе и в случаях, когда лично им эти требования неприятны или даже представляются неразумными. Примерно то же можно сказать и о гражданско-правовых договорах: свобода воли индивидуума в некотором смысле ограничена требованиями заключенного им ранее договора, но большинство граждан добровольно исполняют требования таких договоров. Если же гражданин, пользуясь своей свободой воли, отказывается выполнять требования закона или договора, на него могут быть наложены предусмотренные законом или договором санкции. Когда значительной части граждан закон представляется неразумным, они могут попытаться изменить его в результате политического процесса. В крайнем случае гражданин может выйти из-под действия не устраивающего его закона (или из-под юрисдикции судов, которым он не доверяет), переехав в другую страну. При этом следует осознавать, что многие правовые нормы в той или иной форме действуют, по существу, во всех странах мира (запрет на убийство и т. п.), так что выйти из-под их действия в любом случае не удастся. Подобным образом свобода государства в проявлении своего национального суверенитета в некотором смысле ограничена международным правом. Это относится как к двусторонним международным соглашениям по частным вопросам, так и к многосторонним договорам по важнейшим вопросам международного права, таким как Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Если страна, ссылаясь на свой суверенитет, отказывается исполнять свои международные обязательства, на нее могут быть наложены предусмотренные международным правом санкции. Однако в современном международном правопорядке многие страны в большинстве ситуаций предпочитают добросовестно следовать своим международным обязательствам, даже когда соответствующие требования самой стране неприятны или невыгодны. Если те или иные требования международного права представляются стране неправильными, она может предпринять действия, направленные на модификацию соответствующего международного договора или же вовсе выйти из этого договора. Не стоит также забывать, что некоторые нормы международного права (запрет пыток и т. п.) действуют независимо от участия или неучастия данной страны в международных соглашениях. Важно подчеркнуть, что добровольное следование международным обязательствам (в том числе исполнение решений международных судов) отнюдь не означает предательства национальных интересов. Напротив, подобно тому как в интересах каждого гражданина жить в правовом государстве, а не в условиях войны всех против всех, так и в интересах каждой страны жить в условиях, когда все государства соблюдают свои международные обязательства, даже если это кажется им невыгодным. В особенности это относится к требованиям международных договоров в сфере защиты прав человека. Многие положения Конвенции почти дословно дублируются в конституциях или других национальных законах стран-участниц. Это уже само по себе говорит о том, что никаких радикальных противоречий между Конвенцией и национальным правом стран-участниц не существует. Речь может идти лишь о расхождении в нюансах интерпретации соответствующих правовых норм. Таким образом, реальная проблема здесь не в том, одержит ли победу национальное или наднациональное, а скорее в том, как лучше организовать совместную работу государственных органов каждой страны и международных институтов, которая позволит им достичь единой цели. Этот вывод неплохо согласуется с развиваемой рядом правоведов фидуциарной теорией государственной власти. Согласно этой теории государство в некотором смысле является фидуциарием (доверенным) в отношении своих граждан и уже в силу этого обязано уважать права человека. Подобным образом и международный правопорядок имеет фидуциарный характер в отношении всех жителей планеты, и в случае необходимости международное сообщество должно восполнять пробелы, возникающие в результате нарушения теми или иными государствами их фидуциарных обязанностей <77>. ——————————— <77> См.: Criddle E. J., Fox-Decent E. Op. cit. P. 349, 382; Fox-Decent E. Sovereignty’s Promise: The State as Fiduciary. Oxford University Press, 2011.
С этой точки зрения предел государственному суверенитету в части прав человека положен не столько международными обязательствами государства (хотя именно в международных договорах такие ограничения могут фиксироваться), сколько его фидуциарными обязанностями перед собственными гражданами. Возвращаясь к Конвенции, отметим: очевидный интерес всех стран-участниц состоит в том, чтобы сохранить целостность всеевропейской системы защиты прав человека, направив свои усилия на выработку общего подхода, а не на акцентирование имеющихся разногласий. Помимо прочего, это означает, что всем странам следует прилагать добросовестные усилия для приведения своего законодательства и правоприменительной практики в соответствие с правовыми позициями ЕСПЧ — единственного предусмотренного Конвенцией арбитра в этой области. В том числе это относится и к России, которой не в меньшей степени, чем Германии, имеет смысл работать над интеграцией «в правовое сообщество миролюбивых и свободных государств». России, в лице прежде всего КС РФ, имеет смысл не раздувать конфликты с ЕСПЧ, а предпринять все возможные шаги для выработки взаимоприемлемых решений как в деле Маркина, так и в деле Анчугова-Гладкова. Высказывавшаяся в России идея признать некоторые решения ЕСПЧ необязательными контрпродуктивна, поскольку явно противоречит международным обязательствам нашей страны. Однако усилия по выработке общих позиций следует прилагать не только странам-участницам, но и самому ЕСПЧ. Принятие Судом решений, хотя формально и находящихся в пределах его компетенции, но не основанных ни на букве Конвенции, ни на общепринятых правовых стандартах стран-участниц, ни на мнении избирателей этих стран, чревато серьезными осложнениями. Такие решения не только спорны с точки зрения теории права, но и ставят власти соответствующих стран в весьма затруднительное положение на практике, тем более в тех случаях, когда от государства требуется изменить положения собственной конституции. При неблагоприятном развитии событий неуклюжие действия такого рода могут привести даже к развалу Совета Европы, поскольку некоторые страны могут предпочесть выход из Конвенции исполнению неразумных, по их мнению, требований ЕСПЧ.
Заключение
Резюмировать сказанное можно следующим образом. 1. С точки зрения международного права положения международного договора имеют безусловный приоритет перед нормами национальных законов, в том числе нормами конституции. Если такие нормы противоречат международным обязательствам страны, она может быть подвергнута санкциям, предусмотренным соответствующими международными соглашениями. 2. С точки зрения национального права вопрос о приоритете национальной или международной нормы решается положениями самого национального права. В ряде государств статус всех или некоторых международных соглашений равен конституционному. Во многих странах, включая Россию, их статус выше статуса обычного закона, но ниже статуса конституции. В других государствах международные соглашения по своему статусу приравнены к национальным законам. 3. Статус Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в подавляющем большинстве стран-участниц выше статуса обычных законов, но лишь в некоторых он достигает конституционного статуса. Таким образом, с точки зрения национального права большинства стран, включая Россию, статус конституции выше статуса Конвенции. 4. С точки зрения международного права решения ЕСПЧ в делах, участником которых является страна, обязательны для этой страны. Это относится как к выплате денежной компенсации заявителям, так и к исполнению пилотных постановлений, которые могут содержать требование изменить законодательство страны, в том числе ее конституцию. 5. Большинство стран-участниц более или менее аккуратно исполняют постановления ЕСПЧ в части выплаты денежных компенсаций пострадавшим, для чего не требуется каких-либо особых положений национального права, кроме разве что бюджетного закона. Во многих государствах, включая Россию, существуют специальные положения национального права, позволяющие пересматривать ранее решенные судебные дела на основании решения ЕСПЧ. Более того, во многих странах, в том числе в России, судам в той или иной форме предписывается учитывать при решении споров практику ЕСПЧ, включая и те дела, в которых сама страна не участвовала. 6. Механизм исполнения пилотных постановлений ЕСПЧ остается на усмотрение стран-участниц и определяется в каждом случае индивидуально. Само принятие такого постановления не означает автоматически недействительности того или иного национального закона или его модификации. Однако международным обязательством страны является изменение закона или его интерпретации в соответствии с решением ЕСПЧ. 7. Большинство стран-участниц добровольно выполняют свои обязательства по исполнению решения ЕСПЧ, включая пилотные постановления. В целом это соответствует общим интересам всех стран-участниц, даже если выполнение конкретного требования кажется невыгодным для страны. В случае неисполнения возможны санкции, теоретически вплоть до исключения из Совета Европы. 8. Таким образом, интерес представляет не столько вопрос о разрешении конфликта норм Конвенции и национального права, включая конституцию, в смысле установления того, какая норма имеет приоритет, сколько вопрос о путях преодоления конфликта норм национального и международного права. Оно состоит в том, что страна более или менее добровольно использует свои суверенные правомочия для изменения своего законодательства, в том числе конституции, а также правоприменительной практики в соответствии со своими международными обязательствами. Альтернативной возможностью будет выход из соответствующего международного соглашения. 9. Если изменение обычного закона в соответствии с требованиями ЕСПЧ — задача относительно простая, хотя и не всегда приятная, то изменение конституции страны может оказаться затруднительным, а то и почти невозможным на практике. В этом случае для исполнения решения ЕСПЧ может использоваться механизм судебной интерпретации конституции. 10. Перед высшими судами стран-участниц стоит непростая задача истолкования национального законодательства, в том числе конституции, в соответствии с требованиями и практикой ЕСПЧ, но и не в ущерб национальным интересам. Блестящим примером такого рода является позиция Конституционного суда Германии в деле Гергюлю. 11. Сказанное выше о непростых задачах в полной мере относится и к России и ее высшим судам, прежде всего КС РФ, по таким делам, как дела Маркина и Анчугова-Гладкова. Представляется, что выход из Конвенции не является разумной альтернативой для России, даже если решения ЕСПЧ в данных делах для России неприятны. Соответственно, необходимо принимать меры по изменению законодательства или его интерпретации в гармонии с международными обязательствами России. 12. Однако следует отметить, что и самому ЕСПЧ следует проявлять такт и рассудительность при принятии решений. Попытки Суда искусственно ускорить прогресс в области прав человека в Европе, фактически принимая на себя не предусмотренные Конвенцией полномочия всеевропейского законодателя, могут иметь довольно печальные последствия, неблагоприятные в том числе и в смысле соблюдения прав человека. 13. Принимая решения, не следующие из буквы Конвенции, без учета мнения властей и граждан стран-участниц, ЕСПЧ ставит в крайне затруднительное положение и правительства, и суды, и парламенты соответствующих стран. Представляется, что именно к этой категории относится вся серия решений Суда о правах заключенных на участие в выборах, от дела Херста до дела Анчугова-Гладкова. Для России этот вопрос стоит особенно остро, ведь спорное положение содержится в Конституции страны. 14. При особо неблагоприятном развитии событий подобные действия ЕСПЧ могут даже привести к развалу Совета Европы, как показывает довольно резкая реакция в Великобритании на дело Херста. Представляется, что и Суду, и странам-участницам стоит предпринять все усилия, чтобы избежать подобного развития событий. 15. Что касается соотношения государственного суверенитета страны и ее международных обязательств в области прав человека, то представляется, что пределы суверенитета в этой области определяются обязанностями государства перед собственными гражданами, а международные соглашения лишь фиксируют такие ограничения.
