(Исполинов А. С.) («Российский юридический журнал», 2013, N 6)
СУД ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА, ЯССИН КАДИ И СТАТЬЯ 103 УСТАВА ООН
А. С. ИСПОЛИНОВ
Исполинов Алексей Станиславович, кандидат юридических наук, доцент, исполняющий обязанности заведующего кафедрой международного права Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (Москва).
Статья посвящена актуальному для современного международного права вопросу о соотношении санкций, налагаемых Советом Безопасности ООН на индивидов, с международными и региональными правовыми нормами, регулирующими права человека. Автор рассматривает эту проблему на основе современной практики международных судебных учреждений, в первую очередь решений судов ЕС по делу Кади. Вопрос анализируется в контексте соотношения европейского правопорядка с международным, деятельности Совета Безопасности ООН, а также через призму приоритета обязательств государств по Уставу ООН перед обязательствами по другим международным договорам.
Ключевые слова: санкции Совета Безопасности ООН, ст. 103 Устава ООН, суды ЕС, дело Кади.
Court of Justice of the EU, Yassin Kadi and the Article 103 of the UN Charter A. S. Ispolinov
This article deals with a cornerstone issue of the contemporary international law — interrelation between sanctions imposed on individuals by the UN Security Council and international and regional legal regulations of human rights. The author examines this issue basing on the current practice of international judicial bodies, primarily on decisions of EU courts on Kadi case. The issue is analysed in a context of relations between the European legal order and the international one, and also in terms of the preference of obligations under the UN Charter over obligations under other international treaties.
Key words: UN Security Council sanctions, Article 103 of the UN Charter, courts of the EU, Kadi case.
История международного права знает немало случаев, когда какое-либо событие оказывается связанным с именем человека, к нему причастного (пакт Бриана — Келлога, оговорка Мартенса, доктрина Кальво, формула Халла). Как правило, это имена государственных деятелей или выдающихся юристов-международников, имеющих к такому событию прямое отношение. Однако времена меняются. Всего лишь десять лет назад никто не мог и предположить, что мы станем свидетелями крайне драматичного противостояния между Советом Безопасности ООН и судами ЕС, уже приведшего к серьезному изменению международно-правового ландшафта. Ирония судьбы в том, что начало этой истории не предвещало такого исхода, судя по всему, неожиданного для Совета Безопасности ООН. Для всех сторон этого конфликта, в котором проигравшим, очевидно, является Совет Безопасности ООН, а также для исследователей современного международного права это противостояние связано с именем шейха из Саудовской Аравии, бизнесмена и филантропа Яссина Кади (Yassin Kadi).
Режим санкций по Резолюции Совета Безопасности ООН N 1267 (1999), его основные черты и начало противостояния судов ЕС и Совета Безопасности <1>
——————————— <1> Подробнее см.: Исполинов А. С. Санкции Совета Безопасности ООН, суды ЕС и права человека // Евразийский юрид. журн. 2011. N 6. С. 31 — 41.
На рубеже прошлого и нынешнего столетий Совет Безопасности находился в зените могущества, стремительно расширяя свои полномочия далеко за рамки тех, что прописаны в Уставе ООН, и используя для поддержания мира и безопасности инструменты, прежде неизвестные международному праву. К таким инструментам нужно отнести санкции, применяемые не против государств, а в отношении частных лиц. Впервые в международной практике решениями Совета Безопасности ограничивались права конкретных людей. После взрывов у зданий американских посольств в Кении и Танзании в 1998 г. Совет Безопасности ООН заявил, что ответственное за эти взрывы движение «Талибан» представляет угрозу миру и безопасности и это дает Совету Безопасности право применять против его участников меры, предусмотренные гл. VII Устава ООН, включая различные санкции. Согласно Резолюции 1267 (1999) <1> был создан Комитет Совета Безопасности ООН по санкциям, в состав которого вошли все члены Совета Безопасности. Затем по Резолюции Совета Безопасности 1333 (2000) режим индивидуальных санкций был распространен на лиц и организации, связанные с террористической организацией «Аль-Каида». Перед Комитетом ставилась задача по составлению и ведению специального сводного списка лиц, вовлеченных в деятельность названных террористических организаций. Причем речь шла не только об организаторах и исполнителях терактов, но и о частных лицах и организациях, любым образом связанных с этими террористическими организациями <2>. Комитет по санкциям должен был составлять этот список на основе полученной от государств информации (как правило, конфиденциальной и переданной из разведывательных источников), а также принимать решения об исключении из него. Отдельно оговаривалось, что данные санкции не считаются мерами уголовного характера и что «наличие уголовного обвинения или обвинительного приговора не является необходимым условием для включения в список, поскольку санкции призваны играть превентивную роль» <3>. При внесении какого-либо лица в список все государства — члены ООН должны были незамедлительно блокировать его банковские счета и иные активы, ввести запрет на его передвижение в другие страны и на продажу или передачу ему любого оружия, приняв для этого соответствующие внутренние правовые акты. Еще одной особенностью данных санкций стало то, что после падения режима «Талибан» в Афганистане они окончательно перестали быть привязаны к территории какого-либо государства. ——————————— <1> S. C. Res. 1267, U. N. Doc, S/Res/1267 (October 15, 1999). <2> Имеются в виду лица, принимающие участие в финансировании, планировании, содействии терактам, поставке или передаче оружия, рекрутировании новых членов, а также оказывающие «поддержку в иной форме актов и деятельности «Талибана» — п. п. 2 и 3 Резолюции N 1617 (2005). <3> Пункт 6 (c) Руководящих принципов работы Комитета: утв. 7 ноября 2003 г. // URL: http://www. un. org/sc/committees/1267/pdf/1267_guidelines. pdf.
Из-за расплывчатых критериев введения санкций в отношении частного лица неизбежно возникали ошибки, в список попадали совершенно невиновные люди. При этом санкции, которые объявлялись «превентивными», приводили к весьма серьезным и длительным ограничениям прав включенных в список лиц. Многие исследователи сразу же подвергли критике такие меры за то, что они противоречат всем известным международным документам о защите прав человека <1>. В первую очередь внимание обращалось на полную закрытость при принятии решений о включении в список или исключении из него, а также на отсутствие права на справедливое разбирательство у лиц, вошедших в список. Однако первоначально международное сообщество воспринимало это как неизбежное последствие борьбы с международным терроризмом. Но по мере расширения списка и появления в нем граждан европейских стран (пусть и арабов по национальности), в результате чего блокировались их счета с весьма значительными суммами, проблема стала перетекать в плоскость национального и международного правосудия. ——————————— <1> Подробнее см.: Cameron I. The European Convention on human rights, due process and United Nations Security Council Counter-terrorism Sanctions. URL: http://www. coe. int/t/dlapil/cahdi/Texts…/I.%20Cameron%20Report%2006.pdf; Fassbinder B. Targeted sanctions and due process: study commissioned by United Nations Office of legal affairs. URL: http://www. untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/Fassbender_study. pdf.
Иски о неправомерности внутренних мер, принимаемых государствами во исполнение упомянутых резолюций Совета Безопасности ООН, с точки зрения прав человека были поданы в суды таких стран, как Бельгия, Германия, Италия, Пакистан, Швейцария, Нидерланды, Турция, Великобритания и США. Внутригосударственные меры практически дословно повторяли требования резолюций Совета Безопасности, поэтому можно сказать, что речь фактически шла о косвенном судебном контроле решений Совета Безопасности. Национальные и региональные суды (в первую очередь Европейский суд по правам человека и суды ЕС), привыкшие работать с фактами и оценивать все доказательства при рассмотрении конкретных дел, оказались перед крайне непростым выбором. Самым легким и очевидным вариантом, на котором настаивали государства — члены Совета Безопасности, было просто отказаться от рассмотрения дел по подобного рода жалобам, признав отсутствие своей юрисдикции. Так и поступили первые национальные суды, рассматривавшие данные дела <1>. Первоначально судьи отказывались ставить под сомнение правомерность и законность внутренних актов государств, имплементирующих резолюции Совета Безопасности, используя комбинацию ст. 25 (обязательность резолюций Совета Безопасности) и ст. 103 Устава ООН (приоритет для государств их обязательств по Уставу ООН перед обязательствами по другим международным договорам). Однако такой подход вредил репутации судов и совсем не способствовал решению проблемы нарушения прав лиц, внесенных в список. Статус таких лиц не менялся годами, несмотря на то что в отношении некоторых из них проведенные на национальном уровне расследования не дали никаких результатов и были прекращены. Ситуация, в которой оказались суды, все более обострялась. Не замечать очевидные недостатки системы санкций, введенных Резолюцией N 1267, становилось все сложнее. ——————————— <1> Обзор национальной практики судов по этому вопросу см.: Tzanakolulos A. Domestic court reactions to UN Security Council sanctions // Journal of International Criminal Justice. 2010. Vol. 8. Is. 1. P. 249 — 267.
Решение Суда ЕС по делу «Kadi-1»
Первым региональным судом, отменившим внутренние правовые акты, принятые во исполнение резолюций Совета Безопасности, стал Суд ЕС <1>. Это произошло при рассмотрении иска шейха Яссина Кади, у которого в результате включения в сводный список оказались замороженными десятки миллионов долларов в европейских банках. Суд ЕС признал незаконными регламенты Совета и Комиссии Европейского союза, принятые во исполнение обозначенных резолюций Совета Безопасности <2>. Впервые в истории судебных процессов, инициированных лицами, включенными в сводный список, решение было вынесено в пользу заявителя. Поскольку это решение Суда оказалось по непонятным причинам незамеченным отечественными исследователями <3>, считаем целесообразным повторить основные аргументы и выводы Суда. ——————————— <1> Joined cases C-402/05 and C-415/05, Jassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v. Council of the European Union and the Commission of the European Communities // [2008] ECR I-0635. <2> Регламент Совета ЕС от 22 мая 2002 г. N 881/2202, заместивший собой Регламент Совета ЕС N 467/2001. Индивидуальные санкции в отношении Я. Кади были введены Регламентом Комиссии от 19 октября 2001 г. N 2062/2001. <3> Пожалуй, единственной известной автору серьезной работой по этой теме остается статья М. Л. Энтина: Энтин М. Л. Установление косвенной юрисдикции Суда ЕС над резолюциями Совета Безопасности ООН. URL: http://www. alleuropa. ru/ustanovlenie-kosvennoy-iurisdiktsii-suda-es-nad-rezoliutsiyami-soveta-bezopasnosti-oon.
Суд ЕС, комментируя утверждения о приоритетности обязательств государств по Уставу ООН перед обязательствами по любому другому договору, начал с заявления о том, что рассмотрение вопросов законности решений международных организаций, в том числе резолюций Совета Безопасности ООН, не относится к исключительной компетенции судов ЕС (п. 287 решения). Однако, по мнению Суда, «никакой международный договор (значит, Устав ООН тоже. — А. И.) не может затрагивать распределение полномочий, зафиксированное в договоре о ЕС, и, следовательно, автономность правопорядка ЕС» (п. 282). Кроме того, «обязательства, налагаемые международным договором, не могут иметь последствием ущемление конституционных принципов правопорядка ЕС, в число которых входит и принцип, что все акты ЕС должны уважать основные права человека. Уважение основных прав человека является условием правомерности этих актов для Суда ЕС» (п. 285). Таким образом, Суд ЕС заявил о своей обязанности рассматривать вопросы правомерности любых внутренних актов ЕС, имплементирующих решения международных организаций, на предмет соответствия этих внутренних актов основным правам человека (п. 286). Вместе с тем Суд не согласился с мнением ответчиков, что на уровне ЕС существует какой-либо судебный иммунитет регламентов, принятых во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН, вытекающий из приоритета обязательств по Уставу ООН. Причем это правило применяется и в случае, когда речь идет об имплементации резолюций Совета Безопасности ООН, принятых в соответствии с гл. VII Устава (п. 300). Следовательно, Суд ЕС, ссылаясь на автономный характер правопорядка ЕС, отказался принимать во внимание (точнее, полностью проигнорировал) ст. 103 Устава ООН при установлении своей компетенции. По мнению Суда ЕС, первичное право ЕС имеет приоритет перед Уставом ООН, как и над любым другим международным договором, что подкрепляется его устоявшейся судебной практикой (п. п. 305 и 308). Иными словами, Суд ЕС вновь заявил, что есть международное право и есть право ЕС. И если в международном праве основным документом остается Устав ООН, то в праве ЕС главное место занимают договоры о создании ЕС, а нормы международного права, в том числе Устав ООН, находятся ниже в иерархии источников права. В силу этого Суд ЕС вправе рассматривать вопрос о правомерности любого акта институтов ЕС и отменять его в случае необходимости, даже если этот акт принят во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН. Признав наличие определенных улучшений в работе Комитета по санкциям, например предоставление лицам, включенным в список, возможности напрямую обращаться в Комитет, Суд тем не менее заявил, что процедура включения в список и исключения из него остается по-прежнему дипломатической и межправительственной (п. 323). В силу этого, по мнению Суда ЕС, «суды ЕС должны обеспечить рассмотрение, в принципе полное рассмотрение» правомерности мер ЕС, принятых во исполнение резолюций Совета Безопасности ООН в рамках гл. VII Устава ООН, на предмет их соответствия основным правам человека (п. 327). В итоге Суд ЕС установил, что в отношении заявителя было нарушено его право на защиту, в частности право на то, чтобы быть заслушанным при включении в список, а также его право на собственность, и признал данные регламенты в отношении заявителя недействительными. Допуская, что меры по замораживанию активов Я. Кади могли быть вполне обоснованными, Суд ЕС постановил, что оспариваемый регламент и включение имени заявителя в список должны сохранять действие в течение трех месяцев с даты принятия решения Суда, чтобы дать институтам ЕС возможность внести в оспариваемый регламент необходимые изменения. Комментируя эти выводы Суда ЕС, необходимо отдавать себе отчет в том, что у него не было возможности вынести иное решение. Во-первых, в случае отказа судов ЕС рассматривать такие иски рано или поздно в дело вмешались бы суды государств — членов ЕС, тем более некоторые из них уже имели для этого необходимый инструментарий. Тогда под угрозу ставилось бы единство правопорядка ЕС. Во-вторых, признание приоритета Устава ООН для Суда ЕС было бы равнозначно отказу от своей столь последовательно разрабатываемой доктрины правопорядка ЕС как полностью автономного от национального и международного права. Следовательно, в данной ситуации Суд ЕС был вынужден «принять вызов», невольно брошенный ему Советом Безопасности ООН.
Дальнейшее развитие событий. Решения судов ЕС по делу «Kadi-2» <1>
——————————— <1> Joined Cases C-584/10 P C-593/10 P and C-595/10 P Judgment (Grand Chamber), 18 July 2013. URL: http://curia. europa. eu/juris/document/document. jsf? text=&docid;=139745&pageIndex;=0&doclang;=en&mode;=req&dir;=&occ;=first∂=1&cid;=1914364.
Как уже отмечалось, решение Суда ЕС по делу Кади стало первым судебным решением, которое отменило внутренние меры, принятые государствами для имплементации резолюций Совета Безопасности. Судей совсем не смутил тот факт, что государства ЕС, среди которых имеется два постоянных члена Совета Безопасности, могли оказаться формально в состоянии неисполнения данных резолюций, нарушив тем самым свои обязательства по ст. 25 Устава ООН. Выполняя решение Суда ЕС по делу Кади, Комиссия ЕС запросила Комитет по санкциям и получила от него краткое изложение оснований (statement of reasons) для включения Я. Кади в список. После этого Комиссия направила Я. Кади письмо, приложив к нему документы, полученные от Комитета по санкциям, и предложив шейху дать объяснения перед тем, как Комиссия примет окончательное решение. В своем ответе Я. Кади просил Комиссию раскрыть доказательства и документы, которые легли в основу информации, полученной от Комитета по санкциям, а также попытался ее опровергнуть, предоставив свои доказательства. Тем не менее Комиссия на основе полученной информации приняла 28 ноября 2008 г. решение оставить Кади в списке лиц, подозреваемых в связях с «Аль-Каидой» (Регламент Комиссии N 1190/2008, который изменил Регламент N 881/2002). Кади обжаловал и это решение в Суд общей юрисдикции (далее — СОЮ). 30 сентября 2010 г. этот Суд вынес решение по делу, придав новую тональность уже широко известному к тому времени решению Суда ЕС <1>. ——————————— <1> Case T-85/09. Kadi v. European Commission. Judgment, 30 September 2010.
Выразив в осторожных формулировках сомнения по поводу аргументов и выводов Суда ЕС в решении по делу Кади с точки зрения международного права в целом и целостности и эффективности режима санкций Совета Безопасности в частности (п. п. 114 — 121 решения), СОЮ был вынужден последовать примеру Суда ЕС и рассмотреть законность решения Комиссии ЕС о повторном включении Я. Кади в список. Сначала СОЮ отметил, что критические замечания в адрес процедуры исключения из списка, высказанные Судом ЕС, остаются по-прежнему актуальными, несмотря на создание согласно Резолюции N 1904 (2009) должности омбудсмена. По мнению СОЮ, «Совет Безопасности все еще не считает уместным создание независимого и беспристрастного органа, ответственного за слушания и принятие мер, с точки зрения права и факта, в отношении индивидуальных решений Комитета по санкциям» (п. 128). Далее СОЮ перешел к оценке рассматриваемых мер с точки зрения их временного характера и последствий для заявителя. Указав, что все активы заявителя заморожены уже более 10 лет и он не может получить доступ к ним без предварительного разрешения Комитета по санкциям, СОЮ довольно резко заявил, что «10 лет в масштабе человеческой жизни в действительности представляют весьма значительный период времени и вопрос классификации данных мер как превентивных или карательных, защитных или конфискационных, гражданско-правовых или уголовно-правовых является сейчас открытым» (п. 150). Исходя из этого, Суд посчитал своим долгом заявить, что данные меры являются «драконовскими», и привел слова Верховного суда Великобритании о том, что лица, попавшие в список, стали узниками государства (п. 149). Далее СОЮ установил, что нарушены права заявителя на защиту и на эффективное судебное разбирательство, при том что Суду не было представлено Комиссией ЕС никаких материалов и доказательств, кроме краткого перечня оснований (summary of statement) для внесения Я. Кади в список, полученного от Комитета по санкциям. С учетом этого Суд общей юрисдикции принял решение аннулировать регламент в отношении включения в него заявителя. Это решение было незамедлительно обжаловано Комиссией и Советом ЕС в Суд ЕС. При рассмотрении апелляционной жалобы в Суде ЕС на стороне заявителей выступили 12 (!) государств ЕС, поддержавших их требования в качестве третьих лиц. Я. Кади был, в свою очередь, представлен «звездами» первой величины в международном праве и праве ЕС: Дж. Кроуфордом и П. Экхаутом. Суду ЕС потребовалось 2,5 года, чтобы вынести решение. Рассмотрение дела не остановило даже исключение Кади из списка Комитета по санкциям, которое произошло 5 октября 2012 г. после 11 лет непрекращающихся судебных баталий <1>. При этом речь уже шла не столько о Я. Кади, сколько о настойчивом желании ЕС и входящих в него государств убедить Суд ЕС принципиально пересмотреть свою позицию, изложенную в решении по делу Кади 2008 г. Заявители по жалобе настаивали на том, что признание судами ЕС своей юрисдикции в спорах о санкциях ООН фундаментально противоречит международному праву, «игнорирует приоритет обязательств по Уставу ООН перед обязательствами по любому другому международному договору и ставит государства, которые являются одновременно членами ЕС и членами ООН в крайне сложное положение в отношении их международных обязательств» (п. 61 решения). ——————————— <1> К тому времени Я. Кади уже одержал победы в судах Швейцарии, Турции, Великобритании и Албании. Тем не менее его имя по-прежнему значится в списке террористов, который создан и ведется на основании законодательства США.
К разочарованию государств и институтов ЕС Суд ЕС отказался менять свою позицию, заявив, что он не видит для этого оснований, и отметив, что судебный контроль в таких вопросах абсолютно необходим для обеспечения справедливого баланса между сохранением международного мира и безопасности и защитой основных прав и свобод затронутого санкциями человека (п. 131 решения). Суд ЕС, как и СОЮ, увидел главную проблему в том, что ему для сущностного рассмотрения вопроса о правомерности и обоснованности решения институтов ЕС о применении санкций в отношении Я. Кади требуется исследовать и оценить материалы Комитета по санкциям. При этом сам Комитет по санкциям не хочет и не обязан предоставлять эти материалы в распоряжение институтов ЕС и Суда ЕС. Рассматривая жалобу по существу, Суд ЕС, весьма активно ссылаясь на Хартию основных прав ЕС, поддержал выводы СОЮ о том, что в случае с Я. Кади были нарушены его права на защиту (ст. 41 (2) Хартии) и на эффективное судебное разбирательство (ст. 47 Хартии). В отличие от СОЮ Суд ЕС, воздержавшись от эмоциональных оценок системы индивидуальных санкций Совета Безопасности, тем не менее нанес еще один удар по режиму санкций. Он заявил, что индивидуальные санкции имеют крайне негативные последствия для затронутых ими лиц в виде серьезной дезорганизации их жизни, ограничения их права на собственность, а также в виде публичного осуждения и подозрений в адрес этих лиц (п. 132 решения). Кроме того, несмотря на внесенные поправки, на уровне Совета Безопасности по-прежнему отсутствуют гарантии эффективной судебной защиты таких лиц (п. 133). По мнению Суда ЕС, суть данной защиты должна состоять в том, чтобы предоставить человеку возможность получить постановление суда, которое аннулировало бы решение о наложении санкций с момента его принятия, а также указать меры по восстановлению репутации и возмещению нанесенного санкциями вреда (п. 134).
Выводы
Решение Суда ЕС по делу «Kadi-2» позволяет сделать несколько выводов, которые можно изложить по мере нарастания обобщений. Во-первых, уже в самое ближайшее время следует ожидать подачу иска от Я. Кади против институтов ЕС с требованием возмещения как морального, так и материального ущерба. Несомненно, Суд ЕС уже ждет такой иск и подготовил ответ на него. Во-вторых, будет пересмотрена практика СОЮ, который прекращает рассмотрение исков об аннулировании актов ЕС, если заявитель к тому времени был исключен из списка Совета Безопасности ООН на основании решения Комитета по санкциям. Так, в решении по делу T-127/09 Abdulrahim v. Council and Commission <1> СОЮ не только прекратил производство по делу и отказал в требовании о возмещении морального и материального ущерба, но и обязал заявителя возместить все судебные расходы, понесенные ответчиками до дня прекращения санкций против заявителя после исключения его из списка. Для Суда ЕС эта позиция теперь явно неприемлема и подлежит обязательной корректировке. ——————————— <1> Case T-127/09 AJ Abdulrahim v. Council and Commission, order of the General Court, 28 February 2012. URL: http://curia. europa. eu/juris/document/documentjsf;jsessionid=9ea7d2dc30db7cb43cecd1f74e029e6dea9a233d79eb. e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuLbNn0?text=&docid;=120330&pageIndex;=0&doclang;=EN&mode;=lst&dir;=&occ;=first∂=1&cid;=5650791.
В-третьих, институты и государства ЕС оказываются не просто в состоянии крайне сложного выбора того, что же им в итоге исполнять: резолюции Совета Безопасности или же решения судов ЕС. Им надо будет в ближайшее время решить новый вопрос: в каком порядке и как будет выплачиваться компенсация за то, что они беспрекословно и незамедлительно исполнили решение Совета Безопасности ООН? В-четвертых, нужно отметить, что речь пока не идет об ответственности Совета Безопасности ООН за неправомерное включение какого-либо лица в список. Однако Суд ЕС своими решениями по делам Кади указал на еще одну роль международных судов: они формируют повестку для обсуждения крайне сложных проблем современного международного права. Среди этих проблем особое место занимают вопросы о подотчетности Совета Безопасности ООН, правомерности его действий, а также об ответственности государств за выполнение (или невыполнение) его резолюций. Надо отметить, что позиция Суда ЕС не осталась без внимания научного сообщества. Причем вопросы, которые до недавнего времени казались крамольными, обсуждаются сейчас отнюдь не в маргинальных или экстремистских изданиях. Чтобы понять уровень идущих дискуссий, достаточно упомянуть изданную в Оксфорде монографию А. Цанакополуса «Не исполняя решения Совета Безопасности: контрмеры против неправомерных санкций» <1>. ——————————— <1> Tzanakopoulos А. Disobeying the Security Council: Countermeasures against Wrongful Sanctions. Oxford, 2013. Автор этой работы считает, что государства — члены ООН имеют право не исполнять незаконные решения Совета Безопасности, с точки зрения права международной ответственности такие шаги должны быть квалифицированы как контрмеры.
В-пятых, несмотря на надежды некоторых исследователей, Суд ЕС все же продолжил обострять ситуацию и в итоге не согласился признать достаточным тот уровень защиты прав частных лиц, который был достигнут в работе Комитета по санкциям за последние годы <1>. На такую возможность намекал СОЮ в решении по делу Кади (п. 127). Это дало бы возможность Суду ЕС отказывать в исках, заявленных лицами, включенными в список, если заявители как минимум не обратились предварительно в Комитет по санкциям. Суд ЕС посчитал, что в вопросах эффективной судебной защиты прав конкретного человека компромисс недопустим. Более того, он полагает, что для полной реализации судебной защиты лиц, попавших под санкции Совета Безопасности, на уровне ООН требуется создание специального постоянно действующего судебного трибунала с обязательной юрисдикцией, который рассматривал бы вопросы правомерности включения в список, исключения из него, а также вопросы компенсации морального и материального ущерба. По нашему мнению, реализация этой идеи маловероятна в настоящее время. А это значит, что практика косвенного контроля со стороны региональных и национальных судов над решениями Совета Безопасности в вопросах индивидуальных санкций будет продолжена, причем независимо от отношения к этому Совета Безопасности. ——————————— <1> Kokott J., Sobotta Ch. The Kadi Case — Constitutional Core Values and International Law — Finding the Balance? // European Journal of International Law. 2012. Vol. 23. N 4. P. 1015 — 1024.
Бесспорно, в сложившейся ситуации Совет Безопасности должен винить прежде всего себя. Определенная инерционность мышления, отказ признать новые реалии и учитывать их в своей политике — все это привело к тому, что Совет Безопасности в этом противостоянии оказался в положении проигравшего. На наш взгляд, еще в 2008 г., сразу после первого решения Суда ЕС по делу Кади, Совет Безопасности должен был переосмыслить ситуацию и перезапустить режим санкций. Два года назад в своей первой публикации мы предлагали прислушаться к мнению М. Шейнина (специального докладчика ООН по обеспечению и защите прав человека и основных свобод в ходе борьбы с терроризмом), который призывал отменить Резолюцию N 1267 и заменить ее в отношении «Аль-Каиды» и «Талибана» Резолюцией N 1373 (2001) <1>. Эта Резолюция предполагает составление и ведение национальных списков лиц, причастных к терроризму, и применение к ним национальных санкций, но под контролем Совета Безопасности. Это позволило бы Совету Безопасности избежать критики со стороны судов и минимизировать политический и репутационный ущерб (или как минимум исключить нарастание ущерба). Судя по всему, та самая инерционность мышления помешала Совету Безопасности (в первую очередь его постоянным членам) осознать, что они более не располагают монополией в решении вопросов мира и безопасности и наложения санкций. Отныне Совету Безопасности ООН придется делить эти полномочия с международными судами. ——————————— <1> Cheinin M. Is the ECJ Ruling in Kadi incompatible with International Law? // British Yearbook of European Law. 2009. P. 652.
Итак, решения Суда ЕС весьма серьезно поколебали представление об аксиоматичности и даже о некоем сакральном характере ст. 103 Устава ООН, которая говорит о приоритете для государств обязательств по Уставу ООН перед обязательствами по любым другим международным договорам. Суд ЕС продемонстрировал Совету Безопасности ООН, его постоянным членам, другим государствам, международным и национальным судам, а также общественным организациям и частным лицам, что соблюдение международных норм о защите прав человека выше обязательств, вытекающих из Устава ООН. Эти тектонические сдвиги в международном праве будут долгое время связаны с именем шейха Яссина Кади, человека, который, по образному выражению Джеймса Кроуфорда (одного из наиболее авторитетных юристов-международников), «убил» ст. 103 Устава ООН <1>. ——————————— <1> Crawford J. Mr. Kadi and Article 103 (A poem). URL: http://www. ejiltalk. org/mr-kadi-and-article-103-by-james-crawford-a-poem.
References
Cameron I. The European Convention on human rights, due process and United Nations Security Council Counter-terrorism Sanctions. URL: http://www. coe. int/t7dlapil/cahdi/ Texts…/I.%20Cameron%20Report%2006.pdf. Case T-127/09 AJ Abdulrahim v. Council and Commission, ord er of the General Court, 28 February 2012. URL: http://curia. europa. eu/juris/document/document. jsf;jsessionid=9ea7d2dc30db7cb43cecd1f74e029e6dea9a233d79eb. e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxuLbNn0?text=&docid;=120330&pageIndex;=0&doclang;=EN&mode;=lst&dir;=&occ;=first∂=1&cid;=5650791. Case T-85/09. Kadi v European Commission. Judgment, 30 September 2010. Cheinin M. Is the ECJ Ruling in Kadi incompatible with International Law? // British Yearbook of European Law. 2009. Crawford J. Mr. Kadi and Article 103 (A poem). URL: http://www. ejiltalk. org/mr-kadi-and-article-103-by-james-crawford-a-poem. Ehntin M. L. Ustanovlenie kosvennoj yurisdikcii Suda ES nad rezolyuciyami Soveta Bezopasnosti OON. URL: http://www. alleuropa. ru/ustanovlenie-kosvennoy-iurisdiktsii-suda-es-nad-rezoliutsiyami-soveta-bezopasnosti-oon. Fassbinder B. Targeted sanctions and due process: study commissioned by United Nations Office of legal affairs. URL: http://www. untreaty. un. org/ola/media/info_from_lc/Fassbender_study. pdf. Ispolinov A. S. Sankcii Soveta Bezopasnosti OON, sudy ES i prava cheloveka // Evrazijskij yurid. zhurn. 2011. N 6. Joined cases C-402/05 and C-415/05, Jassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation v Council of the European Union and the Commission of the European Communities // [2008] ECR I-0635. Joined Cases C-584/10 P, C-593/10 P and C-595/10 P, Judgment (Grand Chamber), 18 July 2013. URL: http://curia. europa. eu/juris/document/document. jsf? text=&docid;=139745&pageIndex;=0&doclang;=en&mode;=req&dir;=&occ;=first∂=1&cid;=1914364. Kokott J., Sobotta Ch. The Kadi Case — Constitutional Core Values and International Law — Finding the Balance? // European Journal of International Law. 2012. Vol. 23. N 4. Reglament Soveta ES ot 22 maya 2002 g. N 881/2202. Rukovodyashhie principy raboty Komiteta: utv. 7 noyabrya 2003 g. URL: http://www. un. org/sc/committees/1267/pdf/1267_guidelines. pdf. S. C. Res. 1267, U. N. Doc, S/Res/1267 (October 15, 1999). Tzanakolulos A. Domestic court reactions to UN Security Council sanctions // Journal of International Criminal Justice. 2010. Vol. 8. Is. 1. Tzanakopoulos A. Disobeying the Security Council: Countermeasures against Wrongful Sanctions. Oxford, 2013.
