(Кокотова М. А.) («Российский юридический журнал», 2013, N 6)
РЕШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА ФРАНЦИИ КАК АКТЫ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
М. А. КОКОТОВА
Кокотова Мария Александровна, аспирант кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Анализируются особенности решений Государственного совета Франции как актов конституционного контроля. Предлагаются различные классификации решений и анализ отдельных их типов.
Ключевые слова: конституционный контроль, решение Государственного совета, мнение Государственного совета, приоритетный вопрос конституционности.
Decisions of the State Council of France as acts of constitutional control M. A. Kokotova
The characteristics of the decisions of the State Council of France as acts of constitutional control are analyzed. Various classifications of decisions and analysis of its individual types are considered.
Key words: constitutional control, decision of the State Council, opinion of the State Council, priority issue of constitutionality.
Одна из особенностей организации конституционного контроля во Франции состоит в том, что он осуществляется параллельно двумя органами: Государственным советом и Конституционным советом. Критерием распределения компетенции между этими органами служит вид проверяемого акта: Конституционный совет проверяет конституционность актов, имеющих силу закона; в Государственный совет представляются «регламенты», т. е. акты органов исполнительной власти. Государственный совет не является, в отличие от Конституционного совета, органом, осуществляющим исключительно конституционный контроль. Государственный совет в первую очередь — высшая инстанция в системе административных судов <1> и «советник правительства» <2>. Осуществление конституционного контроля вытекает из его основных функций, оно вторично по отношению к ним. ——————————— <1> Во Франции существует автономная от судов общей юрисдикции система административных судов, разрешающих дела с участием государственных служащих. <2> О статусе и полномочиях Государственного совета см.: Stirn B. Le Conseil d’Etat: son , sa jurisprudence. P., 1991. P. 39; , Venezia J.-C., Gaudemet Y. Droit administratif. P., 1999.
Предметом рассмотрения в данной статье будут те акты Государственного совета, посредством которых он осуществляет конституционный контроль. Эти решения не отличаются от других актов Государственного совета по форме и процедуре принятия. Основанием для их выделения в особую группу служит вид полномочий, при осуществлении которых они принимаются. Итак, сначала следует определить, какие полномочия Государственного совета относятся к конституционному контролю. Органы конституционного контроля различных стран наделены широким кругом полномочий. В наиболее общем виде можно выделить две группы полномочий: по обеспечению соответствия Конституции правовых актов и по контролю за политическим процессом (контроль за проведением выборов и референдума, отрешением выборных должностных лиц, контроль за политическими партиями и т. д.). Первая группа полномочий примерно одинакова в разных странах, вторая же группа существенно различается как по составу входящих в нее полномочий, так и по их объему. Эти различия предопределяются особенностями понимания в стране конституционного контроля и спецификой ее политических обыкновений. Логично, например, что в рамках ампаро <1>, возникшего как способ защиты прав граждан, предоставление органам конституционного контроля «политических» полномочий вторично по отношению к их главной функции. И наоборот, если конституционный контроль во Франции создавался прежде всего как способ ограничения парламента в системе разделения властей <2>, то для органов конституционного контроля Франции «политические» полномочия стали основными, а полномочия по защите прав граждан прибавились к ним только в результате длительного развития данного института <3>. ——————————— <1> Ампаро — специфическая модель конституционного контроля, получившая распространение в странах Латинской Америки. А. А. Клишас дает следующее определение данного института: ампаро — механизм специализированного конституционного контроля, направленный на защиту основ конституционного строя, а именно конституционных прав граждан и юридических лиц, компетенции федеральных органов государственной власти со стороны властных институтов штатов, органов государственной власти штатов от федеральных институтов власти (Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах. М., 2004. С. 35). <2> Об этом см., например: Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1993. С. 12; Кучеренко П. А. Conseil constitutionel в системе современного конституционного права Франции // Конституционное и муниципальное право: теория и практика. 2011. N 6. С. 15 — 21. <3> Конституционный совет создан в 1958 г.; в 2008 г. проведена конституционная реформа, в результате которой право на обращение в Конституционный совет впервые получили граждане.
В связи с этим вряд ли возможно и целесообразно пытаться составить единый перечень полномочий, относящихся к конституционному контролю. Поэтому вопрос о том, какие полномочия Государственного совета логично причислить к конституционному контролю, скорее можно решить, просто проведя аналогию с Конституционным советом Франции. В результате выделяются несколько групп полномочий Государственного совета, связанных с осуществлением конституционного контроля: по контролю за актами государственных органов исполнительной власти; по контролю за актами органов местного самоуправления; по кассационному контролю решений нижестоящих судов (включают контроль законности и конституционности тех же актов, что и в предыдущих группах, но в отношении актов, уже один раз проверенных нижестоящими судами на предмет их законности); по контролю за проведением выборов отдельных видов; по участию в рассмотрении приоритетного вопроса конституционности; по оценке проектов и предложений законов <1>. ——————————— <1> Во французском законодательстве по-разному обозначаются законопроекты в зависимости от субъекта законодательной инициативы: правительство вносит проекты законов, депутаты и сенаторы — предложения законов.
Акты, принимаемые Государственным советом при осуществлении данных полномочий, различаются также по юридической силе. Непосредственно из законодательства <1>, регулирующего организацию и деятельность Государственного совета, вытекает выделение двух групп актов по данному критерию: решения, носящие обязательный характер, и мнения, не являющиеся обязательными. ——————————— <1> Кодекс административной юстиции // Административная юстиция во Франции / Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2006. С. 21 — 121.
В форме мнений оформляются ответы на запросы членов правительства, а также дается оценка проектов и предложений законов до их внесения в парламент. Аналогичными полномочиями по предварительному конституционному контролю в отношении законов наделен Конституционный совет. Но осуществление этого контроля данными органами существенно различается, что сказывается на принимаемых актах. В Конституционный совет законы направляются парламентом перед отправлением их на подписание президенту. Следовательно, предметом рассмотрения Конституционного совета выступают законы, уже принятые парламентом, но еще не промульгированные. В Государственный совет обращаются субъекты законотворческой инициативы, представляющие проекты и предложения законов, еще не внесенные в парламент. Рассмотрение текста акта Государственным советом предшествует его рассмотрению Конституционным советом, следовательно, законопроект проходит двойной контроль. По итогам рассмотрения Конституционный совет выносит решения, обязательные для исполнения, а Государственный совет — мнения (рекомендательные). Отсюда можно сделать вывод о том, что цель проверки Конституционного совета — воспрепятствование принятию неконституционных актов; цель проверки Государственного совета — помощь субъекту законодательной инициативы в подготовке законопроекта и, возможно, предугадывание возражений, которые может выдвинуть Конституционный совет. В отличие от решений Конституционного совета, мнения Государственного совета по проектам и предложениям законов не публикуются, так как они адресованы только правительству, а не неопределенному кругу лиц. Все это свидетельствует, что мнения Государственного совета — вспомогательные документы, составляемые при подготовке проекта закона для служебного пользования, они не могут рассматриваться как акты конституционного контроля, поэтому о них в данной статье речь не идет. Это в полной мере относится и к мнениям, вырабатываемым Государственным советом в результате консультаций по запросам членов правительства. Решения Государственного совета образуют более многочисленную группу. Можно провести классификацию этих решений по ряду критериев. Прежде всего их следует подразделить в зависимости от вида полномочий на решения, принимаемые в рамках: осуществления контроля актов центральных органов исполнительной власти; контроля актов территориальных органов исполнительной власти; кассационного контроля; контроля за выборами; рассмотрения приоритетного вопроса конституционности. Кроме того, дела, рассматриваемые Государственным советом, чрезвычайно разнородны по характеру и значимости разрешаемых вопросов. Представляется логичным классифицировать решения по сфере их действия на две группы: политические, т. е. решения по контролю актов, регулирующих осуществление государственной власти (проверка законности выборов и назначения на различные государственные должности); решения, связанные с защитой интересов конкретных граждан. Государственный совет, соединяя черты суда и органа конституционного контроля, рассматривает акты, как предназначенные для неопределенного круга лиц, так и касающиеся конкретных людей. Положения Конституции имеют принципиальное значение при рассмотрении дел обеих категорий, поэтому основанием классификации может служить действие рассматриваемого в решении акта по кругу лиц. По этому критерию решения Государственного совета подразделяются на решения, принимаемые в отношении индивидуальных правовых актов <1>, и решения, принимаемые в отношении нормативных правовых актов. ——————————— <1> Такие решения принимаются, например, при оспаривании отказа в предоставлении доступа к какой-либо должности ( du 22 avril 2008 N 315206); акта об объявлении результатов выборов ( du 11 2005 N 269354) или промежуточных актов, принятых в ходе выборов ( du 20 octobre 1989 N 108243, Lebon).
В соответствии с выраженным в резолютивной части выводом решения можно разделить на решения об удовлетворении жалобы, об отказе в ее удовлетворении и об отказе в рассмотрении жалобы. Следует отметить, что специфика последнего вида не отражается в форме решения. В отличие от Конституционного Суда РФ, который при отказе в рассмотрении дела выносит определения, а по результатам рассмотрения дела по существу — постановления, Государственный совет преимущественно ставит форму акта в зависимость не от его содержания, а от порядка принятия. Большая часть дел рассматривается коллегиально, по ним принимаются решения, но существует также возможность единоличного разрешения дел председателем судебной секции или председателями ее подсекций; в этом случае принимается ордонанс <1>. Использование такого вида судопроизводства можно объяснить большим количеством дел, разрешаемых Государственным советом, и, как следствие, ограниченностью сроков их рассмотрения, не позволяющих осуществлять отдельно предварительное рассмотрение жалобы и рассмотрение жалобы по существу. ——————————— <1> Кодекс административной юстиции. С. 21 — 121.
Все судебные решения, в том числе решения органов конституционного контроля, имеют одинаковую структуру: вводная, мотивировочная и резолютивная части. Содержание данных структурных элементов рассматриваемых решений аналогично содержанию обычных судебных решений. Заслуживает внимания интересная деталь: во вводной части, помимо сведений о заявителях и перечисления их требований, содержится указание на материалы, на основании которых Совет принял решение. К таким материалам относятся как сам оспариваемый акт, так и акты, содержащие нормы, которым он предположительно противоречит, а также процессуальные нормы, на основании которых действует Государственный совет. Конституция может упоминаться во вводной части в двух качествах: как акт, которому противоречат оспариваемые нормы, и как акт, уполномочивающий Государственный совет на рассмотрение дел такого рода (в этом случае Государственный совет ограничивается этой ссылкой на Конституцию и больше не упоминает ее в решении). Специфика решений Государственного совета заключается не в их структуре, а в том месте, которое занимает в них анализ конституционности акта. Решения органов конституционного контроля, как правило, целиком посвящены анализу конституционности нормативного правового акта, но в решениях Государственного совета из-за его принадлежности к судебной системе анализируется в целом соответствие оспариваемого акта имеющим большую юридическую силу по отношению к нему актам; конституционность акта — только один из аргументов в пользу принятия того или иного решения. Поэтому оценка конституционности оспариваемых актов не признается обязательной составляющей решения или может приводиться в нем наряду с другими доводами. Впрочем, есть решения, основывающиеся на анализе положений Конституции. Так, в решении от 21 октября 2008 г. анализ ст. 34 Конституции Франции, закрепляющей распределение сфер законодательного и регламентарного регулирования, послужил основанием для признания неконституционным регламента, вторгающегося в сферу законодательного регулирования <1>. ——————————— <1> du 21 octobre 2008 N 306152, Lebon.
Рассматривая вопрос о месте анализа конституционных норм в решениях Государственного совета, следует отметить, что данные нормы могут использоваться им в различных качествах. Представляется логичным выделить три роли конституционных норм. О роли Конституции как акта, содержащего нормы о полномочиях, на основании которых действует Государственный совет, говорилось выше. Кроме того, Конституция, разумеется, выступает как акт, на соответствие которому проверяется оспариваемая норма. Эту ее роль следует назвать основной. Наконец, нормы Конституции анализируют для того, чтобы понять значение, придаваемое оспариваемой норме в системе правового регулирования. Примером подобного использования конституционных норм выступает решение от 2 января 1982 г. <1>. Решение посвящено оценке конституционности Декрета Президента Французской Республики от 21 ноября 1933 г. в части регламентации им права граждан участвовать в осуществлении уголовного судопроизводства. Заявитель оспаривал конституционность нормы, которая предоставила такое право только нотаблям <2>, отказав в нем «прислуге» и «наемным работникам». Обращение не было отклонено, несмотря на то что оспариваемый акт был принят задолго до вступления в силу Конституции 1958 г., действовавшей на момент обращения. Государственный совет, согласившись с заявителем, в обоснование своей позиции указал, что уже в Конституции 1946 г. был закреплен принцип равенства перед законом и равного участия в осуществлении государственной власти; акты, противоречащие ему, подлежали отмене. Конституция 1946 г., на которую ссылается Государственный совет, на тот момент уже была отменена, в связи с чем нельзя было оценивать оспариваемый акт с точки зрения соответствия ей. Она используется, таким образом, только для того, чтобы показать, как давно оспариваемый акт стал противоречить законодательству и должен был быть отменен. Конституционная норма в этом деле рассматривается в рамках системного анализа оспариваемого акта, т. е. выступает в роли, обычно выполняемой законодательством <3>. ——————————— <1> du 2 janvier 1982 N 35196, Lebon. <2> Именитые граждане, видные деятели. <3> См. также: du 1 octobre 2010 N 311938, Lebon.
Рассмотрим объект и предмет отдельных видов решений, классифицированных в зависимости от полномочий, в ходе осуществления которых они принимаются. Решения, принимаемые в рамках осуществления контроля актов центральных и территориальных органов исполнительной власти <1>. Объект контроля — законность, в том числе конституционность, содержания правовых актов и процедуры их принятия. Предмет контроля — ордонансы и декреты Президента, акты министерств, агентств, комиссий, советов, решения генеральных советов заморских департаментов, окружных советов заморских регионов, а также территориальных советов Сен-Пьера и Микелона, Сен-Бартелеми, Сен-Мартина и Французской Полинезии <2>. ——————————— <1> Примеры решений данного вида: du 26 septembre 2005 N 248357, Lebon; du 1 mars 1968 N 62814, Lebon; du 21 novembre 2008 N 306152, Lebon; du 4 mai 2011 N 348745; du 10 mai 1995 N 89207, Lebon; du 24 octobre 2001 N 227331, Lebon. <2> Территориальные коллективы, обладающие особым статусом, урегулированным ст. 74 Конституции Франции и частью шестой Кодекса о территориальных коллективах.
Решения, принимаемые в рамках осуществления кассационного контроля <1>. Объект контроля — конституционность акта органа исполнительной власти. Предмет контроля двойственный: во-первых, это решения административных судов первой и второй инстанций, во-вторых, правовые акты органов исполнительной власти, законность которых проверялась в этих решениях. ——————————— <1> Примеры решений данного вида: du 26 decembre 2008 N 282995, Lebon; du 26 novembre 2008 N 301151, Lebon; du 20 juin 1913 N 41854, Lebon.
Решения, принимаемые в рамках осуществления контроля за выборами <1>. Объект контроля — законность процедуры проведения выборов. Предмет контроля — акты, принимаемые в ходе проведения выборов членов органов законодательной и исполнительной власти ряда территориальных коллективов (собраний Корсики, Новой Каледонии, Французской Полинезии, Уоллиса и Футуны, а также конгресса Новой Каледонии, территориального и исполнительного советов Сен-Пьера и Микелона, Сен-Бартелеми, Сен-Мартина), и решения о прекращении полномочий данных должностных лиц, акты, принимаемые в ходе проведения выборов представителей от Франции в Европейский парламент, консультаций с избирателями территориального коллектива, проводимых по основаниям, перечисленным в Конституции, а также при организации участия в выборах французов, находящихся за рубежом. ——————————— <1> Примеры решений данного вида: du 21 mars 2012 N 355137; du 11 fevrier 2005 N 269354; du 20 octobre 1989 N 108243, Lebon.
Последствия удовлетворения жалобы для трех рассмотренных групп едины: оспариваемый акт отменяется. Решения по рассмотрению приоритетного вопроса конституционности <1>. В результате конституционной реформы 2008 г. во Франции был введен последующий конституционный контроль по запросам граждан в отношении норм, нарушающих их конституционные права и свободы. Право обратиться с запросом возникает у гражданина, если при рассмотрении его дела судом применению подлежала норма, нарушающая его права, закрепленные в Конституции. Данный вид контроля получил название «приоритетный вопрос конституционности» <2>. Его осуществление было возложено на Конституционный совет Франции, но предоставление права на обращение в Конституционный совет гражданам (ранее такое право принадлежало только перечисленным в Конституции государственным органам) неизбежно должно было повлечь существенное увеличение числа обращений, с которым трудно было бы справиться Конституционному совету, состоящему всего из девяти членов. В связи с этим было предусмотрено участие в данной процедуре Государственного совета и Кассационного суда, на которые была возложена обязанность по проверке допустимости жалоб, адресованных в Конституционный совет <3>. ——————————— <1> Примеры решений данного вида: du 2 2012 N 355137, Lebon; du 17 octobre 2011 N 351402, Lebon; du 4 juin 2012 N 357693, Lebon. <2> Об истории появления этого вида конституционного контроля и его названия см.: Антонов А. В. Реформа Конституционного совета Франции // Журн. конституционного правосудия. 2011. N 2. С. 27 — 38; , Stahl J.-H. La question prioritaire de . P., 2011. P. 1 — 2. <3> Конституция Французской Республики 1958 г. // Конституции зарубежных государств / Под ред. В. В. Маклакова. М., 2010. С. 108.
Это полномочие коренным образом отличается от иных полномочий Государственного совета по осуществлению конституционного контроля, так как здесь Государственный совет не рассматривает жалобу по существу, а только проводит предварительный контроль ее допустимости. Его решения являются окончательными в том смысле, что с их принятием прекращается рассмотрение дела в Государственном совете, но это не означает невозможность для Конституционного совета признать неприемлемой жалобу, направленную ему Государственным советом, и отказать в рассмотрении решения <1>. ——————————— <1> На практике это случается, хотя и довольно редко: так, в 2012 г. было принято 75 решений, в четырех случаях Конституционный совет счел, что оснований для рассмотрения жалобы нет, в том числе по одной жалобе, направленной Государственным советом.
По сути, решения рассматриваемой группы настолько отличаются от остальных, что это может послужить основанием для создания еще одной классификации по критерию способа включения Государственного совета в осуществление конституционного контроля: как самостоятельного органа конституционного контроля и как органа, осуществляющего только предварительный контроль жалоб, рассматриваемых Конституционным советом. Во втором случае Государственный совет не проводит конституционный контроль, так как он проверяет не соответствие правовой нормы Конституции, а соответствие жалобы требованиям Органического закона «О Конституционном совете» <1>. Тем не менее такие решения, принимаемые в рамках осуществления конституционного контроля, имеют юридически значимые последствия. ——————————— <1> Ордонанс от 7 ноября 1958 года N 58-1067, содержащий Органический закон «О Конституционном совете» // Конституционный контроль в зарубежных странах / Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2007. С. 221.
Объектом контроля здесь выступает соответствие жалобы условиям, закрепленным в статье ордонанса: серьезный характер вопроса о конституционности, применение оспариваемого положения в деле истца, отсутствие позиции Конституционного совета о конституционности оспариваемой нормы. Предмет контроля — жалобы на то, что положения, подлежащие применению в судебном деле, представляют угрозу для конституционно закрепленных прав и свобод заявителя. Последствия удовлетворения жалобы — направление ее в Конституционный совет, который рассматривает ее по существу и принимает по ней окончательное решение. Таким образом, решения, посредством которых Государственный совет осуществляет конституционный контроль, принимаются при осуществлении им различных видов полномочий и не выделяются в законодательстве и практике Совета в отдельную группу. Однако они имеют свои особенности, отличающие их как от иных решений Государственного совета, так и от решений Конституционного совета, что позволяет говорить об определенной специфике решений данного вида.
References
Antonov V. A. Reforma Konstitucionnogo soveta Francii // Zhurn. konstitucionnogo pravosudiya. 2001. N 2. du 1 mars 1968 N 62814, Lebon. du 1 octobre 2010 N 311938, Lebon. du 10 mai 1995 N 89207, Lebon. du 11 2005 N 269354. du 17 octobre 2011 N 351402, Lebon. du 2 2012 N 355137, Lebon. du 2 janvier 1982 N 35196, Lebon. du 20 juin 1913 N 41854, Lebon. du 20 octobre 1989 N 108243, Lebon. du 21 mars 2012 N 355137. du 21 novembre 2008 N 306152, Lebon. du 21 octobre 2008 N 306152, Lebon. du 22 avril 2008 N 315206. du 24 octobre 2001 N 227331, Lebon. du 26 decembre 2008 N 282995, Lebon. du 26 novembre 2008 N 301151, Lebon. du 26 septembre 2005 N 248357, Lebon. du 4 juin 2012 N 357693, Lebon. du 4 mai 2011 N 348745. Klishas A. A. Konstitucionnaya yusticiya v zarubezhnyx stranax. M., 2004. Kodeks administrativnoj yusticii // Administrativnaya yusticiya vo Francii / Otv. red. V. V. Maklakov. M., 2006. Konstituciya Francuzskoj Respubliki 1958 g. // Konstitucii zarubezhnyx gosudarstv / Pod red. V. V. Maklakova. M., 2010. Krutogolov M. A. Konstitucionnyj Sovet Francii. Organizaciya i pravovye aspekty deyatel’nosti. M., 1993. Kucherenko P. A. Conseil constitutionel v sisteme sovremennogo konstitucionnogo prava Francii // Konstitucionnoe i municipal’noe pravo: teoriya i praktika. 2011. N 6. , Venezia J.-C., Gaudemet Y. Droit administratif. P., 1999. , Stahl J.-H. La question prioritaire de . P., 2011. Ordonans ot 7 noyabrya 1958 goda N 58-1067, soderzhashhij Organicheskij zakon «O Konstitucionnom sovete» // Konstitucionnyj kontrol’ v zarubezhnyx stranax / Otv. red. V. V. Maklakov. M., 2007. Stirn B. Le Conseil d’Etat: son role, sa jurisprudence. P., 1991.
