Административное право в актах Европейского суда по правам человека

(Панова И. В.)

(«Закон», 2012, N 2)

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО В АКТАХ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА

ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

И. В. ПАНОВА

Панова Инна Викторовна, судья ВАС РФ, профессор, заведующая кафедрой административного права НИУ ВШЭ, доктор юридических наук.

В статье освещаются типичные подходы Европейского суда по правам человека, который согласно Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод рассматривает различные жалобы к государствам в рамках дел, связанных с административным правом. Автор поднимает вопрос о том, что такие подходы необходимо учитывать при реформировании административного законодательства и административного процесса.

Ключевые слова: право Европейского союза, судебная практика, Конвенция о защите прав человека, административная практика, Европейский суд по правам человека.

Целью Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Конвенция) является создание механизма защиты индивидуума от действий государства, которые могут повлечь за собой нарушение его прав, а в некоторых случаях формирование для государства позитивной обязанности создать условия, в которых гарантированные Конвенцией права не были бы нарушены. И негативный, и позитивный аспекты соблюдения прав человека связаны, таким образом, с управленческой деятельностью государства в частной и публичной сферах.

Статья 3 Конвенции определяет статус иностранных граждан и говорит о недопустимости высылки лица в страну, в которой ему угрожают пытки. Кроме того, ст. 3 применяется и в случае административного задержания, административного ареста, содержания иностранных граждан в месте их компактного проживания до выяснения их юридического статуса. Статья 5 Конвенции (право на свободу и личную неприкосновенность) применяется при административном задержании, при аресте и содержании иностранцев в транзитных центрах.

Статья 6 (право на справедливое судебное разбирательство) затрагивает порядок рассмотрения споров о гражданских правах, а также уголовных дел. Данная статья применяется также и в административных делах, связанных с лишением лицензий и иных видов специальных разрешений, в делах из отношений, связанных с государственной службой, привлечением к административной и дисциплинарной ответственности. Статья 7 (наказание исключительно на основании закона) также применяется в контексте назначения административных наказаний.

Статья 8 (право на уважение частной и семейной жизни) затрагивает многие миграционные дела, административно-правовой режим граждан (паспортную и регистрационную системы), дела о правах сексуальных меньшинств, а также дела, связанные с охраной окружающей среды.

Статья 10 (Свобода выражения мнения), как и ст. 11 (Свобода собраний и объединений) и ст. 9 (Свобода мысли, совести и религии), применяется в контексте административного режима массовых шествий и демонстраций, административно-правового статуса общественных и религиозных объединений.

Рассмотрим типичные подходы Европейского суда по правам человека (далее — Европейский суд, ЕСПЧ), применяемые при рассмотрении жалоб, связанных с административным правом.

Начать следует с широкого пласта дел, представляющих жалобы о нарушении прав, гарантированных Конвенцией. Анализируя подход Европейского суда к административному праву, необходимо учитывать отраслевое деление права, устоявшееся в практике суда. Понятия гражданского, уголовного права, уголовного обвинения для целей суда носят автономный характер. Это неоднократно подчеркивалось при рассмотрении жалоб на нарушение ст. 6 (Fermzzini v. Italy, N 44759/98, § 24; Ringeisen v. Austria, N 2614/65, § 94; Engel et autres c. Pays-Bas, N 5100/71 etc., § 81), ст. 7 (Welch v. the United Kingdom, N 17440/90, § 27), ст. 5 (Tejedor Garcia v. Spain, N 25420/94, § 27), ст. 4 Протокола N 7 к Конвенции (Gradinger c. Austria, N 15963/90, § 37). И хотя Конвенция часто ограничивает сферу действия предусмотренных ею гарантий случаями спора о гражданских правах или выдвижения уголовного обвинения, на практике соответствующими понятиями охватывается широкий спектр разрешительных производств, отношений, связанных с государственной гражданской службой и привлечением к административной ответственности.

Начнем с практики Европейского суда по рассмотрению жалоб на нарушение статей Конвенции при привлечении к административной ответственности. Чаще всего лица, подвергшиеся административному наказанию, ссылаются на то, что порядок привлечения к ответственности противоречил требованиям ст. 6 Конвенции. Эта статья предусматривает гарантии при осуществлении уголовного преследования: право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона (п. 1), а также презумпцию невиновности (п. 2) и ряд процессуальных гарантий (п. 3).

Стандартное возражение государства-ответчика по данному виду жалоб состоит в неприемлемости жалобы ratione materie, в неотносимости разбирательства по административному делу к ст. 6. Однако Европейский суд выработал следующий подход: «Если бы Договаривающиеся Государства могли по своему усмотрению квалифицировать правонарушение как дисциплинарное вместо уголовного или преследовать исполнителя «смешанного» правонарушения на дисциплинарном, а не на уголовном уровне, действие основных положений статей 6 и 7 было бы подчинено их суверенной воле. Такое расширение полномочий могло бы привести к результатам, несовместимым с целями и задачами Конвенции. Поэтому Суд в соответствии со статьей 6 и даже без ссылки на статьи 17 и 18 вправе убедиться в том, что дисциплинарное никоим образом не заменяет уголовное» (Engel et autres c. Pays-Bas, § 81; см. также Campbell et Fell c. Royaume-Uni, N 7819/77, 7878/77, § 68).

ЕСПЧ не ограничивает право государств на установление в их внутренней правовой системе разграничения между уголовными, административными, дисциплинарными правонарушениями, в депенализации тех или иных деяний. Однако понятие уголовного обвинения с точки зрения Конвенции носит автономный характер: «Суд должен удостовериться в том, что такое разграничение не противоречит объекту и цели этого документа» (Demicoli c. Malte, N 13057/87, § 31).

Как правило, анализируя относимость жалобы по поводу административного дела к ст. 6, Европейский суд ссылается на критерии, сформированные в деле 1976 г. Engel et autres c. Pays-Bas и позволяющие определить, носит ли обвинение уголовный характер.

Фабула этого дела заключалась в том, что привлечение к дисциплинарной ответственности за нарушения воинской дисциплины, в том числе в виде ареста и направления в дисциплинарное подразделение, осуществлялось без соблюдения гарантий, предоставленных ст. 6 в случае уголовного обвинения.

Европейская комиссия пришла к выводу о неприменимости ст. 6 к дисциплинарному производству. Однако Европейский суд при рассмотрении дела подверг понятие уголовного обвинения более тщательному анализу. Суд выделил следующие критерии уголовного характера предъявляемого обвинения (Engel et autres c. Pays-Bas, § 82):

— отраслевая принадлежность в соответствии с национальным правом (является ли предъявленное обвинение уголовным, дисциплинарным или смешанным);

— характер правонарушения;

— степень суровости наказания.

К административному делу эти критерии были применены в деле 1984 г. c. Allemagne (N 8544/79). Заявитель был привлечен к административной ответственности за нарушение правил дорожного движения. Дело рассматривалось административным судом, заявитель был приговорен к штрафу. Европейский суд с некоторыми поправками повторил критерии, ранее сформулированные в упомянутом выше деле Энгеля: «Первый вопрос, который надо выяснить, — отнесен ли в правовой системе государства-ответчика текст, говорящий о данном правонарушении, к уголовному праву; далее определить природу правонарушения и, наконец, характер и степень суровости наказания, которое рискует понести заинтересованное лицо, и все это в свете предмета и цели статьи 6 и обычного значения используемых в ней терминов». Третий критерий при этом обогатился таким признаком, как характер наказания.

В том же деле Суд отметил, что квалификация обвинения в качестве уголовного не ставит под сомнение подход национального законодательства. Учитывая большое количество незначительных правонарушений (в особенности правил дорожного движения), характер которых не столь опасен, чтобы подвергать нарушителей уголовному наказанию, государства-участники имеют веские основания для введения такой системы, которая разгружает их суды от большинства подобных дел. Преследования и наказания за незначительные правонарушения в административном порядке не противоречат Конвенции при условии, что заинтересованные лица могут обжаловать вынесенное против них решение в Европейском суде, где действуют гарантии, предусмотренные ст. 6.

В деле 1987 г. Lutz c. Allemagne (N 9912/82) Судом был сформулирован еще один значимый принцип. Он заключается в следующем: «Суд считает, что два критерия, использованные в этом деле (характер нарушения и степень суровости наказания. — И. П.), альтернативны, а не кумулятивны. Для того чтобы статья 6 применялась, требуется, чтобы рассматриваемое нарушение было с точки зрения Конвенции уголовным по своей природе или подвергало заинтересованное лицо риску понести наказание, которое по своему характеру и степени тяжести могло быть приравнено к уголовному (Lutz c. Allemagne, § 55).

Именно принципы, сформулированные в деле Энгеля и деле Лутца, ложатся в основу подходов ЕСПЧ к данной проблеме в последующих делах. В § 53 дела 2009 г. Sergey Zolotukhin v. Russia (N 14939/03) Европейский суд отметил: «Последовательная прецедентная практика Европейского суда установила три критерия, известные как «критерии Энгеля», которые должны применяться при определении того, имело ли место «уголовное обвинение». Первый критерий — правовая квалификация нарушения с точки зрения национального законодательства, второй — сама природа правонарушения и третий — степень суровости наказания, которому рисковало подвергнуться заинтересованное лицо. Второй и третий критерии являются альтернативными и не обязательно применяются кумулятивно. Однако это не исключает кумулятивного подхода, если обособленный анализ каждого критерия не позволяет достичь ясного заключения относительно существования уголовного обвинения (см. в качестве недавнего примера Постановления Большой палаты по делу Jussila v. Finland (N 73053/01, § 30 — 31) и по делу Ezeh and Connors v. the United Kingdom (N 39665/98, 40086/98, § 82 — 86))».

Впрочем, данные три критерия и уточнение о кумулятивном характере последних двух — не единственный вывод из практики Суда относительно разграничения уголовных и административных дел. Сформулирован, к примеру, такой признак уголовного характера правонарушения, как общий характер нормы, на основании которой лицо привлекается к ответственности. Этот признак упомянут и в носящем чисто административный характер деле Озтюрка, и в деле 1994 г. Bendenoun v. France, N 12547/86, § 47.

Выработаны также несколько критериев относительно характера наказания для определения того, следует ли относить обвинение к уголовному по смыслу Конвенции.

В деле Озтюрка отмечается такой признак, как превентивно-карательный характер санкции ( c. Allemagne, § 53). При оценке степени тяжести наказания Суд принимает во внимание не только фактически примененную санкцию, но и максимальную санкцию, предусмотренную национальным правом за допущенное правонарушение. Так, в деле 1991 г. Demicoli c. Malte заявитель был привлечен к ответственности в виде штрафа. Однако Суд, применив три сформированных в практике критерия, счел, что обвинение носило уголовный характер. Вопрос заключался в том, к уголовному праву, дисциплинарному или к обоим совместно принадлежала в мальтийской правовой системе квалификация оскорбления как правонарушения. Суду следовало оценить «саму природу правонарушения». Раздел 11.1 Закона Палаты представителей содержал уголовные санкции, а не гражданско-правовые требования с целью возмещения ущерба. Кроме того, Европейский суд расценил уровень строгости наказания (максимально — 60 дней) как достаточно существенный, чтобы квалифицировать нарушение в качестве уголовного.

В упомянутом выше деле Золотухина Европейский суд также принял во внимание, что максимальное наказание за допущенное правонарушение (мелкое хулиганство, ст. 158 КоАП РСФСР) составляло 15 суток ареста. Впрочем, связь наказания с лишением свободы не обязательна для того, чтобы Суд сделал вывод об уголовном характере нарушения. По делу 1998 г. Belilos c. Suisse (N 10328/83) заявитель был привлечен к административной ответственности в виде штрафа за участие в несанкционированной демонстрации. Обвинение было признано уголовным. В деле 1996 г. Welch c. Royaume-Uni Суд пришел к выводу о том, что конфискация имущества после совершения уголовного преступления носит характер уголовного наказания, поскольку направлена не только на лишение дохода, полученного преступным путем, но и на изъятие всех доходов независимо от их источника. Иными словами, санкция носит не только превентивный, но и карательный характер.

Санкцией уголовного характера признается также высылка иностранца после совершения им административного правонарушения (например, в деле 2009 г. Gurguchiani v. Spain, N 16012/06).

Ярким примером применения всего спектра упомянутых выше критериев может служить дело Банденуна. В данном деле встал вопрос о природе налоговых санкций. Суд пришел к выводу о том, что дело имело уголовный характер, хотя рассматривалось административным судом, а потом Государственным советом. Приведем полностью мнение, высказанное Судом: «Суд не недооценивает важности ряда обстоятельств, свидетельствующих в пользу административного характера налоговых санкций. Тем не менее в свете своей судебной практики он отмечает верховенство четырех факторов, придающих «обвинению» «уголовный характер». Во-первых, вменяемые в вину факты подпадали под действие общего кодекса налогообложения, относящегося ко всем гражданам как налогоплательщикам, а не к определенной группе лиц, наделенных особым статусом, который предписывает им определенное поведение под угрозой наказания. Во-вторых, увеличение суммы налога имеет своей целью не денежное возмещение причиненного вреда, а главным образом наказание во избежание повторения подобных деяний; в-третьих, это увеличение основано на общих нормах превентивно-репрессивного характера.

Наконец, увеличение суммы налога было весьма значительным (422534 французских франка для заинтересованного лица и 570398 фр. фр. для его общества), а в случае неуплаты г-н Банденун рисковал быть приговоренным судебным учреждением по уголовным делам к обращению взыскания на его личность. Одним словом, производство по делу г-на Банденуна и его общества имело уголовный характер с точки зрения ст. 6-1 ЕКПЧ».

Государства-участники часто стремятся вывести административные и дисциплинарные правонарушения из-под действия ст. ст. 6, 7 и Протокола N 7 Конвенции. Такая возможность заложена в ст. 57 (бывшей 64) Конвенции. Данная статья предусматривает право любого государства-участника сделать оговорку в отношении любого конкретного положения Конвенции, согласно которой тот или иной национальный закон не соответствует этому положению. В соответствии с этой статьей оговорки общего характера не допускаются, любая оговорка должна содержать краткое изложение соответствующего закона.

В деле 1995 г. Gradinger c. Austria со ссылкой на дело Белилос оценивалась оговорка Австрии о том, что Протокол N 7 будет применяться к уголовным делам только в том смысле, который придается понятию «уголовный» в австрийском УПК. Фабула дела основывалась на привлечении лица к административной ответственности в виде штрафа за нарушение правил дорожного движения с предполагаемым нарушением гарантий, предоставленных ст. 4 Протокола N 7 Конвенции. При ратификации Протокола N 7 Австрия сделала оговорку, согласно которой положения ст. ст. 3 и 4 Протокола будут применяться в случае уголовного обвинения в том смысле, какой придает этому понятию уголовный процессуальный закон Австрии. На этом основании государство-ответчик утверждало, что жалоба неприемлема. Суд нашел эту оговорку не соответствующей требованиям ст. 64 Конвенции, поскольку государство-ответчик не представило при направлении оговорки полного перечня действующих на момент ратификации законов, противоречащих ст. 4 Протокола N 7. На этом основании оговорка была признана недействительной.

Итак, дела об административных правонарушениях могут быть поводом для вынесения решения (постановления) ЕСПЧ в связи с нарушениями ст. ст. 6, 7 Конвенции, ст. ст. 3, 4 Протокола N 7 в том случае, если нарушение заключается в процедуре привлечения (в порядке судопроизводства, в составе юрисдикционного органа), в повторном привлечении к уголовной или административной ответственности за одно и то же правонарушение.

Установив относимость жалобы к той или иной статье Конвенции, на нарушение которой ссылается заявитель, Суд далее оценивает обоснованность данной жалобы. Определенной спецификой обладает при этом оценка Европейским судом деятельности органов административной юстиции.

Согласно п. 1 ст. 6 Конвенции каждый в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Как мы установили, право это касается и тех лиц, которым предъявлено обвинение в административном правонарушении.

Если дела об административных правонарушениях рассматриваются судом общего права (как в России) или административным судом, который входит в отдельный юрисдикционный корпус, состоящий из полного комплекта судебных инстанций (как в Германии), или отдельным административным органом с последующим контролем суда, никаких сложностей при определении понятия суда для целей ст. 6 не возникает. Большинство проблем с квалификацией юрисдикционного органа по смыслу ст. 6 возникает в тех случаях, когда в государстве-ответчике создана система административной юстиции управленческого типа (как во Франции и Бельгии). Помимо органической связи с исполнительной властью, система административной юстиции французского типа обладает также следующими свойствами:

— соединение судебных и консультативных функций в одном органе;

— усеченный характер контроля;

— активная роль администрации в осуществлении судопроизводства.

Взятые вместе, эти свойства часто приводили к тому, что Европейский суд признавал нарушения ст. 6 Конвенции при осуществлении производства в высших органах административной юстиции Франции, Бельгии, Нидерландов.

ЕСПЧ неоднократно отмечал, что передача функции расследования и наказания за мелкие правонарушения административным властям не является несовместимой с Конвенцией — при условии, что заинтересованное лицо будет иметь возможность обжаловать принятое в отношении его решение в суде, который предоставит ему гарантии в соответствии со ст. 6 (Lutz c. Allemagne, § 58). Отсутствие полноценной возможности для обжалования нарушает Конвенцию. Приведем в пример дело 1995 г. Diennet c. France (N 18160/91). На доктора Дьеннэ было наложено взыскание за отступление от правил деонтологического кодекса поведения врача. Региональный совет департамента Иль-де-Франс Профессиональной корпорации врачей объявил об исключении заявителя из состава корпорации за отступление от правил морально-деонтологического кодекса. Рассмотрев апелляцию заинтересованного лица, дисциплинарный отдел национального совета заменил исключение запрещением заниматься медицинской деятельностью в течение трех лет. Доктор Дьеннэ обжаловал это решение в Государственном совете; решение было отменено на том основании, что было вынесено при несоблюдении порядка судебного производства. Государственный совет направил дело на повторное рассмотрение дисциплинарного отдела национального совета Профессиональной корпорации врачей.

Собравшись в составе семи членов, трое из которых уже участвовали в вынесении предыдущего решения, дисциплинарный отдел рассмотрел дело за закрытыми дверями. В тот же день новым решением заявителю вновь было запрещено заниматься медицинской практикой в течение трех лет.

В своем ходатайстве в Европейскую комиссию по правам человека заявитель настаивал на нарушении его права на открытое судебное разбирательство, а также права на беспристрастный суд, гарантированного п. 1 ст. 6 Конвенции. Европейский суд пришел к выводу о нарушении п. 1 ст. 6, поскольку дело заявителя не было заслушано в открытом судебном заседании. Суд отметил бесспорный характер отсутствия открытости разбирательства в дисциплинарных органах. Государственный совет, рассмотревший в кассационном порядке решения дисциплинарного отдела национального совета Профессиональной корпорации врачей, не может считаться полноправным судебным органом: открытости судебных заседаний недостаточно для исправления упущений, отмеченных на стадии дисциплинарного разбирательства. Дело рассматривалось за закрытыми дверями по причине автоматического и предварительного применения декрета от 26 октября 1948 г.

Европейский суд отметил, что, «хотя Государственный совет принимает в кассационном порядке решения, относящиеся к дисциплинарному отделу Государственного совета Ордена врачей, он не может считаться «судебным органом с полной юрисдикцией», особенно потому, что он не имеет права оценивать соразмерность вины и санкции».

В деле 1994 г. Beaumartin c. France (N 15287/89) Европейский суд также сослался на усеченный характер контроля со стороны Государственного совета и излишне активную роль администрации. При рассмотрении дела Государственный совет отложил вынесение решения по делу до тех пор, пока министр иностранных дел не представит свое толкование соглашения, на которое ссылались заявители. Министр дал свое толкование, и Государственный совет, считая себя связанным решением министра, оставил требования заинтересованных лиц без удовлетворения. Европейский суд отметил, что Государственный совет положился на ответственное должностное лицо, относящиеся к системе исполнительной власти, для разрешения поставленной правовой проблемы: он отверг ходатайство заявителей, основываясь на толковании, выбранном исполнительной властью. Более того, вмешательство ответственного должностного лица министерства, имевшее решающее значение для исхода судебного спора, не подлежало никакому обжалованию со стороны заинтересованных лиц, не имевших, кроме всего прочего, никакой возможности высказаться о преюдициальном отложении вынесения судебного решения, а также о формулировке вопроса. Лишь тот орган достоин называться судом в смысле п. 1 ст. 6 Конвенции, который пользуется полнотой компетенции суда и отвечает требованию независимости по отношению к исполнительной власти и сторонам, участвующим в разбирательстве. В случае Государственного совета дело обстоит совсем не так.

После принятия данного решения ЕСПЧ во французское законодательство были внесены изменения и толкование международных договоров более не относится к исключительной компетенции министра иностранных дел.

В деле 2003 г. Kleyn autres c. Pays-Bas (N 39343/98 etc.) одним из оснований жалобы заявителя на нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции являлось то обстоятельство, что Государственный совет Нидерландов, обладая одновременно консультативными и судебными функциями, вынес заключение по проекту закона, на котором основывалось оспариваемое административное решение. Заявитель обжаловал административные акты, при принятии которых Государственный совет выполнял консультативные функции. Некоторые члены Отделения административной юрисдикции имеют в одно и то же время как судебные, так и консультативные полномочия (речь идет о простых советниках Государственного совета; чрезвычайные советники имеют лишь судебные полномочия).

Европейский суд, определяя, можно ли считать тот или иной суд независимым по смыслу Конвенции, принимает во внимание способ назначения судей, срок их полномочий, наличие гарантий от внешнего воздействия. Руководствуясь этими критериями, ЕСПЧ установил, что в беспристрастности бельгийского Госсовета нет сомнений. Кроме того, Европейский суд указал, что консультативное заключение по законопроекту и последующее рассмотрение жалобы на административный акт не могут быть признаны решением по одному и тому же делу. На этом основании Судом было установлено отсутствие нарушения п. 1 ст. 6 Конвенции.

В упомянутом выше деле «Белилос против Швейцарии» (1988 г.) рассматривалась допустимость отправления правосудия административным по сути органом (полицейской комиссией) и эффективность последующего контроля. Госпожа Марлен Белилос проживает в Лозанне. 29 мая 1981 г. полицейская комиссия при муниципалитете Лозанны за участие в несанкционированной демонстрации на улицах города наложила на нее штраф в размере 200 швейцарских франков, который затем был уменьшен до 120 франков. Заявительница обратилась с публично-правовой жалобой о признании решения комиссии недействительным в кассационное отделение по уголовным делам кантонального суда; жалоба была отклонена 25 ноября 1981 г. Жалоба в Федеральный суд на решение кантонального суда была отклонена 2 ноября 1982 г.

Швейцарский закон 1969 г. называет полицейскую комиссию муниципальным органом. Федеральный суд в своем решении от 02.11.1982 называет ее органом административным. Этого определения придерживалось и государство-ответчик во время разбирательства дела в Европейской комиссии по правам человека.

Закон кантона Во наделяет комиссию судебной функцией и предусматривает процедуру, которая позволяет представшему перед комиссией лицу использовать определенные средства защиты. Единственный член комиссии назначается муниципалитетом, однако, по мнению ЕСПЧ, это совершенно не означает, что можно подвергнуть сомнению его независимость и беспристрастность, тем более что во многих странах — членах Конвенции судьи назначаются исполнительной властью.

Назначенное на эту должность лицо (юрист из полицейского управления) является муниципальным гражданским служащим. Он работает в личном качестве и при исполнении своих обязанностей не подчиняется указаниям властей. Он принимает присягу, отличающуюся от присяги полицейских (хотя в тексте присяги не содержится требование независимости). В течение всего четырехлетнего срока работы в указанной должности он в принципе не подлежит увольнению. В данном деле его личная беспристрастность не подвергалась сомнению.

Однако Европейский суд принял во внимание, что в Лозанне членом совета при полиции является высокопоставленный служащий дирекции полиции, и участники разбирательств склонны видеть в нем представителя полиции, подчиняющегося ее руководству и солидарного со своими коллегами. Подобная ситуация может подорвать доверие, которым должны обладать суды в демократическом обществе.

Итак, у заявительницы обоснованно могли возникнуть сомнения относительно независимости и организационной беспристрастности полицейской комиссии, которая соответственно не отвечала в этом отношении требованиям п. 1 ст. 6 Конвенции. Поэтому Суд, определив, что рассмотрение дела административным органом не соответствовало требованиям ст. 6, исследовал возможности для обжалования.

Что касается кассационного отделения по уголовным делам, то решение, принятое административным органом, может быть передано в суд не для решения по существу, а лишь для проверки правильности процедуры и соответствия решения административного органа закону. В решении кассационного суда признается, что разбирательство в нем проходило без прений сторон, без представления доказательств. Федеральный суд в своем решении от 02.11.1982 подтверждает, что он «не рассматривает факты». Все это приводит к заключению, что компетенция кассационного отделения по уголовным делам кантона Во является при решении данного дела недостаточной для целей п. 1 ст. 6. Суд признал, что контроль на кантональном уровне был недостаточным и недоработки, допущенные полицейской комиссией, не были исправлены.

Резюмируя подход ЕСПЧ к делам подобного рода, можно сделать следующие выводы.

1. Административный орган может считаться судом, соответствующим требованиям ст. 6 Конвенции, при условии, что он в достаточной степени организационно и процедурно отделен от администрации.

2. Чтобы орган административной юстиции отвечал требованиям, предусмотренным п. 1 ст. 6 Конвенции, организованное в нем производство должно быть открытым, не должно вызывать сомнения в беспристрастности.

Привлечение к административной ответственности может привести также к нарушению иных статей Конвенции, таких как ст. 10 «О свободе выражения мнения», ст. 11 «О свободе собраний и объединений» (под юрисдикцию Европейского суда подпадают среди прочего административные правоотношения в области охраны общественного порядка).

Согласно ст. 11 Конвенции каждый имеет право на свободу мирных собраний и на свободу объединения с другими, включая право создавать профессиональные союзы и вступать в таковые для защиты своих интересов. Осуществление этих прав не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Статья не препятствует введению законных ограничений на осуществление этих прав лицами, входящими в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства.

В практике Европейского суда положения ст. 11 трактуются как касающиеся и закрытых, и открытых собраний — публичных шествий, демонстраций, пикетов (Djavit An c. Turquie, N 20652/92, § 56). Ограничения же этого права могут представлять собой меры, принятые как до или в процессе собрания, так и после, в том числе привлечение к административной ответственности (Ezelin c. France, N 11800/85, § 39). Поэтому само по себе привлечение к административной ответственности за проведение или участие в таком собрании признается Судом вмешательством в указанное право (Sergey Kuznetsov v. Russia, N 10877/04).

Для выяснения того, является ли подобное вмешательство нарушением ст. 11 Конвенции, ЕСПЧ каждый раз выясняет:

1) было ли вмешательство предусмотрено законом;

2) совершено ли оно для достижени я одной из целей, указанных в статье (в интересах национальной безопасности, общественного порядка, предотвращения беспорядков и преступлений, охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц);

3) было ли оно необходимо для достижения указанной цели.

Вмешательство в эту область является дискреционным полномочием государства, прежде всего в лице органов исполнительной власти.

Суд отмечает, что свобода собраний является одной из основных гарантий демократии. Поэтому государства-участники обязаны не только обеспечивать право мирных собраний, но и воздерживаться от применения неразумных косвенных ограничений этого права. Для оправдания вмешательства требуются убедительные и непреодолимые причины (Ouranio Toxoet autres c. Grece, N 74989/01, § 36).

Суд принимает во внимание следующие факторы:

— разумность, осмотрительность, добросовестность осуществления дискреционных полномочий;

— пропорциональность вмешательства преследуемой законной цели;

— относимость и достаточность мотивов вмешательства;

— приемлемость оценки относящихся к делу фактов (Christian Democratic People’s Party v. Moldova, N 28793/02, § 70).

В качестве примера подхода Европейского суда к данной категории жалоб интересно рассмотреть упомянутое дело «Кузнецов против России» (2008 г.). Заявителем был организован пикет у здания Свердловского областного суда. Впоследствии организатор пикета был привлечен к административной ответственности по ст. 20.2 КоАП РФ. Предполагаемые нарушения заключались в нарушении сроков уведомления о проведении пикета, воспрепятствовании проходу к зданию суда; кроме того, содержание распространявшихся материалов не соответствовало объявленной цели пикета.

Европейский суд пришел к выводу о том, что само требование о разрешении и уведомлении об общественном собрании обычно не затрагивает права, установленного ст. 11: цель подобной процедуры заключается в том, чтобы дать властям возможность принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения собрания.

Уведомление было направлено за восемь дней до намеченного события, в то время как закон предусматривал 10-дневный срок уведомления. По мнению ЕСПЧ, чисто формальное нарушение срока уведомления, которое не помешало администрации фактически подготовиться к проведению пикета, не является ни относимой, ни достаточной причиной для привлечения к административной ответственности. Свобода участия в мирном собрании имеет настолько важное значение, что лицо не может быть подвергнуто санкции — даже из числа наиболее мягких — за участие в демонстрации, которая не была запрещена, если это лицо само не совершило каких-либо порицаемых действий в этой связи (см. упоминавшееся выше Постановление Европейского суда по делу Ezelin c. France, § 53).

Что касается блокирования прохода в суд, то в качестве общего принципа Европейский суд указал, что любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определенной терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы их свобода, гарантированная ст. 11 Конвенции, не лишалась содержания (см. Постановления ЕСПЧ по делам Galstyan v. Armenia, N 26986/03, § 116, 117; Bukta and others v. Hungary, N 25691/04, § 37). Соответственно, Европейский суд счел, что предполагаемое препятствование проходу в здание суда, особенно при обстоятельствах, когда заявитель проявил гибкость и готовность к сотрудничеству с властями, не было относимой и достаточной причиной для вмешательства.

Что касается третьего основания для признания заявителя виновным, Европейский суд отмечает: любые меры вмешательства в свободу собраний и выражения мнения при отсутствии подстрекательства к насилию или отрицания демократических принципов — какими бы шокирующими и неприемлемыми ни казались властям некоторые взгляды или выражения — вредят демократии, а иногда даже подрывают ее. Материалы, распространявшиеся заявителем, и идеи, которые он отстаивал во время пикетирования, не содержали каких-либо диффамационных заявлений, подстрекательства к насилию или отрицания демократических принципов. Соответственно, каким бы неприятным ни был призыв к отставке председателя регионального суда и какой бы оскорбительной тот ни считал статью о предполагаемой коррупции в Свердловском областном суде, это не было относимой или достаточной причиной для привлечения к ответственности заявителя за осуществление его права на свободу выражения мнения или собраний.

В результате Европейский суд признал нарушение ст. 11 Конвенции, истолкованной в связи со ст. 10 Конвенции.

К сфере административного права относятся также дела, связанные с особым статусом заявителей — государственных служащих. Подобные дела могут касаться различных статей Конвенции. Например, дело 1998 г. Ahmed et autres c. Royame-Uni, N 22954/93, связано с предполагаемым нарушением права на свободу выражать свое мнение.

В Великобритании был издан нормативный акт, ограничивающий возможности местных должностных лиц заниматься политической деятельностью и осуществлять устные или письменные политические выступления в том случае, если они занимают «посты, подвергнутые ограничениям политического характера». Все заявители занимали посты, налагавшие на них такие ограничения, а часть из них были вынуждены прекратить активную деятельность в составе политических партий (один заявитель был вынужден отказаться от публичных выступлений). Заявители и профсоюз обратились в Высокий суд, с тем чтобы подвергнуть данный акт судебному контролю, однако не получили разрешения суда на подобное обращение. Обжалование также не имело успеха.

При рассмотрении этого дела ЕСПЧ указал, что гарантии, содержащиеся в ст. 10 Конвенции, относятся к заявителям, несмотря на их статус служащих, нанятых местными административными учреждениями. Суд также отметил, что ограничения прав, предусмотренных ст. 10, для государственных служащих возможны не только тогда, когда существует угроза стабильности конституционного или демократического порядка.

Нормативный акт был направлен на установление правовых норм, ограничивающих участие значительного числа местных должностных лиц в некоторых областях политической деятельности, в которых могли быть скомпрометированы их политический нейтралитет и беспристрастность. Европейский суд счел неизбежным положение, при котором линия поведения, способная привести третью сторону к тому, чтобы поставить под вопрос беспристрастность должностного лица, не может быть определена с абсолютной точностью. Каждый чиновник волен советоваться, если ему самому трудно определить, могут ли те или иные действия нарушить нормативный акт. Кроме того, сфера действия положений, считающихся расплывчатыми, должна была рассматриваться в свете недостатков, которых базовый закон пытался избежать.

Кроме того, вмешательство в права заявителей, возникшее в результате применения рассматриваемого нормативного акта, преследовало законную цель — защитить право других лиц (членов местных представительных органов и избирателей) на реальную демократию на местном уровне. Суд счел, что нормативный акт удовлетворяет ясно определенную, настоятельную общественную потребность в усилении традиций сохранения политического нейтралитета высшими должностными лицами. Удовлетворение такой потребности через принятие нормативного акта, ограничивающего участие высокопоставленных должностных лиц в строго определенных видах политической деятельности, где может быть поставлена под вопрос их политическая беспристрастность, наилучшим образом вписывается в рамки предела усмотрения государства-ответчика в этой области.

По мнению ЕСПЧ, ограничения, наложенные на заявителей, не могут оспариваться на основании несоразмерности. Нормативный акт применялся только лишь к строго и тщательно определенному кругу высокопоставленных должностных лиц, для которых соблюдение политической беспристрастности в отношении органов местного самоуправления и широкого общественного мнения имело основополагающее значение. Ограничения относились только к устным или письменным политическим выступлениям политически ориентированного характера или же к деятельности в рядах политических партий, которые могли связать высокопоставленное должностное лицо в глазах общественного мнения с политической линией той или иной партии. Следовательно, нарушение ст. 10 Конвенции не имело места.

Вопрос об особом статусе государственных служащих встает также в связи с применением ст. 6 Конвенции. Статья предусматривает гарантии справедливого и беспристрастного судебного разбирательства в случае спора о гражданских правах и обязанностях. Понятие таких прав и обязанностей постепенно расширялось практикой ЕСПЧ. Относимость понятия гражданских прав и обязанностей к делам, связанным с правами и обязанностями государственных служащих в связи с их служебной деятельностью, на протяжении длительного времени являлась спорной. Хотя на первый взгляд вопрос этот разрешен много лет назад, некоторые аспекты данной проблемы актуальны до сих пор.

Суд сформулировал принцип, согласно которому споры, относящиеся к приему на работу, прохождению службы и прекращению трудовой деятельности государственных служащих, не входят по общему правилу в сферу действия п. 1 ст. 6. Однако в некоторых случаях наличие публичного элемента позволяет суду сделать вывод о том, что спор носит гражданский характер. Например, когда спорные требования относятся к «чисто имущественному» праву (выплата зарплаты или пенсии) или по крайней мере к «имущественному по своей сути» праву (Maillard v. France, N 26586/95, § 39; Huber v. Switzerland, N 12794/87, § 36). Особенно это касается ситуации, когда подобное право законно возникло после прекращения трудовой деятельности служащего (Cazenave de la Roche v. France, N 25549/94, § 41).

Многие дела, которые связаны с восстановлением на работе, зачислением в резерв и иными вопросами, на первый взгляд связанными с прохождением службы, признаются судом подпадающими под действие ст. 6, поскольку «спор между заявителем и властями никак не затрагивает дискреционные полномочия администрации» (Le Calvez v. France, N 25554/94, § 25; Couez v. France, N 24271/94, § 25; Benkessiouer v. France, N 26106/95, § 30).

Новый подход был сформулирован Европейским судом в деле 1999 г. Pellegrin c. France (N 28541/95). Суд отметил, что в практике имеется неопределенность касательно объема обязанностей государств-участников на основании п. 1 ст. 6 по спорам, начатым государственными служащими и относящимся к условиям их службы. Суд принимал во внимание, является ли государственный служащий аттестованным служащим или работал на основании договора. В результате складывалась ситуация неравенства между лицами, выполняющими одинаковые функции. В деле Пеллегрен, касавшемся выплаты пенсии государственному служащему, Европейский суд сформулировал автономное понятие государственной службы, позволяющее обеспечить равные отношения между государственными служащими, занимающими равнозначные или сходные должности в государствах-участниках, независимо от системы должностей, применяемой в масштабах страны, и природы правовых отношений между служащим и администрацией.

Основополагающим стал функциональный критерий, основанный на точном характере полномочий и обязанностей, осуществляемых государственным служащим (Pellegrin c. France, § 64). Из сферы действия п. 1 ст. 6 Конвенции исключаются только споры с участием государственных служащих, служба которых характеризуется специфической деятельностью государственного аппарата в той мере, в какой последний действует в качестве держателя публичной власти, обязанного охранять общие интересы государства или иных государственных образований, наделенных правосубъектностью. Очевидным примером такой деятельности являются вооруженные силы и полиция. На практике ЕСПЧ должен выяснить в каждом случае, подразумевает ли служба заявителя — учитывая характер служебных обязанностей, которые ей присущи, — прямое или косвенное участие в осуществлении публичной власти или в исполнении служебных обязанностей, направленных на охрану общих интересов государства (Pellegrin c. France, § 66). Поскольку дело касалось выплаты пенсии, Суд отметил, что все подобные правоотношения подпадают под действие п. 1 ст. 6, так как служащий, уйдя на пенсию, разрывает особую связь с администрацией (Pellegrin c. France, § 67).

В последующей практике Суд несколько скорректировал свою позицию. Ранее Суд безусловно признавал споры об отношениях по поводу компенсаций в связи с увольнением делами имущественного характера, подпадающими под понятие гражданского права для целей ст. 6. Однако в деле 2010 г. Cudak c. Lituanie (N 15869/02), речь в котором шла о компенсации в связи с увольнением, Европейский суд указал следующее: «Статус заявительницы как гражданской служащей при обстоятельствах настоящего дела не лишал ее защиты, предусмотренной статьей 6 Конвенции. Для исключения ее применения должны быть достигнуты два условия: государство должно прямо запретить в своем национальном законодательстве доступ в суд для данного носителя должности или категории персонала, и запрет должен быть оправданным объективными основаниями в государственных интересах (см. Постановление Большой палаты от 19 апреля 2007 г. по делу Vilho Eskelinen and others v. Finland (N 63235/00)).

Кроме отношений, связанных с государственной гражданской службой, под действие п. 1 ст. 6 Конвенции подпадает также целый ряд правоотношений, имеющих публичный характер, таких как лицензирование, разрешение на занятие частной практикой представителями «свободных профессий», выдача разрешений на пользование природными ресурсами и т. п.

Поскольку в отечественной литературе, посвященной практике ЕСПЧ, достаточно подробно раскрывается автономный характер понятий «гражданское право» и «имущество», в том числе применительно к отношениям публичного характера, влияющим на имущественное положение заявителя, остановимся на кратком изложении существующего подхода. В основе практики Европейского суда в данной области лежат дела v. Germany (N 6232/73), Albert and Le Compte v. Belgium (N 7299/75, 7496/76). Для того чтобы применить п. 1 ст. 6, не обязательно, чтобы обе стороны спора были частными лицами. Формулировки ст. 6 значительно шире: французское выражение «споры о правах и обязанностях гражданского характера» охватывает любое разбирательство, результат которого имеет определяющее значение для частных прав и обязанностей. Английский текст, где говорится об «определении гражданских прав и обязанностей», подтверждает такое толкование. Характер закона, на основании которого решается данный вопрос, и органа, на который возложены полномочия по его решению, не имеет поэтому большого значения. Действие ст. 6 охватывает любую процедуру, результат которой имеет определяющее значение для гражданских прав и обязанностей. Чаще всего лицензии признаются тесно связанными с возможностью пользоваться своим имуществом или осуществлять предпринимательскую деятельность и поэтому рассматриваются Европейским судом в качестве имущества.

Еще одна сфера административного права, по которой существует обширная практика Европейского суда, — правовой статус иностранных граждан, правоотношения, связанные с их высылкой, временным содержанием в транзитных пунктах, а также административным задержанием перед высылкой.

Высылка иностранцев при некоторых условиях сама по себе может трактоваться как нарушение ст. 3 Конвенции. Например, в жалобе 2009 г. Abdolkhani and Karimnia v. Turkey (N 30471/08) фактическая сторона дела состояла в том, что заявитель должен был подвергнуться административной высылке из страны. Суд указал, что он принял к сведению доклады «Международной амнистии», «Хьюман райтс уотч» и службы переселения UNHCR о том, что члены PMOI в Иране подвергаются казням или умирают в тюрьмах при невыясненных обстоятельствах. В отличие от турецких властей, UNHCR беседовал с заявителями, имел возможность проверить их опасения и достоверность их показаний и установил, что им угрожает произвольное лишение жизни, заключение под стражу и жестокое обращение в стране их происхождения. Имелись, таким образом, серьезные основания опасаться того, что бывшие или настоящие члены и сторонники PMOI могут быть убиты и подвергнуты жестокому обращению в Иране и что заявители связаны с этой организацией. Что касается угроз, существовавших в Ираке, он отметил, что высылка иранских граждан в эту страну осуществлялась турецкими властями в отсутствие надлежащей правовой процедуры. Кроме того, данные, поступающие в Европейский суд из различных источников, указывают на высокую вероятность высылки лиц, заподозренных в связях с PMOI, из Ирака в Иран.

Итак, существовала реальная угроза, что в случае возвращения в Иран или Ирак заявители подвергнутся обращению, противоречащему ст. 3 Конвенции. В этой связи тот факт, что члены PMOI могут создать угрозу национальной безопасности, общественной безопасности и порядку в Турции, является несущественным с учетом абсолютного характера защиты, предусмотренной ст. 3 Конвенции. В любом случае заявители более не являются членами PMOI и являются беженцами, признанными UNHCR.

В деле 2010 г. Galeyev v. Russia (N 19316/09) речь шла об экстрадиции иностранного гражданина. Суд сослался на ряд принципов, касающихся относимости ст. 3 к выдаче иностранцев: эти принципы подлежат применению также и в случае высылки как следствия привлечения к административной ответственности. Проверяя, действительно ли заявителю угрожает реальный риск подвергнуться в случае экстрадиции обращению, запрещенному ст. 3 Конвенции, Европейский суд оценивает вопрос с учетом всех представленных ему материалов или, при необходимости, материалов, полученных по собственной инициативе. В подобных делах ЕСПЧ должен рассмотреть предсказуемые последствия направления заявителя в запрашивающую страну с учетом общей ситуации в ней и его личных обстоятельств (см. Постановление ЕСПЧ от 30.10.1991 по делу Vilvarajah and others v. the United Kingdom, N 13163/87 etc., § 108). В то же время Суд указывает, что сама по себе возможность жестокого обращения в связи с неопределенной ситуацией в запрашивающей стране не вызывает вопроса о нарушении ст. 3 Конвенции (см. то же Постановление, § 111) и что при наличии доступных источников, характеризующих общую ситуацию, утверждения заявителя по конкретному делу требуют подтверждения иными доказательствами (см. Постановление Большой палаты по делу Mamatkulovand Askarov v. Turkey, N 46827/99, 46951/99, § 73; Galeyev v. Russia, § 54).

Административное задержание при определенных условиях также признается нарушением ст. 3 Конвенции. К примеру, в деле 2007 г. Muskhadzhiyeva et autres c. Belgique (N 41442/07) содержание женщины и четырех малолетних детей в транзитном центре было признанно обращением, несовместимым с требованиями ст. 3.

Разумеется, жестокое обращение при административном аресте и административном содержании под стражей может быть признано обращением, нарушающим ст. 3, не только в случае, если такому обращению подвергается иностранный гражданин, но и в любом случае обращения, противоречащего ст. 3, в отсутствие справедливого расследования данной ситуации.

Другой статьей, с которой тесно связаны миграционные отношения, является ст. 8 Конвенции, поскольку в случае наличия у высылаемого иностранца семьи происходит разрыв родственных и семейных связей (обнаруживается вмешательство в частную жизнь). Для того чтобы такое вмешательство было совместимо с обязательствами государства — участника Конвенции, оно должно осуществляться на основании закона, преследовать законные цели и являться мерой, необходимой в демократическом обществе.

Соответствующие критерии, используемые Европейским судом при оценке вопроса о необходимости меры высылки в демократическом обществе, были кратко изложены в Постановлении Большой палаты по делу Uner v. Netherlands (N 46410/99, § 57, 58): «Даже если статья 8 Конвенции не предусматривает абсолютного права любой категории иностранцев не быть высланными, прецедентная практика Европейского суда прямо указывает на существование обстоятельств, при которых высылка иностранца составляла бы нарушение этого положения (см., например, Постановления Европейского суда по делам Moustaquim v. Belgium, N 12313/86, Beldjoudi v. France, N 12083/86 и Boultif v. Switzerland, N 54273/00… см. также Постановление Европейского суда от 11 июля 2002 г. по делу Amrollahi v. Denmark, N 56811/00; Постановление Европейского суда от 17 апреля 2003 г. по делу Yilmaz v. Germany, N 52853/99, и Постановление Европейского суда от 27 октября 2005 г. по делу Keles v. Germany, N 32231/02). По делу Boultif v. Switzerland Европейский суд выработал ряд относимых критериев, которые следует использовать при оценке того, является ли высылка мерой, необходимой в демократическом обществе и пропорциональной преследуемой законной цели. Эти критерии, воспроизведенные в § 40 Постановления Палаты по настоящему делу, являются следующими:

— характер и тяжесть правонарушения, совершенного заявителем;

— длительность пребывания заявителя в стране, из которой он высылается;

— срок, истекший после совершения нарушения, и поведение заявителя в течение этого срока;

— гражданство различных заинтересованных лиц;

— семейная ситуация заявителя, в частности длительность брака и другие факторы, свидетельствующие о реальности семейной жизни данной пары;

— знал ли супруг о нарушении в момент вступления в семейные отношения;

— имеются ли дети от брака и, если да, их возраст;

— серьезность сложностей, с которыми столкнется супруг в стране, в которую высылается заявитель».

Именно эти критерии, в частности, применяет Европейский суд при оценке высылки иностранных граждан на основании ст. 18.8 КоАП РФ в контексте ст. 8 (Kamaliyevy v. Russia, N 52812/07; Zakayev and Safronova v. Russia, N 11870/03).

Итак, поскольку Конвенция затрагивает широкий спектр отношений между государством и частными субъектами (сферу управления), административно-правовые вопросы неизбежно попадают в сферу внимания Европейского суда. В некоторых случаях административно-правовая природа правоотношений не имеет значения для подхода ЕСПЧ к той или иной проблеме. Так, например, разница между административным задержанием и предварительным содержанием под стражей в уголовно-процессуальном порядке не имеет особого значения для ст. 5 Конвенции, и природа сложившихся правоотношений не имеет значения с точки зрения оценки их соответствия Конвенции. В иных случаях природа правоотношений становится предметом подробного изучения (как в случае привлечения лица к административной ответственности). Подход Европейского суда к вопросу относимости дел к тем или иным статьям Конвенции меняется с течением времени, расширяется, как это произошло в случае со сферой действия ст. ст. 6 и 7 Конвенции.

На данный момент в практике Европейского суда имеется множество дел, связанных с административным правом в области административно-правового статуса иностранных граждан (ст. ст. 3, 5, 8, ст. 2 Протокола N 4), паспортно-регистрационного режима (ст. 8), отношений в области государственной службы (ст. 6), защиты окружающей среды (ст. 8), лицензирования (ст. 6), привлечения к административной ответственности (ст. ст. 6, 7, ст. ст. 3, 4 Протокола N 7). Необходимо иметь в виду, что при осуществлении административной деятельности, принятии решений, которые напрямую определяют права и обязанности частных лиц, привлечении к административной ответственности, пересмотре постановлений о привлечении к административной ответственности следует ориентироваться в числе прочего и на практику Европейского суда по правам человека, затрагивающую соответствующую сферу правоотношений. Кроме того, подходы, выработанные Европейским судом, критерии справедливости и беспристрастности, созданные ЕСПЧ, необходимо учитывать при реформировании административного законодательства, в особенности административно-процессуального.

——————————————————————