(Берлявский Л. Г.) («Российская юстиция», 2012, N 4)
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО КАК ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ
Л. Г. БЕРЛЯВСКИЙ
Берлявский Л. Г., доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются особенности избирательного права как инструмента американской демократии. Актуальность изучения данной темы определяется впечатляющим объемом органов публичной власти и должностных лиц, замещаемых посредством выборов. В США накоплен значительный опыт двухсотлетнего непрерывного и достаточно эффективного правового регулирования избирательной системы, который вполне может быть востребован как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ и Восточной Европы.
In the article features of the suffrage as tool of the American democracy are considered. The urgency of studying of the given theme is defined by impressing volume of bodies of the public power and the officials replaced by means of the elections. In the USA considerable experience of two hundred year’s continuous and enough effective legal regulation of the Electoral system that can be quite demanded both in the Russian Federation and in other CIS countries and the Eastern Europe is stored.
В науке сравнительного конституционного права утвердилось мнение о том, что понимание американского права невозможно без понимания той роли, которую играет закон не только в политической системе, но и в сознании граждан. Право прочно вплетено в общую культуру этого государства: литературу, кино, телевидение <1>. ——————————— <1> Michaels R. American law (United States) // Elgar encyclopedia of comparative law / Ed. Jan M. Smits. Cheltenham, 2006. P. 66.
Актуальность изучения избирательного права как института конституционного права США определяется прежде всего впечатляющим объемом органов публичной власти и должностных лиц, замещаемых посредством выборов. В этой стране ежегодно происходит до 80 тысяч выборов в год на следующих уровнях: в 50 штатах; на территориях Пуэрто-Рико, Американского Самоа, Гуама и Виргинских островов; в федеральном округе Колумбия; в 3086 графствах, более 33000 администраций городов и иных населенных пунктов; в 50000 школьных и других специальных округов. В целом подлежат избранию около 87000 управленческих структур и более 500000 должностных лиц в органах публичной власти: мэры городов, губернаторы, прокуроры, казначеи, аудиторы штатов, шерифы, судьи, секретари штатов и аудиторы графств, отвечающие за правильность регистрации и выдвижения кандидатов (партийных списков) и подводящие итоги выборов, школьные инспекторы. Основы избирательного права США определены Конституцией Соединенных Штатов 1787 г., которая в разд. 2 ст. 1 установила, что Палата представителей Конгресса «состоит из членов, избираемых раз в два года народом отдельных штатов; избиратели в каждом из штатов должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты легислатуры штата» <2>. ——————————— <2> Конституция Соединенных Штатов (1787 г.) // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О. А. Жидкова. М., 1993. С. 29.
Согласно XII поправке к Конституции США (1804 г.) президент и вице-президент США избираются вместе коллегией выборщиков, т. е. косвенным голосованием. XIV поправкой (1868 г.), разд. 2 было предоставлено активное избирательное право всем гражданам США мужского пола, достигшим 21 года. Возрастной избирательный ценз в 1971 г. был снижен до 18 лет XXVI поправкой. XVII поправка (1913 г.) ввела прямые выборы Сената. На основании XXII поправки Конституции (1951 г.) было установлено, что Президентом США может быть человек не более двух сроков подряд. Сравнительно недавно, в 1920 г., XIX поправка отменила избирательный ценз по признаку пола. Избирательно-правовые отношения также регулируют XV, XIX, XXIV поправки. Толкование данных конституционных установлений осуществляется в соответствии с доктринами, разработанными в науке американского конституционного права США. В частности, концепция оригинализма (формализма, текстуализма) требует интерпретации положений Конституции с точки зрения смысла и значения, которые вкладывались в нее отцами — основателями США. Видный государствовед Э. Чемерински считает, что оригинализм сводится к тому, что судьи, разрешающие конституционные вопросы, должны быть ограничены нормами, установленными либо непосредственно вытекающими из писаной Конституции <3>. ——————————— <3> See: Chemerinsky E. Two Cheers for State Constitutional Law // Stanford Law Review. 2010. Vol. 62. P. 1695 — 1710; The Assault on the Constitution: Executive Power and the War on Terrorism // Davis Law Review. 2006. Vol. 40. P. 2 — 20; Real Discrimination? // Journal of Law & Policy. 2004. Vol. 16. P. 97 — 127; etc.
В отличие от него, Д. Страус уверен в том, что конституционное право базируется преимущественно на системе общего права. Текст Конституции играет значительную роль, однако самые важные принципы установлены не им, а судебными решениями, которым следуют в течение многих лет, а также практикой либо институтами, которые вследствие длительного применения стали незыблемыми. К данной позиции примыкает доктрина «юридического активизма», которая сводится к тому, что в процессе принятия решений по делам о соответствии Конституции судьи могут позволить себе высказывать личные взгляды по вопросам публичной политики, а также, среди прочего, о разрешении этих дел. Концепция «живой Конституции» базируется на идее социальных изменений, эволюции. «Живой конституционализм» требует, чтобы споры по конституционным вопросам, по словам О. У. Холмса, «разрешались с учетом целостного опыта, а не только на основании того, что было сказано по этому поводу сто лет назад» <4>. ——————————— <4> Winkler A. A. Revolution Too Soon: Woman Suffragists and The «Living Constitution» // New York Law Review. Vol. 76. P. 1456, 1463.
Статутное регулирование выборов в США имеет трехуровневую структуру, включая федеральные акты, законодательство субъектов федерации и источники локального права, прежде всего хартии местного самоуправления. Помимо Конституции на федеральном уровне институт выборов регулируется целым рядом законов. К ним относятся: Акт об избирательном праве 1970 г., Акт о федеральных избирательных кампаниях 1971 г., Акт о регистрации избирателей 1993 г., регулирующие в основном процедуру и организацию выборов; ряд актов, вошедших в Налоговый кодекс: Акт о счете для финансирования первичных президентских выборов 1973 г., Акт о фонде президентской избирательной кампании 1973 г.; некоторые акты уголовного права; законы, касающиеся деятельности СМИ, почты и иных средств связи <5>. ——————————— <5> Избирательное право США: Вступительная статья // Сборник нормативных актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А. А. Вешняков. М., 2004. С. 22.
Специалисты по избирательному праву отмечают, что консерватизм американской избирательной системы явился причиной проблемных ситуаций при организации выборов в Америке: случаев победы на президентских выборах кандидатов, избираемых коллегией выборщиков, с меньшим числом полученных голосов избирателей, чем у их оппонентов; ограничения избирательных прав жителей округа Колумбия; сложной системы уведомительной регистрации избирателей, неравенства представительства избирательных округов; отсутствия единой системы избирательных органов. На федеральном уровне избираются высшие должностные лица государства — президент и вице-президент США сроком на 4 года косвенным путем коллегией выборщиков, в состав которой избираются 538 выборщиков. Как члены Конгресса, так и выборщики на президентских выборах в 48 штатах и федеральном округе Колумбия избираются по правилам мажоритарной избирательной системы относительного большинства; выборщики от штатов Небраска и Мэн — по правилам пропорциональной избирательной системы. Как правило, выборщики штата обязуются голосовать за кандидата, победившего на выборах в штате, но теоретически могут голосовать и за иного кандидата. Учреждая коллегию выборщиков, отцы-основатели США преследовали две цели. Прежде всего они стремились создать промежуточное звено между президентом и гражданами страны, опасаясь узурпации власти избранным президентом. Коллегия выборщиков должна собираться однократно, выступая как единая группа избранных лиц и сводя к минимуму возможность манипуляции ею. Кроме того, предполагалось, что таким образом больше прав получат небольшие и малонаселенные штаты. Наибольшее число выборщиков (55) представляет штат Калифорния, крупные штаты (Техас, Флорида, Нью-Йорк) представляют по 31 выборщику. Поскольку в Конституции нет прямого указания на систему подсчета голосов, в 48 штатах и федеральном округе Колумбия используется метод «победитель получает все» <6>, т. е. мажоритарная система относительного большинства. ——————————— <6> Thomas H. Neale. The Electoral College: How It Works in Contemporary Presidential Elections // Congressional Research Service. Report for Congress. 2003. 8 sept. P. 4.
Выборы президента США проходят в установленные Конституцией сроки: в високосный год в первый вторник после первого понедельника ноября, однако избирательная кампания начинается значительно ранее — за год — полтора и регулируется нормами главы 1 «Президентские выборы и вакансии» раздела 3 «Президент» Свода законов США <7>. ——————————— <7> Свод законов США // Сборник нормативных актов зарубежного избирательного законодательства / Отв. ред. А. А. Вешняков. Раздел 3: Президент. Глава 1: Президентские выборы и вакансии. С. 100 — 106.
Применяемая при голосовании на выборах президента система относительного большинства позволяет победившей партии получить все мандаты выборщиков от данного штата. Имели место случаи, когда партия, не набравшая относительного большинства голосов по стране в целом, получала большинство мест в коллегии выборщиков. Так, на чрезвычайно напряженных президентских выборах 2000 г. с несколько затянувшимся финалом (вследствие проблем с достоверным определением воли избирателей в штате Флорида) Республиканская партия получила незначительное большинство в коллегии выборщиков (271 против 267), что обеспечило избрание на пост Президента Дж. Буша-младшего. При этом кандидат от Демократической партии А. Гор получил почти на 340 тыс. голосов рядовых избирателей больше, чем Дж. Буш-младший <8>. ——————————— <8> Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2005. С. 371.
В этой связи специалисты по конституционному праву США серьезно озабочены несовершенством реализации принципа равенства в ходе президентских выборов, в том числе неспособностью судебной системы во главе с Верховным судом США принять адекватные решения по данному вопросу <9>. Когда большинство состава Верховного суда — пять судей, назначенных при республиканских администрациях, приняли решение поддержать Буша, а четверо менее консервативных судей выступили против него, это вызвало широкое общественное недовольство и раскол в составе Суда <10>. Профессор публичного права Стэнфордской школы права Памела Карлан назвала данное решение чрезмерно необъективным <11>. ——————————— <9> Hasen R. L. Bush v. Gore and the Future of Equal Protection Law in Elections // Florida State University Law Review. 2001. Vol. 29. P. 377 — 406. <10> Elgar encyclopedia of comparative law / Ed. by Jan M. Smits. P. 66. <11> Karlan P. Unduly partial: the Supreme Court and the Fourteenth Amendment in Bush v Gore // Florida State University Law Review. 2001. Vol. 29. P. 589 — 602.
На выборах в Палату представителей и Сенат применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства, при этом порог явки избирателей отсутствует. Каждые выборы в Конгресс становятся предметом тщательного изучения на страницах издаваемого в США «Журнала избирательного права», которое один из его авторов Дж. Стин посчитал «исследованием выборов под микроскопом» <12>. ——————————— <12> Steen J. Congressional Elections Under a Microscope // Election Law Journal. 2009. Vol. 8. No 4. P. 391 — 393.
Федеральные выборы организуются и проводятся на основе принципов всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 1971 Свода законов США «ни признак расы, ни цвет кожи, ни предыдущее общественное положение не могут влиять на право участвовать в выборах». Запрещается лишать физическое лицо права голоса на любых выборах из-за ошибки или пропуска в любом акте, необходимых для голосования, а также проводить любую проверку грамотности в качестве условия приобретения права голоса на всех выборах. По общему правилу голосование добровольное. Запугивание, угрозы или принуждение при проведении выборов всех уровней запрещены пунктом «B» ст. 1971 Свода законов. Вместе с тем в некоторых штатах предусмотрены штрафы за неучастие в выборах, а также исключение из списка избирателей при неучастии в двух федеральных избирательных циклах. Для федеральных выборов установлены различные ограничения избирательного права, установленные ст. ст. 1 — 3 Конституции США: — возрастной ценз для кандидатов в члены Палаты представителей Конгресса США составляет 25 лет, для кандидатов на должность сенаторов — 30 лет, для претендентов на пост президента США — 35 лет; — срок пребывания в гражданстве: 7 лет — для Палаты представителей Конгресса США, 9 лет — для Сената Конгресса США и гражданство по рождению для кандидатов в президенты США; — ценз оседлости: факт проживания на территории штата для кандидатов на места в Конгрессе США и постоянное место жительства на территории США в течение 14 лет для потенциального Президента США. При этом Президент США и вице-президент США не могут представлять один и тот же штат. При осуждении лица за совершение преступления районным судом США Атторней США на основании п. G ст. 1973gg-6 Свода законов США должен направить письменное уведомление об осуждении главному чиновнику штата, ответственному за выборы. Однако законодательство на уровне штатов отличается в вопросе предоставления активного избирательного права осужденным: только два штата предоставляют заключенным право голосовать на выборах, остальные 48 штатов и федеральный округ Колумбия — запрещают. Восемь штатов лишают правонарушителей избирательных прав пожизненно, а законодательство еще восьми предусматривает специальную процедуру восстановления избирателя в правах по решению губернатора штата при подаче прошения. В некоторых штатах (Алабама, Флорида, Индиана и Мэриленд) приняты законодательные меры, облегчающие участие бывших правонарушителей в реализации активного избирательного права. Для того чтобы принять участие в голосовании, избиратель должен быть занесен в реестр избирателей в соответствии с нормами Отдела 1-Н «Национальная регистрация избирателей» раздела 42 Свода законов США. В большинстве штатов применяется постоянная регистрация избирателей, в меньшинстве — периодическая. На основании ст. 1973gg-3 Свода законов США подать заявление на включение в список избирателей можно одновременно с получением водительских прав, по почте (ст. 1973gg-4) либо пройти процедуру регистрации в учреждении, осуществляющем процедуру регистрации (ст. 1973gg-5). В некоторых штатах избиратели при регистрации должны заявить о том, какую политическую партию они предпочитают, — это необходимо для организации первичных выборов — праймериз. Единого общефедерального реестра избирателей не существует. Отсутствуют также единые стандарты ведения электронных реестров избирателей. Списки избирателей и сведения об избирателях, содержащиеся в них, являются публичными и могут передаваться политическим партиям для ведения агитационной работы с избирателями. Всего в США зарегистрировано около 180 миллионов избирателей. Избирательный бюллетень для голосования в большинстве штатов выдается при предъявлении удостоверения личности. Во многих штатах необходимо личное присутствие избирателя на избирательном участке при первом голосовании, при этом на выборах в США используется так называемый условный бюллетень. Такой бюллетень получает избиратель, если возникают сомнения относительно его права голосовать: если выясняется, что избиратель имел право голосовать, но не был учтен в списке избирателей, то бюллетень учитывается. Избирательное законодательство США допускает альтернативные формы голосования: досрочное голосование, голосование по почте, голосование по открепительным удостоверениям, голосование по факсу, голосование с помощью электронных устройств. В ряде штатов правом на альтернативные формы голосования можно пользоваться без объяснения причины, в других — только при объяснении причин невозможности голосования на обычном участке в письменном виде. С 2006 г. согласно «Help America Vote Act» все избирательные участки должны быть оборудованы техническими средствами для голосования и подсчета голосов. В соответствии с нормами Отдела 1-F «Доступность голосования для пожилых граждан и инвалидов» раздела 42 Свода законов предусмотрено создание специализированных участков для голосования инвалидов (не менее одного на графство). В некоторых штатах, в частности Орегоне, применяется только голосование по почте. В ряде штатов кандидаты, выдвинутые не основными политическими партиями или в порядке самовыдвижения, должны были собрать не менее 3 процентов подписей избирателей от числа избирателей, принявших участие в последних выборах в штате, и внести избирательный залог. Избирательный залог может быть фиксированной суммой, но чаще — процентом от доходов кандидата за предыдущий год, причем он различен для верхней и нижней палат Конгресса США. Институт праймериз возник в США в начале XX века. Впервые они были проведены в штате Флорида в 1901 г. К началу 90-х гг. эта избирательная процедура использовалась почти в 40 штатах <13>. Смысл праймериз состоит в том, чтобы кандидаты от одной партии не «отбирали» друг у друга голоса на выборах, так как их электорат один и тот же. Праймериз бывают открытыми, когда голосовать может любой, и закрытыми, когда право голоса имеют только члены партии, проводящей предварительные выборы. ——————————— <13> Избирательное право США: Вступительная статья // Сборник нормативных актов зарубежного избирательного законодательства. С. 23.
В американском публичном праве считается, что «ограничения на финансирование предвыборных кампаний направлены на то, чтобы не допустить конвертации имущественного неравенства в неравенство политическое». Правовая регламентация финансирования предвыборных кампаний является неизбежным фактором, влекущим компромиссы между конкурирующими системами распределения власти в демократическом государстве. Судебная власть должна чутко реагировать на любые ситуации, когда законодательная власть действует в собственных интересах, а не на благо общества. При этом суды при оценке законодательства должны исходить из того, что решение о регламентации подразумевает сложный компромисс между конкурирующими целями <14>. ——————————— <14> Ясмин Дэвуд. Демократия, власть и Верховный суд: сравнительный анализ реформ финансирования избирательных кампаний // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 3. С. 173.
