(Васильев Ф. П., Яковлев В. А.) («Миграционное право», 2012, N 2)
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВОПРОСОВ ДОБРОВОЛЬНОГО ПЕРЕСЕЛЕНИЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИЮ
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, В. А. ЯКОВЛЕВ
Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, член Российской академии юридических наук.
Яковлев В. А., начальник Управления по делам соотечественников Федеральной миграционной службы России.
Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» <1> в ст. 1 дает пространное определение понятия «соотечественники», подразделяя их на три категории. Так, согласно ч. 1 данной статьи соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии. Согласно ч. 2 «соотечественниками за рубежом» признаются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории России. В третью категорию (ч. 3) также входят лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории России, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией, лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории России, в том числе лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства <2>. Кроме того, это еще и выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства. ——————————— <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 22. Ст. 2670. <2> Васильев Ф. П., Дугенец А. С. Административный регламент ФМС России: Учеб.-метод. пособие. М.: Изд-во СГУ, 2008. 500 с.; Васильев Ф. П., Степанов Д. С. Правовое положение иностранных граждан в России: Учеб. пособие. Чебоксары, 2004. 432 с.
В ст. 3 вышеназванного Федерального закона установлен порядок признания и подтверждения принадлежности к соотечественникам. В ч. 1 данной статьи отмечается, что граждане Российской Федерации, проживающие за пределами ее территории, являются соотечественниками в силу своей гражданской принадлежности. Документом, подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, служит документ, удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 3 признание кого-либо в своей принадлежности к соотечественникам, предусмотренное ч. 3 ст. 1 вышеуказанного Федерального закона, является актом самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью этих лиц по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Россией, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с Россией. Кроме того, соотечественники вправе регистрироваться в общественных объединениях соотечественников в соответствии с уставами этих объединений и получать документы (свидетельства), подтверждающие их членство в общественных объединениях соотечественников (ч. 3 ст. 3). В ст. 5 рассматриваемого Федерального закона изложены основные принципы и цели государственной политики России в отношении соотечественников. Так, государственная политика России в отношении соотечественников является составной частью внутренней и внешней политики страны и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, организационных мер, мер в области информации, образования, культуры и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органами государственной власти России (прежде всего Правительством, ФМС и МВД России), органами государственной власти субъектов Федерации при участии органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами и законодательством Российской Федерации для претворения в жизнь принципов и целей, установленных Федеральным законом. Вся государственная политика России в отношении соотечественников основана на принципах партнерства и сотрудничества, а также на признании неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина, необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников. Цель государственной политики России в отношении соотечественников заключается в оказании государственной поддержки, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы жить в иностранных государствах в качестве равноправных граждан или вернуться в Россию <3>. ——————————— <3> О внесении изменений в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации: Постановление Правительства России от 12.08.2010 N 612 // Рос. газ. 2010. 18 авг.
В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством Российской Федерации, а также с учетом законодательства иностранных государств Россия оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе таких прав, как: — право использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала; — устанавливать и свободно поддерживать связи между соотечественниками и связи с Россией, а также получать информацию из России; — создавать национально-культурные автономии, общественные объединения и религиозные организации соотечественников, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; — участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; — участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государствами проживания и Россией; — осуществлять свободный выбор места жительства или реализовать право на возвращение в Россию. При этом для соотечественников, которые вносят заметный вклад в поддержку России и развитие связей с ней, предусматриваются меры морального поощрения. Что касается вопроса о гражданстве Российской Федерации в отношении соотечественников, то они имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с международными договорами и законодательными правовыми актами Российской Федерации в сфере гражданства. Россия способствует сокращению количества лиц без гражданства среди соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм международного права. В настоящее время федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов в соответствии с федеральным законодательством способствуют получению соотечественниками образования в образовательных учреждениях и научных организациях России. При поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения соотечественникам, не являющимся гражданами России, наравне с гражданами предоставляется право на доступ к образованию при условии представления ими документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно: — гражданство СССР, гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления — для лиц, состоявших в гражданстве СССР; — проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой территории и гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления — для выходцев (эмигрантов); — родство по прямой восходящей линии с указанными лицами — для потомков соотечественников; — проживание за рубежом — для всех указанных лиц, когда иное не установлено федеральными законами. При этом на соотечественников, не являющихся гражданами Российской Федерации, не распространяется право на получение преимуществ, предоставляемых отдельным категориям граждан России при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего и высшего профессионального образования. В случае установления квоты на прием иностранных граждан на обучение или повышение квалификации за счет средств федерального бюджета в обязательном порядке учитываются интересы соотечественников независимо от их гражданства. Россия также содействует получению соотечественниками образования на русском языке и родных языках народов России, включая изучение российской истории и культурного наследия. С этой целью осуществляются меры по подготовке преподавателей, разработке при участии специалистов-соотечественников учебников, учебных пособий и программ с учетом особенностей организации образовательного процесса в государствах проживания соотечественников и снабжению такими учебниками, учебными пособиями и программами соотечественников. Государство в целях формирования образовательного пространства, в котором учитываются права и интересы соотечественников, проводит линию на выработку с государствами их проживания согласованной политики в области образования, заключает международные договоры о признании и об установлении эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях. Кроме того, Россия, признавая роль религиозных организаций в консолидации соотечественников, содействует социально значимым инициативам религиозных организаций в оказании духовной помощи соотечественникам, сохранении их родных языков и культур. Одним из важных факторов является то, что Россия поддерживает соотечественников в получении и распространении информации, пользовании информацией на русском языке и родных языках народов Российской Федерации на территориях государств проживания соотечественников, создании средств массовой информации, поддержании и развитии информационных связей между государствами проживания соотечественников и Российской Федерацией. С помощью аудио — и видеоматериалов они могут общаться или обмениваться информацией через сеть Интернет на русском языке. Нужно отметить и тот факт, что в России могут создаваться общественные фонды и другие общественные объединения, образуемые в целях поддержки соотечественников и их общественных объединений. В соответствии с законодательством федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации поощряют благотворительную деятельность физических и юридических лиц в области отношений с соотечественниками. В целях защиты законных интересов соотечественников высшим представительным органом, обеспечивающим взаимодействие соотечественников с органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, является Всемирный конгресс соотечественников, который проводится не реже одного раза в три года. В период между всемирными конгрессами могут также проводиться всемирные конференции соотечественников, все делегаты которых избираются общественными объединениями соотечественников на конференциях, проводимых в государствах их проживания. Для координации деятельности общественных объединений соотечественников из числа их руководителей избираются координационные советы. В период между всемирными конгрессами и всемирными конференциями соотечественников представительство их интересов в органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обеспечивает Всемирный координационный совет российских соотечественников, который является органом Всемирного конгресса соотечественников. Также он отвечает за координацию деятельности координационных советов соотечественников в государствах их проживания. Кроме того, при федеральных органах государственной власти, в частности в ФМС России, и органах государственной власти субъектов РФ могут создаваться представительные общественно-консультативные органы — советы (комиссии) соотечественников. Порядок их формирования, задачи и функции устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации соответственно. Следует сказать о том, что в Российской Федерации с 2006 года действует Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. И государство в настоящее время не гонится за числом переселяющихся в Россию соотечественников. Очень важно, чтобы переехавшие на постоянное место жительства люди не пожалели о принятом решении и действительно остались здесь навсегда. На сегодняшний день от соотечественников подано более 29 тысяч анкет на участие в Государственной программе переселения. На территорию России, по свидетельствам участников Государственной программы, прибыло около 22 тысяч человек. В определенный момент возникло опасение, что мировой финансовый кризис серьезно осложнит прием соотечественников в регионах, однако этого не произошло. В 2009 году к нам приехало 9219 человек, что больше, чем в 2007 и 2008 годах (685 и 8346 человек соответственно) <4>. ——————————— <4> О внесении изменений в Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы: Постановление Правительства России от 17.08.2010 N 626 // Рос. газ. 2010. 24 авг.
Что касается привлекательности регионов, то, как правило, соотечественники переселяются в западные и центральные районы страны. Лидеры тут неизменны — это Калининградская, Калужская и Липецкая области. В Сибирском регионе наибольшей популярностью пользуется Красноярский край. В 2009 году в регионах, которые с 2007 года охотно принимали наших соотечественников в рамках Государственной программы, наметилась тенденция по сворачиванию инвестиционных проектов и, соответственно, по сокращению запланированных для трудоустройства соотечественников рабочих мест. Руководители некоторых субъектов Федерации стали просить об отсрочке вступления в Программу. Настораживает то, что с такими инициативами обращаются такие экономически успешные субъекты Федерации, как Татарстан, Башкортостан и ряд других. Вместе с тем даже в период кризиса нам удалось удержать от снижения уровень выполнения Программы за счет включения в работу новых регионов страны. Сегодня, когда экономическая ситуация в стране в значительной степени стабилизировалась, Федеральная миграционная служба России как координатор данной Программы видит свою задачу в активной работе с главами субъектов Российской Федерации. Современная цель ФМС России — это участие в Программе максимального количества российских регионов, расширение территорий вселения и оказание действенной помощи в обустройстве прибывающим соотечественникам со стороны региональных властей. Анализ реализации Госпрограммы за прошедшие три года показывает, что законодательство в области переселения соотечественников не всегда отвечает потребностям регионов России и самих переселенцев. Известны случаи, когда соотечественники отказывались от участия в Программе из-за сложности и несовершенства некоторых документов и установленных ими административных процедур. Поэтому совершенствование нормативной правовой базы в этой сфере — один из важнейших приоритетов работы ФМС России. В настоящее время регионами — участниками Программы переселения являются: в Центральном федеральном округе — Воронежская, Курская, Тверская, Тамбовская, Липецкая, Калужская области; в Северо-Западном федеральном округе — Архангельская и Калининградская области; в Приволжском федеральном округе — Нижегородская и Пензенская области; в Уральском федеральный округе — Курганская и Тюменская области; в Сибирском федеральном округе — Алтайский и Красноярский края, Кемеровская, Омская, Новосибирская и Иркутская области; в Дальневосточном федеральном округе — Амурская область, Еврейская автономная область, Камчатский, Хабаровский и Приморский края. Потенциал переселенцев составляет порядка 5 миллионов человек. Планы при вводе в действие Программы были, конечно же, на порядок ниже — сотни тысяч человек. Однако реально в Россию за три года действия Государственной программы переехало всего несколько десятков тысяч соотечественников. Так, каждая третья анкета кандидатов на участие в Государственной программе содействия добровольному переселению соотечественников в Россию, поступившая на рассмотрение в правительство Калининградской области, оказалась из Республики Кыргызстан. Число желающих перебраться в Калининград из Киргизии увеличилось в последний месяц, когда в ней начались межэтнические конфликты. По словам областного министра по муниципальному развитию Михаила Илюхина, увеличилось не только число анкет, подаваемых из Кыргызстана, но и количество людей, желающих выехать из Республики. Какое-то время назад они уже получили свидетельства переселенцев, но по разным причинам выжидали. По информации регионального министерства по муниципальному развитию, всего с начала действия Программы в Калининградскую область на рассмотрение поступило чуть более 11 тысяч анкет. Для постоянного проживания прибыло 7506 человек (3359 участников Госпрограммы и 4147 членов их семей). Почти половина из них — трудоустроилась, более 130 новоселов организовали индивидуальные предприятия. Были и такие, кто приехал в Россию своим ходом, но из-за бюрократических препон не смог получить российское гражданство. Иностранные студенты, обучающиеся в наших вузах и средних специальных учебных заведениях, — это тоже большой человеческий массив. Предполагается также стимулировать участие в Программе соотечественников, желающих открыть в России собственный бизнес, людей, заинтересованных в компактном переселении в сельскую местность, а также деятелей науки и искусства. Кроме того, решено восстановить «налоговую» справедливость по отношению к переселенцам. По действующему законодательству люди, не имеющие российского гражданства, платят подоходный налог в размере 30%, что значительно выше налога, который платят граждане. Ожидается, что новыми поправками в законодательство граждане РФ и переселенцы, приезжающие в рамках Госпрограммы, будут уравнены в своих правах по уплате налогов. По существу, иностранные граждане, законно проживающие на территории России и желающие принять участие в Государственной программе содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, также могут обратиться в территориальный орган ФМС России. Так, Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2010 г. N 528 в соответствии с Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» <5> утверждено Положение о выдаче свидетельства участника Госпрограммы на территории России <6>, <7>. По данному вопросу необходимо обращаться в миграционную службу тех субъектов Российской Федерации, которые участвуют в Программе. Нужно написать заявление, собрать необходимые документы и, если с документами все будет в порядке, в течение 60 дней можно получить свидетельство участника Государственной программы. ——————————— <5> О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом: Указ Президента РФ от 22.06.2006 N 637 (в ред. от 12.01.2010) // СПС «КонсультантПлюс». <6> Тюркин М. Стать гражданином будет проще // Рос. газ. 2010. 23 июля. <7> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820; Об утверждении Положения о выдаче на территории Российской Федерации свидетельства участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2006 г. N 817: Постановление Правительства РФ от 15.07.2010 N 528 // СПС «КонсультантПлюс».
Свидетельство признается недействительным территориальным органом Федеральной миграционной службы России в случаях: а) наличия исправлений, подчисток, подделок; б) отсутствия или переклейки фотографии владельца свидетельства; в) отсутствия необходимых записей, печатей и штампов; г) наличия отметок и записей, не предусмотренных настоящими Правилами; д) выявления неточностей или ошибок в произведенных записях; е) наличия повреждений, нарушающих целость документа или его частей; ж) утраты свидетельства. Нет сомнения в том, что правовое регулирование вопросов добровольного переселения соотечественников в Россию будет периодически пересматриваться как Президентом, так и Правительством Российской Федерации.
