(Бейкер Б., Сидорцов Р.) («Энергетическое право», 2014, N 1)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ В ОТНОШЕНИИ МОРСКИХ УГЛЕВОДОРОДНЫХ РЕСУРСОВ В АРКТИЧЕСКОМ РЕГИОНЕ США
Б. БЕЙКЕР, Р. СИДОРЦОВ
Бейкер Бетси, доцент и старший научный сотрудник в области изучения океанов и энергоресурсов Института энергии и окружающей среды Вермонтской школы права.
Сидорцов Роман, докторант Института полярных исследований имени Скотта Кембриджского университета и старший научный сотрудник по проблемам мировой энергетики Института энергии и окружающей среды Вермонтской школы права.
Введение
Множество людей во всем мире узнают об арктической и субарктической климатических зонах на территории США благодаря бессмертным произведениям Джека Лондона. Яркие сцены из «Зова предков» и «Белого клыка» дают точное представление о том, какие трудности пришлось преодолеть людям и какую цену они заплатили за главное богатство недр — золото. С тех пор, как великий американский писатель покинул Клондайк, технология добычи желанных полезных ископаемых совершила гигантский скачок вперед, а само понимание главного богатства сместилось в сторону черного золота. Но мало изменились те проблемы, с которыми сталкиваются люди при освоении природных богатств величественного Севера. В то же время Арктика — это не просто дикая природа потрясающей красоты или источник полезных ископаемых, ждущих своего часа. Для тысяч представителей коренных народов, чьи предки тысячелетиями жили на Крайнем Севере, Арктика — родной дом, где они находят все необходимое для жизни, уклад которой неотделим от их представления о себе как о личности и о своем народе. Основное внимание в настоящей статье уделяется тем правилам, по которым осуществляется процесс исследования недр и добычи углеводородных ресурсов в арктической зоне США. В географическом смысле этого слова мы выйдем за границы исхоженных Джеком Лондоном мест, т. к. охватим зону арктических вод США. Там, где это необходимо, мы осветим социально-экономическую и политическую ситуацию, чтобы увязать наш анализ с подоплекой рассматриваемых проблем. Ряд существенных моментов мы по возможности снабдим примерами из реальной жизни, чтобы подчеркнуть направленность на арктический регион США. Мы начнем с рассмотрения потенциала углеводородных ресурсов в морской арктической зоне США и сложностей в извлечении их запасов. В статье будет дана общая картина добычи нефти и газа в этом регионе и затронуты современные тенденции. Затем мы обозначим понятийный аппарат для анализа нормативно-правового режима, а также проведем границы юрисдикции различных ведомств, в которых этот режим действует. Наши рассуждения будут по большей части касаться двух основных компонентов нормативно-правового режима — практики предоставления участков в аренду и эксплуатации месторождений. Мы сделаем краткие замечания по поводу получения доходов, а завершим выводами об имеющихся тенденциях и недоработках, а также о возможностях совершенствования нормативно-правового регулирования всех аспектов, связанных с углеводородными ресурсами в арктических водах США.
Разработка углеводородных ресурсов в арктических водах США: общая картина и современные тенденции
По оценкам Геологической службы США, прибрежная зона Аляски таит огромные неразведанные запасы углеводородов: 29,96 млрд. баррелей сырой нефти, 221,39 триллиона кубических футов природного газа и 5,90 млрд. баррелей природного газового конденсата <1>. Это означает, что извлекаемые запасы оцениваются в 72,77 млрд. баррелей нефтяного эквивалента <2>. Считается, что скромных размеров арктическая территория Аляски обладает 33 процентами всех неразведанных запасов нефти в зоне Арктики <3>, что делает США обладателем самой большой доли этого сырья среди всех пяти государств, имеющих выход к Арктическому шельфу <4>. На территории региона Аляска Норт Слоуп (АНС) находятся 14 из 100 крупнейших нефтяных месторождений США и 5 из 100 крупнейших газовых месторождений США <5>. Прудхоу-Бей является крупнейшим нефтяным месторождением в Соединенных Штатах <6>. По данным 2009 г. на нем добыто 13,6 млрд. баррелей нефти <7>. Несмотря на то что на месторождении по-прежнему добывается в среднем 264 тысячи баррелей в сутки, общая производительность месторождения за последние годы сократилась <8>. Сама разработка месторождения Прудхоу-Бей стала возможной благодаря Трансаляскинскому трубопроводу, который тянется от Прудхоу-Бей до теплых вод порта Валдиз на Аляске <9>. ——————————— <1> Оценка ресурсов всего арктического региона: оценка неразвед. запасов нефти и газа за Поляр. кругом / Геолог. служба США. 2008. Вып. 4. URL: http://pubs. usgs. gov/fs/2008/3049/. <2> Там же. С. 1, 4. <3> Там же. С. 3 — 4. <4> Там же. С. 4. <5> Профиль штата и расчеты энергоносителей: профил. анализ / Информ. упр. М-ва энергетики США, Аляска. URL: http://www. eia. gov/state/analysis. cfm? sid=AK (дата обращения: 30.07.2013). <6> Там же. <7> Будзик Ф. Потенциал нефти и газа в Арктике / Ф. Будзик; Информ. упр. М-ва энергетики США, Офис интегриров. анализа и прогнозирования, Отдел нефти и газа. Вып. 4 (окт. 2009 г.). <8> Департамент природных ресурсов Аляски, Отдел нефти и газа. URL: http://dog. dnr. alaska. gov/ (дата обращения: 30.07.2013). <9> Там же.
В отличие от нефти, история природного газа в регионе Аляска Норт Слоуп — это история нереализованных возможностей, т. к. 35,4 триллиона кубических футов обнаруженных запасов остаются по большей части нетронутыми <10>. Природный газ из этого региона не имеет выхода на рынок <11>. Перевозка природного газа грузовым автотранспортом из Норт Слоуп на материк (г. Фэрбенкс) должна начаться в 2015 г. в качестве временной меры, пока не будет построен трубопровод <12>. Поэтому в целом у арктического шельфа США относительно высокий потенциал разработки нефтяных ресурсов <13>. Помимо возможных открытий новых крупных месторождений нефти, доступ к имеющейся инфраструктуре, наличие дружелюбного политического климата и довольно благоприятных бюджетно-налоговых условий делают американскую Арктику привлекательным местом для развития морского нефтяного промысла <14>. ——————————— <10> Будзик Ф. Указ. соч. С. 3. <11> U. S. EIA (Агентство по ООС, США), см. выше. <12> См., например: Бросс Д. Детали проекта по автоперевозкам добытого природного газа в Фэрбенкс / Д. Бросс, KUAC Radio (Fairbanks). 2013. 18 июня. URL: http://www. alaskapublic. org/2013/06/18/fairbanks-natural-gas-releases-trucking-project-details/. <13> Арктические нефть и газ / Эрнст энд Янг. 2012. Вып. 13. <14> Там же.
Арктические воды побережья Аляски бросают вызовы, подобные тем, что существуют и в других регионах Аляски, где добываются нефть и газ. Суровый климат Аляски берет дань с людей и техники <15>. Паковый лед, способный серьезно повредить морские сооружения и суда, представляет целый клубок проблем с точки зрения оперативного и стратегического планирования, техники безопасности, проведения спасательно-розыскных мероприятий <16>. Удаленность намеченных промысловых участков от населенных пунктов также сказывается на осуществимости геологической разведки и добычи, потому что суда, оборудование, материалы, а также люди вынуждены преодолевать более протяженные расстояния до пункта назначения <17>. Отсутствие общей полярной инфраструктуры для поиска и спасения пропавших людей является вполне реальной проблемой, осложняющей работу в этом регионе. Эти вызовы могут привести к более длительным срокам подготовки и осуществления проектов, еще более увеличивая затраты на добычу и без того недешевой арктической нефти <18>. ——————————— <15> Будзик Ф. Указ. соч. С. 9. <16> Там же. <17> Там же. <18> Там же.
Арктика неоднородна, каждый ее регион обладает своими уникальными характеристиками. Например, погодные условия американской Арктики осложняются отсутствием эффекта Гольфстрима, который несколько смягчает суровость климата в норвежской Арктике. Даже на территории собственно американской Арктики имеются отличия, когда в Чукотском море наблюдаются более высокие волны и более низкие температуры, чем в море Бофорта <19>. ——————————— <19> Арктические нефть и газ. С. 5; Будзик Ф. Указ. соч. С. 9 — 10.
Активные изыскательские работы возобновились на арктическом внешнем континентальном шельфе (ВКШ) США в 2012 г. <20>. Компания «Шелл» начала бурение первой направляющей скважины в Чукотском море в сентябре, а в море Бофорта — в октябре 2012 г. после завершения долгой процедуры получения разрешений в уполномоченных органах США и целого ряда задержек, вызванных соображениями техники безопасности, необходимости судов и оборудования для предотвращения разливов нефти <21>. Потратив более 4,5 млрд. долларов, «Шелл» пробурила две верхних скважины в конце сезона 2012 г. <22>. А 31 декабря 2012 г. «Куллук», одна из двух буровых платформ «Шелл», села на мель в Аляскинском заливе <23>. Спустя десять дней Агентство по охране окружающей среды заявило, что компания нарушила условия разрешений по Закону о чистом воздухе в отношении своих обоих арктических буровых судов <24>. Министерство природных ресурсов (МПР) начало расследование работы «Шелл» в Арктике, издав отчет об этом в марте 2013 г. <25>. Под давлением инвесторов, государственных органов и общественных групп по защите окружающей среды «Шелл» объявила о приостановлении разведочного бурения на 2013 г. в море Бофорта и Чукотском море, сообщив о том, что она будет готовить оборудование и планирует возобновить эту работу позднее <26>. А затем и компания «КонокоФилипс» отложила запуск программы разведочного бурения в водах арктической Аляски в 2014 г. <27>. ——————————— <20> Оценка научных потребностей для принятия решений по разработке энергоресурсов на внешнем континентальном шельфе в Чукотском море и море Бофорта, Аляска / Геолог. служба США. Циркуляр N 1370 (2011). С. 241. Все шесть участков по добыче нефти находятся в море Бофорта. Группа научных исследований и планирования НУКА, Арктическая программа США. Группа экологии ПЬЮ, Предотвращение и устранение нефтяных разливов в американской зоне Северного Ледовитого океана, неизученные риски, неприемлемые последствия (ноябрь 2010 г.). Месторождение Никайтчук под управлением компании «Эни», промышленная эксплуатация началась 9 февр. 2011 г. (см.: «Эни» начинает добычу на месторождении Никайтчук на Аляске. URL: http://www. eni. com/en_IT/media/press-releases/2011/02/2011-02-09-nikaitchuq. shtml (дата обращения: 30.07.2013)). <21> Броудер Д. М. Лед вынуждает «Шелл» остановить работы на арктической скважине // Нью-Йорк Таймс. 2012. 11 сент. URL: http://query. nytimes. com/gst/fullpage. html? res=9E02EFDD123EF932A2575AC0A9649D8B63&ref;=shellroyaldutchplc. <22> Там же. <23> Краусс К. «Шелл» откладывает бурение нефтяной скважины в Арктике до 2013 года // Нью-Йорк Таймс. 2012. 17 сент. URL: http://query. nytimes. com/gst/fullpage. html? res=9E02EFDD123EF932A2575AC0A9649D8B63&ref;=shellroyaldutchplc. <24> Фаунтейн Г. Отколовшая нефтяная платформа, полностью заправленная топливом, села на мель // Нью-Йорк Таймс. 2013. 1 янв. URL: http://www. nytimes. com/2013/01/02/business/energy-environment/shell-oil-rig-runs-aground-in-alaska. html?_r=0&adxnnl;=1&ref;=shellroyaldutchplc&adxnnlx;=1370261036-fvLh/Mjf4rbFT0hDSbif8A. <25> Броудер Д. М. «Шелл» нарушила условия по охране воздуха для кораблей в Арктике — утверждает E. P.A. // Нью-Йорк Таймс. 2013. 11 янв. URL: http://green. blogs. nytimes. com/2013/01/11/shell-violated-air-permits-for-arctic-ships-e-p-a-says/?ref=shellroyaldutchplc. <26> «Шелл» объявляет о перерыве в программе арктического бурения. URL: http://www. shell. us/aboutshell/projects-locations/alaska/events-news/02272013-alaska. html (дата обращения: 30.07.2013). <27> Краусс К. «КонокоФилипс» приостанавливает программу бурения в Арктике // Нью-Йорк Таймс. 2013. 10 апр. URL: http://www. nytimes. com/2013/04/11/business/energy-environment/conocophil-lips-suspends-arctic-drilling-plans. html. В качестве основной причины приостановки разведочного бурения компания отметила «неопределенность в отношении федеральных нормативных и разрешительных стандартов» (см.: Неопределенность регулирования приводит к тому, что компания приостанавливает реализацию планов по разведочному бурению в Чукотском море в 2014 г. 2013. 10 апр. URL: http://alaska. conocophillips. com/EN/news/newsreleases/Documents/NR-AK-Chukchi%20Sea-FINAL%204-9-2013.pdf).
I. Нормативно-правовая база
a. Общий обзор
Перерыв в программе активного бурения на внешнем арктическом континентальном шельфе США дает шанс для того, чтобы взвесить все «за» и «против» разработки углеводородов в этом регионе и оценить правила осуществления этой деятельности. Еще до того, как компании «Шелл» и «КонокоФилипс» выразили неудовольствие тем, как государственные органы вели работу по выдаче разрешений в этом регионе в недавний период, в 2011 г. был организована специальная межведомственная комиссия по рассмотрению этого вопроса <28>. В 2013 г. Министерство внутренних природных ресурсов США объявило о планах разработки специальных правил (стандартов) для нефтегазовой отрасли на арктическом внешнем континентальном шельфе (ВКШ) США <29>. До завершения процесса формирования новых правил разработка морских нефтегазовых ресурсов Арктики подчиняется в основном тем же нормативно-правовым основам, что и другие прибрежные зоны добычи углеводородов в США. ——————————— <28> Межведомственная рабочая группа по согласованию развития внутренних энергоресурсов и выдачи разрешений в Аляске: Президент. Указ N 13580 (см.: http://www. whitehouse. gov/the-press-office/2011/07/12/executive-order-interagency-working-group-coordination-domestic-energy-d). <29> Обзор нормативов по нефтяному и газовому бурению на внешнем континентальном шельфе Аляски: БУЭО-2013-0035 / М-во внутр. природ. ресурсов, Бюро упр. энергией океана (БУЭО) и Бюро по безопасности и охране окружающей среды (БКТБООС). URL: www. regulations. gov/#!docketDetail;D=БУэ0-20l3-0035 (дата обращения: 30.07.2013); Анализ Министерства внутренних природных ресурсов планов компании «Шелл» на 2012 год по морской нефтяной и газовой разведке (2013. 8 марта). URL: www. doi. gov/news/pressreleases/upload/Shell-report-3-8-13-Final. pdf, где признается «необходимость продолжать вырабатывать и совершенствовать нормативы и практику, характерные для уникальных и сложнейших условий нефтяной и газовой разведки внешнего континентального шельфа Аляски».
Данная нормативно-правовая база включает более сорока взаимосвязанных федеральных законов, многочисленных правил, инструкций и отраслевых стандартов. Эта база держится на основополагающем законе — Законе о землях внешнего континентального шельфа (Закон о землях ВКШ) <30> и сопутствующих подзаконных актах под названием «Добыча нефти, газа и серы на внешнем континентальном шельфе» <31>. Другими заслуживающими упоминания законами являются Закон о загрязнении нефтью (Закон ОЗН), Закон о сохранении исчезающих биологических видов (Закон о СИБВ) <32>, Закон о государственной политике в области охраны окружающей среды (Закон о ГПООС) <33>, Закон о природоохранных мероприятиях в прибрежной зоне (Закон о ПМПЗ) <34>, Закон о сохранении и восстановлении ресурсов (Закон о СВР) <35>, Закон о чистой воде <36>, Закон о чистом воздухе <37>, Закон о защите морских млекопитающих <38>, Закон Магнусона-Стивенса о сохранении и контроле рыбных запасов <39>, Федеральный закон об уплате пошлин за право разработки нефтяных и газовых ресурсов <40>. Законодательство на уровне штата также может вносить свою лепту, но, как показано ниже, его применение определяется географическим расположением нефтяных и газовых залежей. Несколько федеральных органов, а также власти штата, в т. ч. исполнительные органы, наблюдают за тем, чтобы законы применялись и соблюдались надлежащим образом. ——————————— <30> 43 U. S.C. § 1301 и след. (2012). <31> 30 C. F.R. п. 250 (2013). <32> 16 U. S.C. § 1531 и след. (2012). <33> 42 U. S.C. § 4321 и след. (2012). <34> 16 U. S.C. § 1451 и след. (2012). <35> 42 U. S.C. § 6901 и след. (2012). <36> 33 U. S.C. § 1251 и след. (2012). <37> 42 U. S.C. § 7401 и след. (2012). <38> 16 U. S.C. § 1371 и след. (2012). <39> 16 U. S.C. § 1801 и след. (2012). <40> 30 U. S.C. § 1701 и след. (2012).
В целях облегчения понимания этой сложной нормативно-правовой базы мы приняли следующий концептуальный подход (см. Рис. 1). Вместо того, чтобы подробно рассматривать каждый ключевой закон или инструкцию, или роль исполнительного органа, мы проанализировали три основных компонента правового режима: предоставление участков в аренду (лицензирование), практику эксплуатации и сбор доходов. Мы также целенаправленно упомянем вопросы юрисдикции, кратко осветим потенциально применимые законы на уровне штатов и дадим пространные комментарии по трем нижеприведенным компонентам:
Leasing < > Operating (Licensing) < > Practices
> Revenue Collection
Рисунок 1. Основные компоненты нормативно-правовых основ работы нефтегазовой отрасли на континентальном шельфе США
Юрисдикция в отношении нефтегазовой деятельности в американской Арктике зависит от места осуществления. Штат Аляска владеет и распоряжается нефтегазовыми ресурсами в пределах трехмильной (5 км) береговой зоны <41>. Юрисдикция федерального правительства простирается на территориальные воды за пределами трех миль, на прилегающую зону, на эксклюзивную экономическую зону и континентальный шельф <42>. Согласно Закону США 1984 г. об исследованиях и подходах в Арктике (ЗИПА), арктическая зона США не приравнивается к наименованию Аляска, ее дефиниция дается через ссылки на географические признаки внутри или на границах штата <43>. Включение Берингова моря и Алеутского хребта в дефиницию ЗИПА расширяет понимание американской Арктики в границах южнее Полярного круга (66° 33′ 44» с. ш.); например, остров Алеутской гряды Аматиньяк находится на 51° 15′ 44» с. ш. <44>. ——————————— <41> См., например: Федеральный закон о затапливаемых землях 1953 г., 43 U. S.C. § 1311; Ванн А. Морские нефте — и газоразработки: правовые основы / А. Ванн, Служба науч. исслед. Конгресса // RL33404. 2011. 2 мая. С. 2 — 3. <42> Закон о землях внешнего континентального шельфа (ВКШ) (OCSLA), 43 USC § 1331. <43> Там же. <44. Карту зоны, определенной в законе ЗИПА, можно найти на сайте Arctic. gov: О’Рурке Р. Изменения в Арктике: исходные данные и вопросы для Конгресса, R41153 / Р. О’Рурке, Служба науч. исслед. Конгресса. 2013. 2 янв. С. 3. Рис. 1. URL: http://www. arctic. gov/maps/ЗИПА_Alaska_only_150dpi. jpg (дата обращения: 30.07.2013).
Несколько органов и законов на уровне штата важны для понимания юрисдикции Аляски в отношении деятельности в морской зоне (до 3 миль) от береговой линии. К таким органам относятся: Комиссия Аляски по сохранению нефтегазовых запасов; три министерства Аляски: по охране окружающей среды, по рыбо — и охотопромысловым запасам, по природным ресурсам, в котором основную роль играют два управления: по нефти и газу, добыче полезных ископаемых, земельно-водным отношениям, а также управление по охране мест обитания диких животных и птиц и выдаче разрешений на производство работ. Наконец, заслуживает упоминания Программа управления ресурсами побережья Аляски, учрежденная в 1977 г. по Федеральному закону 1972 г. о природоохранных мероприятиях в прибрежной зоне, но прекратившая свое существование в 2011 г. <45>. ——————————— <45> Программа управления ресурсами береговой линии Аляски / М-во Аляски по природ. ресурсам. URL: http://www. alaskacoast. state. ak. us/ (дата обращения: 30.07.2013).
b. Предоставление участка в аренду (лицензирование)
Предоставление участка в аренду — это процесс, предшествующий работам (ex ante), во время которого основное внимание уделяется тому, примет ли правительство решение о выдаче разрешения на добычу нефти и газа, и если да, то где. По этой причине мы выделили планы по разведке и разработке месторождений в этот компонент. Предоставление участка в аренду (в других арктических юрисдикциях используется термин «лицензирование») тесным образом связано с компонентом эксплуатации месторождения. Например, получение разрешения на производство работ (например, разрешение на выбросы в атмосферу по Закону о чистом воздухе) является условием использования права на разведку или эксплуатацию месторождения. Точно так же соблюдение условий разрешения служит основанием для сохранения права на разведку или эксплуатацию месторождения. Полномочия Министерства США по природным ресурсам (МПР) в рамках Закона о землях ВКШ по управлению и надзору за освоением ресурсов на ВКШ не являются чем-то незыблемым. По мораторию, налагаемому Президентом или Конгрессом, можно вывести не переданные в аренду земли из числа земель, находящихся в юрисдикции Закона о землях ВКШ <46>. При этом Министерство может ввести третий тип моратория, более избирательного по времени и месту применения, при котором подвергнувшаяся ему часть ВКШ по-прежнему останется в зоне юрисдикции Закона о землях ВКШ <47>. В настоящее время ни одна часть Арктики не подвержена мораторию на нефтегазовую деятельность в рамках Закона о землях ВКШ <48>. ——————————— <46> Ванн А. Указ. соч. С. 4. <47> 4 3 U. S.C. § 1334 (2012). <48> Зоны планирования работ на Аляске / Бюро программ по упр. энергией океана, добычей нефти на ВКШ и выдачи разрешений на разведку и добычу газа 2012 — 2017 гг. URL: http://www. boem. gov/uploadedFiles/БУЭ0/Oil_and_Gas_Energy_Program/Leasing/Map_Alaska. pdf (дата обращения: 30.07.2013). Бристольский залив в северном Алеутском бассейне, не включенный в дефиницию ЗИПА, подлежит президентскому мораторию до (включительно) 30 июня 2017 г. (см.: Зоны под мораторием / БУЭО. URL: http://www. boem. gov/Oil-and-Gas-Energy-Program/Leasing/Areas-Under-Moratoria. aspx (дата обращения: 30.07.2013)).
Авария на платформе Deepwater Horizon выявила состав основных административных органов, участвующих в реализации Закона о землях ВКШ и контроле соблюдения его положений <49>. 19 мая 2010 г. подразделение Министерства природных ресурсов — Служба недропользования (СНП) — было переименовано в Бюро по управлению энергоресурсами океана, регулирования и контроля (БУЭОРК) <50>. Затем, 1 октября 2010 г., Бюро разделилось на три отдельных административных органа: Бюро по управлению энергоресурсами океана (БУЭО), Бюро контроля техники безопасности и охраны окружающей среды (БКТБООС), Управление сбора доходов от природных ресурсов <51>. Основной причиной этого разделения явилась необходимость разнесения противоречащих друг другу функций государственного регулирования: управления добычей природных ресурсов, контроля соблюдения условий ООС и техники безопасности и получения доходов от эксплуатации природных ресурсов <52>. ——————————— <49> Реформа регулирования / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/Reforms/Reforms. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <50> Реорганизация бывшей СНП / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/Reorganization/Reorganization. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <51> Там же. <52> Там же. Структурные недостатки СНП в качестве регулятора с противоречивыми целями, последовавшие неудачи с кульминацией — взрывом на скважине Макондо были отлично запротоколированы Национальной комиссией по разливу нефти на платформе BP Deepwater Horizon (см.: Национальная комиссия по разливу нефти на платформе BP Deepwater Horizon и бурение с морских платформ, глубоководное бурение. Катастрофа в заливе и будущее морского бурения: доклад президенту. 2011. С. 55 — 57).
Региональное управление Бюро по управлению энергоресурсами океана (БУЭО) по ВКШ Аляски ведет работу по выдаче лицензий в американской арктической зоне в четыре этапа <53>: 1) пятилетний план <54>; 2) предварительные лицензии и продажа индивидуальных лицензий <55>; 3) разведка <56>; 4) разработка месторождения и добыча <57>. ——————————— <53> Бюро по упр. энергоресурсами океана, Регион ВКШ Аляски. URL: http://www. boem. gov/About-БУЭО/БУЭО-Regions/Alaska-Region/Index. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <54> 43 U. S.C. § 1344 (2012). <55> 43 U. S.C. § 1337, 1345. <56> 43 U. S.C. § 1340. <57> 43 U. S.C. § 1351.
Составление пятилетнего плана требует тщательности и внутриведомственных согласований в министерстве природных ресурсов (МПР), а также сотрудничества с другими министерствами и органами, властями штатов и местным самоуправлением, а также получения согласия со стороны Конгресса и Президента США <58>. Это первый шаг на пути к получению предложения от МПР по продаже блоков в аренду, состоящий из двух предварительных вариантов, одного окончательного варианта предложения, трех сроков на получение замечаний, подготовки отчета об оценке воздействия на окружающую среду и, наконец, окончательного утверждения министром МПР <59>. На весь процесс уходит обычно от двух до двух с половиной лет <60>. Утвержденный министром план подлежит ежегодному пересмотру. Например, в 2010 г. министр Салазар существенно изменил План предоставления участков в аренду для разработки нефти и газа на ВКШ в арктических зонах в 2007 — 2012 гг. <61>. ——————————— <58> Выдача лицензий на добычу нефти и газа на ВКШ / Бюро по упр. энергоресурсами океана. С. 3. <59> Там же. <60> Там же. <61> Предварительный пересмотренный план по программе предоставления участков в аренду для разработки нефтяных и газовых ресурсов на ВКШ на 2007 — 2012 гг. / М-во природ. ресурсов США, Упр. недропользования. 2010. С. 7. URL: http://www. doi. gov/whatwedo/energy/ocs/upload/PRP2007-2012.pdf.
Предварительные разрешения на предоставление в аренду и продажи индивидуальных лицензий объединены в один этап, который начинается с того, что директор публикует объявление о получении информации и номинациях на участки ВКШ, передаваемые в аренду <62>. После консультаций с уполномоченными федеральными органами директор БУЭО <63> собирает всю полученную информацию в уведомление о предлагаемых в аренду участках и направляет его министру на подпись <64>. Утвержденное министром уведомление направляется губернатору соответствующего штата, а само уведомление публикуется в «Федеральном регистре» (ежедневное издание для публикации нормативно-справочных материалов США). Директор БУЭО публикует затем в «Федеральном регистре» список предложений на продажу с указанием участков и каких-либо условий, по которым эта продажа может состояться <65>. Продажа происходит в соответствии с процедурой конкурсных торгов <66>. Обычно побеждает претендент, давший самую высокую цену, хотя могут быть и исключения <67>. СНП и правопреемник, БУЭО, провели несколько конкурсных торгов по американскому ВКШ Аляски за последние 10 лет <68>. Следующий тендер на участок арктического ВКШ, Тендерный пакет 237, намечен на 2016 г. и будет касаться Чукотского моря <69>. ——————————— <62> 30 C. F.R. § 256.23 (2013). <63> 30 C. F.R. § 256.29. <64> Там же. <65> 43 U. S.C. § 1337(l) (2012). <66> 43 U. S.C. § 1337(a). <67> Ванн А. Указ. соч. С. 11. <68> Бюро по упр. энергоресурсами океана, Упр. предоставления в аренду Аляски. URL: http://www. boem. gov/About-БУЭО/БУЭО-Regions/Alaska-Region/Leasing-and-Plans/Leasing/Index. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <69> График продаж в аренду. 2012 — 2017 / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/Oil-and-Gas-Energy-Program/Leasing/Five-Year-Program/Lease-Sale-Schedule/2012-2017-Lease-Sale-Schedule. aspx (дата обращения: 30.07.2013).
Нефтедобывающая компания не может начать разведочное бурение без утвержденного плана геологоразведочных работ и необходимых разрешений <70>. Нормативные требования БУЭО, выраженные в Законе о землях ВКШ, конкретизируют содержание плана геологоразведочных работ <71>. Например, план геологоразведочных работ (ПГР) может относиться к нескольким участкам. Как правило, в отличие от предыдущих двух этапов, эта работа не может продолжаться без получения подтверждения от властей штата о том, что ПГР соответствует программе освоения береговой зоны штата <72>. Единственное условие отмены вето штата на реализацию плана заключается в том, чтобы получить решение министра природных ресурсов о том, что план соответствует Закону о ПМПЗ или же необходим в интересах национальной безопасности <73>. На момент написания настоящей статьи нефтедобывающая компания, ожидающая утверждения своего ПГР или плана разработки месторождения и добычи на арктическом шельфе США, не нуждалась бы в анализе на соответствие своих планов Программе Закона о ПМПЗ штата. В 2011 г. законодательное собрание Аляски не сумело продлить действие программы освоения береговой зоны штата Аляска, учрежденной в рамках Закона о ПМПЗ <74>. БУЭО вправе принять одно из трех возможных решений касательно ПГР (плана геологоразведочных работ): одобрить ПГР, потребовать внесения изменений в ПГР или отказать ПГР в утверждении <75>. Тем не менее, даже если БУЭО утвердит ПГР, тем самым предоставляя право нефтедобывающей компании заниматься изысканиями на арендованном участке, эта компания все же не может приступить к разведке до получения всех необходимых разрешений. ——————————— <70> 43 U. S.C. § 1340 (2012). <71> Харциг Э. Проблемы и решения: реформирование нормативной базы по нефти и газу на ВКШ в связи с катастрофой Deepwater Horizon // Ocean & Coastal L. J. 2011. N 269. Т. 16. С. 293 — 294. <72> 30 C. F.R. § 250.232; 43 U. S.C. § 1340(c) (2012). На предыдущих двух этапах приглашение органов штатов к предоставлению информации по передаче в аренду обязательно, но учет их мнения остается на усмотрение МПР (см.: Министр МПР против Калифорнии. 464 U. S. 312, 338 (1984)). <73> Там же; 16 U. S.C. § 1456(c). <74> Бейкер Б. Регулирование нефтегазовой отрасли в прибрежной арктической зоне США // Учебник Полярного права / Под ред. Н. Лукачевой. 2013. Т. 2. С. 175, 178. URL: http://www. norden. org/en/publications. <75> 30 C. F.R. § 250.233 (2013).
Обустройство и эксплуатация нефтяных и газовых месторождений на арктическом ВКШ невозможны без утвержденного Плана разработки месторождения и добычи (ПРМД) <76>. Процесс утверждения Плана разработки месторождения и добычи по смыслу очень близок процессу утверждения ПГР, но требует более широкого анализа, а следовательно, более комплексного плана, т. к. предполагаемые по нему работы оказывают более продолжительное, широкое и глубокое воздействие на природу, чем геологические изыскания. От нефтегазодобывающей компании требуется более обширная информация в соответствии с прила гаемым списком, который опять же длиннее, чем тот, что необходим для ПГР <77>, с включением, например, планов аварийного реагирования, выполнения жизненно важных работ и инструкций по снижению негативных последствий <78>. Процесс рассмотрения ПРМД подобен процедуре рассмотрения ПГР, но БУЭО отводится больше времени для принятия решения <79>. Будучи «основным федеральным актом, существенно влияющим на качество жизни человека», все четыре этапа в рамках Закона о землях ВКШ подлежат Закону о ГПООС, по которому требуется подготовка отчета об оценке воздействия на окружающую среду для каждого этапа <80>. По всем четырем этапам может потребоваться (и зачастую так и происходит) обращение к разделу 7 Закона о СИБВ, если предлагаемые действия «способны представлять угрозу для сохранения исчезающих биологических видов, привести к разрушению или нежелательному изменению местообитаний таких видов» <81>. Для выполнения требований раздела 7 Закона о СИБВ в отношении местообитаний БУЭО проводит консультации с Национальной службой по определению морских рыбных ресурсов и Управлением охоты и рыболовства США <82>. Эти консультации принимают форму заключений и оценок экспертов-биологов <83>. ——————————— <76> Для участков, на которых осуществлялась серьезная разработка, компании могут подавать Документ по координации работ по обустройству — менее объемный документ, чем ПРМД (см.: Ванн А. Указ. соч. С. 12). <77> 30 C. F.R. § 250.242 (2013). <78> 30 C. F.R. § 250.251. <79> 30 C. F.R. § 250.266; 30 C. F.R. § 250.270. <80> 42 U. S.C. § 4332(C) (2012). <81> 16 U. S.C. § 1536 (a)(2). <82> 16 U. S.C. A. § 1536 (a)(2) (2012); Заключения и оценки биологов. Закон об охране исчезающих биологических видов. Раздел 7: Консультации / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-БУЭО/БУЭО-Regions/Alaska-Region/Environment/Environmental-Analysis/Biological-Opinions-EPA. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <83> Там же.
c. Практика эксплуатации месторождений
Компонент, касающийся практики эксплуатации месторождений в нормативно-правовой базе США по морской добыче, регулирует каждодневные действия, необходимые при разведке и добыче нефти и газа. В настоящей статье рассматриваются три аспекта этой практики: функциональный, временной и существенный: — функциональный аспект касается роли практики эксплуатации в нормативно-правовом процессе, в т. ч. с точки зрения получения разрешений, соблюдения их условий (субъектом регулирования) и контроля (со стороны регулирующего органа); — временной аспект относится к тем этапам процесса разведки и добычи полезных ископаемых, которые подлежат регулированию — от разведки до вывода месторождения из эксплуатации и зачистки участка; — наконец, существенный, или отраслевой, аспект касается характера регулируемой деятельности (например, организации утилизации отходов производства, выбросов в атмосферу, предотвращения нефтяных разливов). Наш анализ мы рассматриваем через призму отраслевого аспекта, где обсуждаем шесть направлений регулируемой деятельности, при этом наша выборка этих направлений не является исчерпывающей, но вполне представительной: — организация утилизации отходов производства, применение и сброс химикатов; — атмосферные выбросы; — профилактика нефтяных разливов и ответственность за них; — защита живых морских организмов; — конструкция и рабочие характеристики оборудования; — учет вопросов охраны здоровья, техники безопасности и ООС <84>. ——————————— <84> Рекомендации по добыче нефти и газа на арктическом шельфе Рабочей группы по охране биоресурсов Северного Ледовитого океана Арктического Совета (2009. URL: http://www. pame. is/oilandgasreports2/14-offshore-oil-and-gas (дата обращения: 09.08.2013)) указывают на похожие категории: управление отходами, использование и сброс химикатов, атмосферные выбросы, конструкция и эксплуатация, охрана жизни и здоровья людей, доставка материалов и транспортная инфраструктура, обучение персонала. См., например: Кэмпион Л. Применение рекомендаций по добыче нефти и газа на арктическом шельфе США и Канады / Л. Кэмпион, К. Седлейсик, Х. Гарсиа Ломас-Гаго, А. Скубиковски и Чжен Чжанг; Шк. права Вермонта, Ин-т энергии и окружающей среды; под ред. Б. Бейкер. 2010. Белая книга N 1 — 4. URL: http://vermontlaw. edu/Academics/Environmental_Law_Center/Institutes_and_Initiatives/Publications. htm.
В связи с тем, что утверждение планов разведки и добычи углеводородов может происходить с выдвижением ряда условий, не все вопросы отрасли решаются через конкретные положения Закона о землях ВКШ или связанных с ним подзаконных актов. Отдельные вопросы могут решаться на условиях выполнения требований, изложенных в разрешении на осуществление планов разведки и добычи, а не в руководствах к исполнению. Например, 4 августа 2011 г. БУЭО направило письмо компании «Шелл» с условным утверждением пересмотренного плана разведки в заливе Кэмден моря Бофорта, но с указанием 11 требований, которые компания должна выполнить <85>. Выдвижение таких условий, с одной стороны, обеспечивает большую гибкость, но с другой — потенциально увеличивает риск неопределенности и задержек с реализацией. Точно так же решения о предоставлении участков в аренду, переданные ранее разрешений, могут содержать ряд требований, специфичных для Арктики <86>. Пока не завершится объявленный в 2013 г. процесс формирования правил в отношении добычи в Арктике, такие требования не применяются повсеместно, но могут появляться в отдельных случаях <87>. ——————————— <85> Письмо с утверждением от БУЭОРК в адрес компании «Шелл» от 4 авг. 2011 г. приложено к анализу МПР, см. выше сноску 28 (закладка B). <86> «Шелл» установила боны на время транспортировки всего топлива, как требуется по условиям всех разрешений на предоставление в аренду, что является стандартом для работы в Арктике, и нигде больше при работе на ВКШ США. Стоит отметить, что «Шелл» «переправила 3,25 млн. галлонов топлива за 23 транспортные операции и ни разу не допустила загрязнения». <87> БУЭО-2013-0035.
Организация утилизации отходов, возникающих в результате добычи углеводородов с морских платформ, подчиняется ряду законов и нормативных положений США, в т. ч. Закону о землях ВКШ, Закону о сохранении и восстановлении ресурсов (Закон о СВР), Закону о чистой воде. В них вопросы утилизации рассматриваются более широко, чем просто виды химических загрязнений в ходе эксплуатации шельфовых месторождений. Отходы при производстве разведки и добычи нефти и газа на суше и в море освобождены от соблюдения требований Закона об организации утилизации опасных отходов, т. к. подпадают под требования об утилизации твердых отходов <88>. Согласно методическим указаниям о реализации Закона о землях ВКШ, освобожденные от соблюдения этих требований отходы разведочных и бурильных работ могут быть утилизированы в нагнетательные скважины или капсулированы в шурфы скважин, подлежащих ликвидации. Нефтегазовая компания обязана обратиться за получением разрешения о подземной утилизации отходов, а БУЭО рассматривает каждую заявку индивидуально. В сезон 2012 г. «Шелл» превысила полномочия по некоторым выданным разрешениям и, заключив Соглашение о недопущении конфликта с Китобойной комиссией эскимосов Аляски, «приняла дополнительные меры, согласившись, например, на вывоз бурильных растворов и бурового шлама с участка работы в море Бофорта вместо того, чтобы сбросить их в воды океана» <89>. ——————————— <88> 40 C. F.R. § 261.4 (b)(5) (2013) придает нормативный характер исключению из правила. См., например: Форт Дж. Утилизация отходов нефтяных месторождений в отчете по нефтегазовому законодательству. 2013. 29 марта. URL: http://www. oilandgaslawreport. com/2013/03/29/management-of-oil-field-wastes/ (дата обращения: 09.08.2013) с указанием на то, что «большинство отходов разведки и добычи нефти и газа регулируется в виде твердых отходов под наименованием «D», а не опасных отходов под наименованием «C». <89> По этому соглашению «Шелл» была обязана складировать и вывозить бурильные растворы и буровой шлам с участка Куллук вместо того, чтобы сбросить их в воды океана, что является общепринятой практикой в других регионах.
Нормативные положения в рамках Закона о чистом воздухе конкретно рассматривают выбросы в атмосферу на ВКШ <90>. До недавних пор юрисдикция Закона о чистом воздухе Агентства по ООС простиралась на все зоны ВКШ, кроме некоторых участков Мексиканского залива, подлежащих юрисдикции БУЭО и БКТБООС <91>. В соответствии с приложением к решению о выделении бюджетов в декабре 2011 г. Конгресс передал БУЭО права на выдачу разрешений по Закону о чистом воздухе в арктической зоне ВКШ Аляски в отношении будущих участков для передачи в аренду; но при этом «Агентство по ООС сохраняет право на выдачу и контроль разрешений по тем месторождениям, где уже работает компания «Шелл» <92>. Агентство по ООС одобрило разрешения по Закону о чистом воздухе для обеих буровых платформ, которые «Шелл» планировала использовать во время своего бурового сезона 2012 г. В связи со спорами с третьими сторонами каждая заявка подавалась отдельно на рассмотрение внутреннего комитета Агентства по ООС согласно процедурам, которые в итоге привели к получению окончательных разрешений непосредственно перед началом сезона производства работ <93>. ——————————— <90> 40 C. F.R. § 55 (2013). <91> Уведомление арендаторам и эксплуатирующим участки организациям в отношении добычи нефти, газа и серы на ВКШ, юрисдикция в отношении контроля качества воздуха на ВКШ N TL N 2009-N 11 / М-во природ. ресурсов США, Служба полез. ископаемых. 2009. 4 дек. URL: http://www. boem. gov/Regulations/Notices-To-Lessees/2009/09-N 11.aspx <92> Обзорный доклад МПР. С. 12, сноска 14. <93> Там же. С. 13.
По Закону ОЗН все нефтегазопромысловые компании обязаны представлять регулирующему органу (теперь это БКТБООС) Программы реагирования на случай разлива нефти. После аварии на платформе Deepwater Horizon БКТБООС издала Уведомление для арендаторов, касающееся владельцев и эксплуатирующих нефтепромысловых компаний, работающих на морских объектах в удалении от береговой линии, в отношении региональных программ реагирования на случаи разливов нефти под номером NTL N 2012-N06 (2012), которое применяется во всех прибрежных водах США <94>. Уведомление было составлено для того, чтобы разъяснить, помимо всего прочего, тот факт, что при оценке эффективности и быстроты принимаемых нефтепромысловой компанией мер альтернативные варианты реальной суточной скорости восстановления будут оцениваться специалистами БКТБООС на основе законченной стратегии реагирования. Такая стратегия не ограничивается следующим содержанием: описание оснащения, персонала, материалов, морских судов, используемых при реагировании на аварийную ситуацию, сроков перевозки, мест сосредоточения людей и техники, а также методов и процедур удержания и сбора разлившейся нефти на максимально возможное время. Эти вопросы обретают особую остроту в условиях американской арктической зоны, где на берегу практически нет никаких средств помощи, где требуется долгое время на перевозки, а к выбору мест сосредоточения необходимо подходить со всей тщательностью. БКТБООС утвердило Программу реагирования на случай разлива нефти для компании «Шелл» буквально за несколько месяцев до начала летнего сезона производства бурильных работ в 2012 г. <95>. ——————————— <94> БКТБООС издает Уведомления в качестве методических руководств в целях интерпретации и разъяснения нормативных актов, которые БКТБООС контролирует. Закон об исполнительных процедурах (5 U. S.C. 553) по правилам интерпретации придает Уведомлениям правовой статус. <95> Президентский указ N 13580, см. выше сноску 28.
Помимо разрешений, косвенно влияющих на ситуацию с защитой моря (как уже было сказано в трех предыдущих абзацах), требуются также и разрешения, прямо указывающие на необходимость защиты живых морских организмов. Два основных закона напрямую требуют защиты живых морских организмов в Арктике: Закон о сохранении морских млекопитающих и Закон о СИБВ. На общенациональном уровне, в т. ч. в Арктике, за исполнение этих Законов отвечают два органа: Национальная администрация США по океану и атмосфере в лице Национальной службы по определению морских рыбных ресурсов в регионе Аляски и Управление охоты и рыболовства. Первый орган ведает вопросами выдачи разрешений по законам об охране китов и тюленей, а второй дает разрешения в свете охраны полярных медведей и моржей <96>. Культурная идентичность многих представителей коренного населения Аляски зависит от возможности заниматься традиционным охотничьим промыслом, а потому исключительную важность приобретает Закон о сохранении морских млекопитающих и Закон о СИБВ (сохранении исчезающих биологических видов) <97>. Независимо от процесса регулирования Китобойная комиссия эскимосов Аляски и отраслевые компании выработали процедуру заключения ежегодных соглашений о недопущении конфликтов. Не все компании согласны присоединиться к этой процедуре, но сами эти соглашения стали важнейшим средством создания условий для «временных, пространственных, а также других ограничений на добычу нефти и газа в Арктических водах в целях охраны традиционного промысла гренландских китов» <98>. ——————————— <96> 50 C. F.R. § 216.104 (2013). <97> Управление охоты и рыболовства издало пересмотренное заключение экспертов-биологов и заключение конференции по нефтегазовой отрасли на запланированных для передачи участках в море Бофорта и Чукотском море 8 мая 2012 г. Национальная морская рыбопромысловая служба издала Указания по Закону о СИБВ для компании «Шелл» 4 июня 2012 г. и для БУЭО — 11 июня 2012 г. Обзорный доклад МПР, см. его сноску 20. <98> Были годы, когда отдельные компании отказывались от участия в процессе заключения соглашений во избежание конфликтов (см., например, Федеральный регистр, 13 августа 2010, 49760, Уведомление, Реестр N 2010-19962, Заметки по морским млекопитающим в связи с некоторыми действиями по открытой сейсморазведке в Чукотском море, Аляска / М-во торговли, Нац. администрация по океану и атмосфере RIN 0648-XW13). По Соглашениям см.: Даймонд Дж., Свенсон Г., Менджеринк К. Права и роли: коренные народы Аляски и ресурсы океана для традиционного промысла // Environmental law reporter (ожидается в 2013 г.) (рукопись у авторов). Также см.: Сезон открытой воды / Китобойн. комиссия эскимосов Аляски. URL: http://aewc-alaska. com/Open_Water_Season. html (дата обращения: 10.07.2013).
Существенные аспекты, рассмотренные в вышеприведенных четырех абзацах, касались в основном требований со стороны регулирующих органов, которые они предъявляют к Плану геологоразведочных работ (ПГР). После того как БУЭО утвердит ПГР <99>, компания должна подать заявку на получение разрешения на производство бурильных работ по каждой площадке для бурения. К сезону бурильных работ 2012 г. «Шелл» подала 10 таких заявок с января по апрель 2012 г. Все 10 заявок были неполными, что привело к многочисленным случаям доработки заявок. В ходе доработок БКТБООС обычно выдвигало дополнительные требования к оборудованию, как, например, наличие системы локализации аварии, причем согласно нормам МПР, она должна размещаться все время на площадке на случай фонтанирования скважины, а «Шелл» учитывала такие требования <100>. С заявками на производство бурильных работ тесно связан Закон о землях ВКШ, требования которого касаются оборудования, применяемого при бурении, в т. ч. конструкции скважины и устройства предотвращения ее фонтанирования <101>. С учетом особенностей сурового климата, темноты, холода, обледенения конструктивные особенности оборудования станут важной частью правил производства работ в Арктике, подготовка которых была анонсирована в 2013 г. <102>. ——————————— <99> В связи с ограниченностью места не обсуждаются другие разрешения, относящиеся прямо или косвенно к геологоразведочным работам, к которым может также относиться документ о финансовой ответственности в случае разлива нефти, а также геологическая и геофизическая оценки нефте — и газоносных пластов. <100> Обзор МПР. С. 16. <101> См., например: 30 C. F.R. 250.411-250.418 (2013). <102> См.: БУЭО-2013-0035.
Правила, нормативные положения и отраслевые стандарты, касающиеся охраны жизни, здоровья людей и окружающей среды при производстве работ, — это огромная и сложная тема. МПР внесло две поправки в регулирующие нормы Закона о землях ВКШ после аварии на платформе Deepwater Horizon: Правило о наличии систем соблюдения требований по технике безопасности и ООС, а также правило под названием «Повышенные меры предосторожности при разработке энергоресурсов на внешнем континентальном шельфе» (в просторечии именуемое «Правило безопасного бурения») <103>. Правило о наличии систем соблюдения требований по технике безопасности и ООС и Правило безопасного бурения заметно повлияли на регулирование вопросов охраны жизни, здоровья людей и окружающей среды при производстве работ на шельфе США, но первое из них имеет существенные методические отличия. В первой редакции Правило о наличии систем требует от компаний развернуть такие системы, а не просто сделать это добровольно, как было раньше <104>. Они принуждают субъектов регулирования проводить оценку риска на оперативном уровне и на уровне каждого рабочего места, а также ужесточают требования к ведению документации <105>. В сентябре 2011 г. была предложена вторая редакция правил о наличии систем, вступившая в силу в июне 2013 г., где стали более строгими требования к остановке работ, сообщению о возможной опасности, установлению права на принятие решений и привлечению независимых аудиторов <106>. Принятие Правил о наличии систем соблюдения требований по технике безопасности и ООС в США явилось важной вехой перехода от традиционных предписывающих норм к регулированию, основанному на принципах системного управления, ориентированному на получение результатов и достижение целей. ——————————— <103> БКТБООС выпускает новое правило безопасного морского бурения / Бюро контроля техники безопасности и охраны окружающей среды (БКТБООС), Новост. отд. URL: http://www. bsee. gov/BSEE-Newsroom/Press-Releases/2012/press081512.aspx (дата обращения: 30.07.2013). <104> 30 C. F.R. § 250.1900 (2013). <105> Добыча нефти, газа и серы на внешнем континентальном шельфе: поправки в систему обеспечения ТБ и ООС. Регистр ID: БКТБООС-2012-0011, RIN 1014-AA04 / Бюро контроля техники безопасности и охраны окружающей среды (БКТБООС). URL: http://www. regulations. gov/#!documentDetail;D=БКТБ00С-2012-0011-0001 (дата обращения: 30.07.2013). По отраслевым стандартам см.: Хейстингс Д. Рекомендации по совершенствованию надзора морского бурения по опыту 40 правовых режимов / Д. Хейстингс и др.; Гарвардская школа права, Клиника Эммета по эколог. праву и политике. Июнь 2011. URL: http://blogs. law. harvard. edu/environmentallawprogram/files/2013/01/offshore-drilling-white-paper_final1.pdf. <106> Добыча нефти, газа и серы на внешнем континентальном шельфе: поправки в систему обеспечения ТБ и ООС, 76 Fed. Reg. 56,683 (4 июня 2013 г.) (подлежит внесению в закон в виде 30 C. F.R. п. 250).
d. Сбор доходов
В рамках настоящей статьи сбор доходов представляется самой очевидной частью нормативно-правового режима, регулирующего вопросы нефтегазовой отрасли на американском арктическом ВКШ. Наш поверхностный взгляд на этот вопрос не должен считаться показателем степени значимости этого компонента. По мнению Национальной комиссии по разливу нефти на платформе BP Deepwater Horizon, сочетание трех совершенно разных и часто противоречащих друг другу функций — защиты ООС, обеспечения энергетической безопасности и получения доходов — под одной крышей СНП (службы недропользования) стало главной причиной упущений со стороны регулирования вопросов техники безопасности и ООС <107>. Такой регулятивный подход показал всю свою несостоятельность в трагический день 20 апреля 2010 г., приведя к человеческим жертвам (11 человек) и самому масштабному разливу нефти в истории США <108>. Можно считать большой удачей для американского арктического ВКШ тот факт, что этот опыт привел к прекращению деятельности СНП и созданию трех регулирующих органов с разными целями, в т. ч. и с функцией сбора доходов. ——————————— <107> См. выше сноску 52. С. 56. <108> Там же. С. 56 — 57.
Управление по сбору доходов определяет свою задачу как «сбор, выплата и проверка правильности поступлений от энергоносителей, добываемых на федеральных землях и землях коренных народов США, а также из других природных ресурсов, от имени всех американцев» <109>. Естественно, что Управление по сбору доходов отвечает и за доходы от предоставления морских участков по добыче полезных ископаемых, находящихся в федеральной собственности <110>. Управление работает по трем направлениям: управление материальными активами, управление аудитов и соблюдения нормативных требований, управление финансовыми и другими программными ресурсами <111>. Этот орган собирает доходы и выплачивает их <112>. В отличие от доходов, получаемых от добычи углеводородов на суше, все средства от участков морской добычи поступают на счета Казначейства США <113>. Это означает существенное отличие для Аляски, которой, по закону об образовании штата Аляска, причитается 90% всех полученных от предоставления участков на суше доходов <114>. Поступления от предоставления участков земли в аренду на арктическом ВКШ всегда были немаленькими — только продажа прав на добычу нефти в Чукотском море и Тендерный пакет 193 на добычу газа принесли 2,7 млрд. долларов чистого дохода <115>. В целях обеспечения получения справедливой рыночной цены за предоставляемые земли на арктическом ВКШ Управление оценки ресурсов Аляски при БУЭО проводит исследования запасов природных ископаемых на ВКШ <116>. Такие исследования подразумевают сбор двух — и трехмерных данных сейсморазведки и анализ геологических и геофизических данных <117>. ——————————— <109> «Кто мы»: декларация задач орг. / Упр. доходов от природ. ресурсов. URL: http://www. onrr. gov/About/default. htm (дата обращения: 30.07.2013). <110> Там же. <111> Там же. <112> Там же. <113> Там же. <114> Там же. <115> «Шелл» купила большинство лицензий на участки, потратив 2,1 млрд. долл. США на 275 участков (Обзорный доклад МПР. С. 9). <116> Регион Аляски / БУЭО — Бюро упр. энергоресурсами океана, Упр. оценки запасов. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/BOEM-Regions/Alaska-Region/Resource-Evaluation/Index. aspx (дата обращения: 30.07.2013). <117> Там же.
Заключительная часть: пробелы и возможности
В своем настоящем виде нормативно-правовая система регулирования деятельности нефтегазовой отрасли в американской части Северного Ледовитого океана является по большей части той же самой, что и на континентальном шельфе в более умеренных широтах США. Условия и процедуры, учитывающие суровый климат Арктики, внедрялись в систему регулирования в основном от случая к случаю — либо государственными органами при утверждении заявок на участки, либо с помощью соглашений о недопущении конфликтов, которые заключались на большинство сезонов производства работ между Китобойной комиссией эскимосов Аляски и компаниями, собирающимися работать в море Бофорта и Чукотском море. Большинство принятых таким образом условий подразумевают и признают необходимость особой осторожности в регионе, где бурение проводилось на относительно ограниченном количестве земель. Тем не менее ни одно из условий не содержит прямых ссылок на тот осторожный подход, что рекомендован в Методических указаниях Арктического Совета по нефте — и газодобыче на арктическом шельфе <118>. Отказ от выдвижения возможно большего количества различных условий во время процедуры выдачи разрешений был бы совершенно в духе позиции Межведомственной рабочей группы по выдаче разрешений на Аляске, которая призывает сделать этот процесс более рациональным, надежным и определенным <119>. Ожидается, что к концу 2013 г. появится свод правил, учитывающий специфику Аляски в рамках Закона о землях внешнего континентального шельфа (ВКШ) <120>. Он станет важной вехой в формировании требований, учитывающих суровые, непредсказуемые и опасные условия Арктики, с которыми сталкиваются компании в сфере добычи углеводородов на арктическом континентальном шельфе. Более эффективное привлечение коренных народов Аляски к этому делу может способствовать лучшему усвоению накопленных местным населением знаний, важных для работы в Арктике <121>. Укреплению существующей системы регулирования также поможет серьезное отношение к тому, как наилучшим образом учесть рекомендации комиссии, расследовавшей катастрофу с Deepwater Horizon <122>, относительно производства работ в Арктике и на новых, еще не использовавшихся участках. Свою лепту внесет и расширение сотрудничества регулирующих органов в приполярных регионах благодаря таким форумам, как двусторонний форум «Исследование нефти и газа Севера», при поддержке БУЭО — БКТБООС — Национального Энергетического Совета Канады, и международным форумам типа Арктического Совета. Изучение опыта сотрудничества в других регионах Арктики, например проекта России и Норвегии «Баренц-2020», также может помочь совершенствованию американских механизмов регулирования отрасли <123>. Критический и открытый взгляд на то, как другие страны Арктики решают похожие вопросы, может помочь США улучшить свою собственную нормативную базу и сыграть ведущую роль в формировании стандартов и норм работы на арктическом побережье, учитывающих особенности этого региона. ——————————— <118> Методические указания рабочей группы по охране биоресурсов Северного Ледовитого океана, см. выше сноску 84. С. 6. <119> Президент. указ N 13580, см. выше сноску 28. Рабочая группа выпустила первый отчет в апреле 2013 г., где определила 6 принципов, которые, по мнению заинтересованных сторон, должны применяться во всей американской Арктике: «координация действий всех ведомств в целях повышения эффективности и операционной определенности; прямое и значимое партнерство с заинтересованными сторонами; научно обоснованные решения, нацеленные на сохранение экосистем; гибкость подходов с учетом данных науки и наблюдений; комплексное региональное планирование, не ограниченное границами юрисдикций; улучшенное понимание и учет совокупного воздействия человеческой деятельности в регионе» (см.: Ведем дела с прицелом на будущее в быстроменяющейся Арктике: докл. Президенту / Межведомств. рабочая группа по координации разработки внутр. энергоресурсов и выдачи разрешений на Аляске (пред. Д. Хейес). 2013). <120> См.: БУЭО-2013-0035. <121> Даймонд Дж. Указ. соч. <122> См. выше сноску 52. С. 55 — 57. <123> Баренц-2020 — оценка международных стандартов в области безопасности разведки, добычи и перевозки нефти и газа в Баренцевом море. URL: http://www. dnvusa. com/resources/reports/barents2020.asp.
Список литературы
1. Анализ Министерства внутренних природных ресурсов планов компании «Шелл» на 2012 год по морской нефтяной и газовой разведке (2013. 8 марта). URL: www. doi. gov/news/pressreleases/upload/Shell-report-3-8-13-Final. pdf. 2. Арктические нефть и газ / Эрнст энд Янг. 2012. Вып. 13. 3. Баренц-2020 — оценка международных стандартов в области безопасности разведки, добычи и перевозки нефти и газа в Баренцевом море. URL: http://www. dnvusa. com/resources/reports/barents2020.asp. 4. Бейкер Б. Регулирование нефтегазовой отрасли в прибрежной арктической зоне США // Учебник Полярного права / Под ред. Н. Лукачевой. 2013. Т. 2. С. 175, 178. URL: http://www. norden. org/en/publications. 5. БКТБООС выпускает новое правило безопасного морского бурения / Бюро контроля техники безопасности и охраны окружающей среды (БКТБООС), Новост. отд. URL: http://www. bsee. gov/BSEE-Newsroom/Press-Releases/2012/press081512.aspx (дата обращения: 30.07.2013). 6. Бросс Д. Детали проекта по автоперевозкам добытого природного газа в Фэрбенкс / Д. Бросс, KUAC Radio (Fairbanks). 2013. 18 июня. URL: http://www. alaskapublic. org/2013/06/18/fairbanks-natural-gas-releases-trucking-project-details/. 7. Броудер Д. М. Лед вынуждает «Шелл» остановить работы на арктической скважине // Нью-Йорк Таймс. 2012. 11 сент. URL: http://query. nytimes. com/gst/fullpage. html? res=9E02EFDD123EF932A2575AC0A9649D8B63&ref;=shellroyaldutchplc. 8. Броудер Д. М. «Шелл» нарушила условия по охране воздуха для кораблей в Арктике — утверждает E. P.A. // Нью-Йорк Таймс. 2013. 11 янв. URL: http://green. blogs. nytimes. com/2013/01/11/shell-violated-air-permits-for-arctic-ships-e-p-a-says/?ref=shellroyaldutchplc. 9. Будзик Ф. Потенциал нефти и газа в Арктике / Ф. Будзик; Информ. упр. М-ва энергетики США, Офис интегриров. анализа и прогнозирования, Отдел нефти и газа. Вып. 4 (окт. 2009 г.). 10. Ванн А. Морские нефте — и газоразработки: правовые основы / А. Ванн, Служба науч. исслед. Конгресса // RL33404. 2011. 2 мая. С. 2 — 3. 11. График продаж в аренду. 2012 — 2017 / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/Oil-and-Gas-Energy-Program/Leasing/Five-Year-Program/Lease-Sale-Schedule/2012-2017-Lease-Sale-Schedule. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 12. Даймонд Дж., Свенсон Г., Менджеринк К. Права и роли: коренные народы Аляски и ресурсы океана для традиционного промысла // Environmental law reporter (ожидается в 2013 г.). 13. Департамент природных ресурсов Аляски, Отдел нефти и газа. URL: http://dog. dnr. alaska. gov/ (дата обращения: 30.07.2013). 14. Добыча нефти, газа и серы на внешнем континентальном шельфе: поправки в систему обеспечения ТБ и ООС. Регистр ID: БКТБООС-2012-0011, RIN 1014-AA04 / Бюро контроля техники безопасности и охраны окружающей среды (БКТБООС). URL: http://www. regulations. gov/#!documentDetail;D=БКТБООС-2012-0011-0001 (дата обращения: 30.07.2013). 15. Заключения и оценки биологов. Закон об охране исчезающих биологических видов. Раздел 7: Консультации / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-БУЭО/БУЭО-Regions/Alaska-Region/Environment/Environmental-Analysis/Biological-Opinions-EPA. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 16. Зоны планирования работ на Аляске / Бюро программ по упр. энергией океана, добычей нефти на ВКШ и выдачи разрешений на разведку и добычу газа 2012 — 2017 гг. URL: http://www. boem. gov/uploadedFiles/БУЭО/Oil_and_Gas_Energy_Program/Leasing/Map_Alaska. pdf (дата обращения: 30.07.2013). 17. Зоны под мораторием / БУЭО. URL: http://www. boem. gov/Oil-and-Gas-Energy-Program/Leasing/Areas-Under-Moratoria. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 18. Краусс К. «КонокоФилипс» приостанавливает программу бурения в Арктике // Нью-Йорк Таймс. 2013. 10 апр. URL: http://www. nytimes. com/2013/04/11/business/energy-environment/cono-cophillips-suspends-arctic-drilling-plans. html. 19. Краусс К. «Шелл» откладывает бурение нефтяной скважины в Арктике до 2013 года // Нью-Йорк Таймс. 2012. 17 сент. URL: http://query. nytimes. com/gst/fullpage. html? res=9E02EFDD123EF932A2575AC0A9649D8B63&ref;=shellroyaldutchplc. 20. «Кто мы»: декларация задач орг. / Упр. доходов от природ. ресурсов. URL: http://www. onrr. gov/About/default. htm (дата обращения: 30.07.2013). 21. Кэмпион Л. Применение рекомендаций по добыче нефти и газа на арктическом шельфе США и Канады / Л. Кэмпион, К. Седлейсик, Х. Гарсиа Ломас-Гаго, А. Скубиковски и Чжен Чжанг; Шк. права Вермонта, Ин-т энергии и окружающей среды; под ред. Б. Бейкер. 2010. Белая книга N 1 — 4. URL: http://vermontlaw. edu/Academics/Environmental_Law_Center/Institutes_and_Initiatives/Publications. htm. 22. Неопределенность регулирования приводит к тому, что компания приостанавливает реализацию планов по разведочному бурению в Чукотском море в 2014 г. 2013. 10 апр. URL: http://alaska. conocophillips. com/EN/news/newsreleases/Documents/NR-AK-Chukchi%20Sea-FIN AL%204-9-2013.pdf. 23. О’Рурке Р. Изменения в Арктике: исходные данные и вопросы для Конгресса, R41153 / Р. О’Рурке, Служба науч. исслед. Конгресса. 2013. 2 янв. URL: http://www. arctic. gov/mаps/ЗИПА_Alaska_only_150dpi. jpg (дата обращения: 30.07.2013). 24. Обзор нормативов по нефтяному и газовому бурению на внешнем континентальном шельфе Аляски: БУЭО-2013-0035 / М-во внутр. природ. ресурсов, Бюро упр. энергией океана (БУЭО) и Бюро по безопасности и охране окружающей среды (БКТБООС). URL: www. regulatюns. gov/#!docketDetail;D=БУЭО-2013-0035 (дата обращения: 30.07.2013). 25. Оценка ресурсов всего арктического региона: оценка неразвед. запасов нефти и газа за Поляр. кругом / Геолог. служба США. 2008. Вып. 4. URL: http://pubs. usgs. gov/fs/2008/3049/. 26. Предварительный пересмотренный план по программе предоставления участков в аренду для разработки нефтяных и газовых ресурсов на ВКШ на 2007 — 2012 гг. / М-во природ. ресурсов США, Упр. недропользования. 2010. С. 7. URL: http://www. doi. gov/whatwedo/energy/ocs/upload/PRP2007-2012.pdf. 27. Программа управления ресурсами береговой линии Аляски / М-во Аляски по природ. ресурсам. URL: http://www. alaskacoast. state. ak. us/ (дата обращения: 30.07.2013). 28. Профиль штата и расчеты энергоносителей: профил. анализ / Информ. упр. М-ва энергетики США, Аляска. URL: http://www. eia. gov/state/analysis. cfm? sid=AK (дата обращения: 30.07.2013). 29. Регион Аляски / БУЭО — Бюро упр. энергоресурсами океана, Упр. оценки запасов. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/BOEM-Regions/Alaska-Region/Resource-Evaluation/Index. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 30. Рекомендации по добыче нефти и газа на арктическом шельфе рабочей группы по охране биоресурсов Северного Ледовитого океана Арктического Совета (2009). URL: http://www. pame. is/oilandgasreports2/14-offshore-oil-and-gas (дата обращения: 09.08.2013). 31. Реорганизация бывшей СНП / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/Reorganization/Reorganization. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 32. Реформа регулирования / Бюро по упр. энергоресурсами океана. URL: http://www. boem. gov/About-BOEM/Reforms/Reforms. aspx (дата обращения: 30.07.2013). 33. Сезон открытой воды / Китобойн. комиссия эскимосов Аляски. URL: http://aewc-alaska. com/Open_Water_Season. html (дата обращения: 10.07.2013). 34. Уведомление арендаторам и эксплуатирующим участки организациям в отношении добычи нефти, газа и серы на ВКШ, юрисдикция в отношении контроля качества воздуха на ВКШ N TL N 2009-N 11 / М-во природ. ресурсов США, Служба полез. ископаемых. 2009. 4 дек. URL: http://www. boem. gov/Regulations/Notices-To-Lessees/2009/09-N11.aspx. 35. Фаунтейн Г. Отколовшая нефтяная платформа, полностью заправленная топливом, села на мель // Нью-Йорк Таймс. 2013. 1 янв. URL: http://www. nytimes. com/2013/01/02/business/energy-environment/shell-oil-rig-runs-aground-in-alaska. html?_r=0&adxnnl;=1&ref;=shellroyaldutchplc&adxnnlx;=1370261036-fvLh/Mjf4rbFT0hDSbif8A. 36. Форт Дж. Утилизация отходов нефтяных месторождений в отчете по нефтегазовому законодательству. 2013. 29 марта. URL: http://www. oilandgaslawreport. com/2013/03/29/management-of-oil-field-wastes/ (дата обращения: 09.08.2013). 37. Харциг Э. Проблемы и решения: реформирование нормативной базы по нефти и газу на ВКШ в связи с катастрофой Deepwater Horizon // Ocean & Coastal L. J. 2011. Т. 16. N 269. 38. Хейстингс Д. Рекомендации по совершенствованию надзора морского бурения по опыту 40 правовых режимов / Д. Хейстингс и др.; Гарвардская школа права, Клиника Эммета по эколог. праву и политике. Июнь 2011. URL: http://blogs. law. harvard. edu/environmentallawprogram/files/2013/01/offshore-drilling-white-paper_final1.pdf. 39. «Шелл» объявляет о перерыве в программе арктического бурения. URL: http://www. shell. us/aboutshell/projects-locations/alaska/events-news/02272013-alaska. html (дата обращения: 30.07.2013). 40. «Эни» начинает добычу на месторождении Никайтчук на Аляске. URL: http://www. eni. com/enJT/media/press-releases/2011/02/2011-02-09-nikaitchuq. shtml (дата обращения: 30.07.2013).
