(Букреева Е.) («Законодательство и экономика», 2007, N 1)
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА И ФУНКЦИИ ЛОКАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ ТРУДОВОГО ПРАВА В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
Е. БУКРЕЕВА
Букреева Е., соискатель Академии труда и социальных отношений.
В настоящее время локальное регулирование получает достаточно широкое применение в различных областях права. Причина этой популярности кроется в особенности локального регулирования, поскольку именно данный способ предоставляет возможность участникам того или иного правоотношения самостоятельно определять условия сотрудничества, максимально учитывая всю специфику конкретного момента осуществления регулятивного воздействия. Не является исключением из приведенного правила и трудовое право. Локальные нормы как особая разновидность норм права достаточно давно известны трудовому, гражданскому, аграрному и другим отраслям права. В условиях перехода российского государства к рыночным отношениям вопросы применения локального регулирования в области права приобрели особую актуальность. При этом до сих пор практика их разработки, принятия и применения все еще не исследуется должным образом. И в этой связи следует отметить, что в настоящее время локальные нормативные акты даже на уровне понятийного аппарата нуждаются в дополнительном, а именно — системном исследовании. Государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, далее не вмешивается в данную сферу. Дальнейшее регулирование происходит в рамках нахождения компромисса между законными интересами основных участников правоотношений (в сфере труда это работник и работодатель). Указанный компромисс и оформляется в виде локальной нормы права. В науке трудового права локальное нормотворчество определяется и как средство восполнения пробелов трудового права. В качестве основных аргументов в пользу этого приводятся положения, связанные с их применением: — в рамках компетенции организации; — в случаях, оговоренных в законодательстве; — в сфере трудовых отношений, подпадающих под действие принципов трудового права <1>. ——————————— <1> См.: Кондратьев Р. И. Восполнение пробелов трудового права локальными нормами // Советское государство и право. 1977. N 3. С. 65.
Вместе с тем следует отметить, что современный законодатель, как правило, не пытается детально регулировать трудовые отношения в конкретной организации в зависимости от ее отраслевой принадлежности, места нахождения, категорий работников и т. д. В условиях рынка он предоставляет возможность самим участникам социально-трудовых отношений устанавливать условия труда и быта, максимально отвечающие местным требованиям, сложившимся с учетом формы собственности, организационно-правовой формы юридического лица, а также материально-технической базы организации, в которой принимается локальный нормативный правовой акт. Тем самым налицо более широкая сфера применения локального регулирования, включающая в себя не только область, где локальные нормы дополняют, трактуют и развивают правовые нормы «нелокального» характера, но и область, в которой локальные нормы носят первичный характер. С отмеченных позиций трудно понять, например, утверждения ряда авторов, которые до настоящего времени разделяют позицию ученых 70-х годов в трактовке роли локального нормотворчества. Так, А. М. Куренной полагает, что в локальных актах происходит конкретизация принципиальных положений, зафиксированных в актах более высокого уровня, которая производится с учетом возможностей конкретного предприятия <2>. К. Н. Гусов также отмечает, что нормативные акты, принимаемые в централизованном порядке, как правило, устанавливают исходные, общие положения, которые требуют или допускают конкретизацию их в локальных актах <3>. Н. И. Дивеева считает, что нормативные договоры восполняют пробелы в действующем законодательстве либо конкретизируют нормы трудового законодательства <4>. Л. А. Сыроватская писала, что нормативные акты, принятые в централизованном порядке, устанавливают, как правило, исходные, общие положения, которые требуют или допускают их конкретизацию <5>. По ее мнению, именно локальные нормативные акты должны конкретизировать положения федерального и регионального законодательства. ——————————— <2> См.: Куренной А. М. Трудовое право: на пути к рынку. М.: Дело, 1997. С. 24. <3> См.: Толкунова В. Н., Гусов К. Н. Трудовое право России. М.: Юристъ, 1996. С. 42. <4> См.: Дивеева Н. И. Договорные основы трудового права России. Барнаул, 1999. С. 30. К нормативным договорам Н. И. Дивеева относит и локальные нормативные акты. (Там же. С. 29). <5> См.: Сыроватская Л. А. Трудовое право. М.: Юристъ, 1998. С. 40.
Как утверждает С. В. Ведяшкин, на современном этапе уже нельзя сводить роль локального нормотворчества только к той или иной форме конкретизации норм федерального и республиканского уровней <6>. Практика применения действующего законодательства позволяет более широко трактовать роль и место локального нормотворчества в правовом регулировании труда в современной России. Данная позиция по вопросу правовой природы локальных норм представляется наиболее взвешенной и обоснованной. Тем более что в настоящее время она находит свое подтверждение в действующем законодательстве. Так, более широко возможности локального нормотворчества в организации закреплены в ст. 41 ТК РФ, где, в частности, сказано, что содержание и структура коллективного договора определяются сторонами. В договор могут включаться взаимные обязательства работодателя и работников по следующим вопросам: ——————————— <6> См.: Ведяшкин С. В. Локальные нормативные правовые акты и их роль в установлении внутреннего трудового распорядка организации: Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2001. С. 17.
— формы, системы и размеры оплаты труда; — выплата пособий, компенсаций; — механизм регулирования оплаты труда с учетом роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных коллективным договором; — занятость, переобучение, условия высвобождения работников; — рабочее время и время отдыха, включая вопросы предоставления и продолжительности отпусков; — улучшение условий и охраны труда работников, в том числе женщин и молодежи; — соблюдение интересов работников при приватизации организации, ведомственного жилья; — экологическая безопасность и охрана здоровья работников на производстве; — гарантии и льготы работникам, совмещающим работу с обучением; — оздоровление и отдых работников и членов их семей; — контроль за выполнением коллективного договора, порядок внесения в него изменений и дополнений, ответственность сторон, обеспечение нормальных условий деятельности представителей работников; — отказ от забастовок при выполнении соответствующих условий коллективного договора. Приведенный перечень вопросов, по которым могут приниматься обязательства сторон коллективного договора, не носит исчерпывающий характер. Это значит, что с учетом экономических возможностей организации в договор могут включаться и другие положения, устанавливающие лучшие условия труда по сравнению с нормами федерального и регионального уровней. Признаются недействительными только такие условия договоров о труде, в том числе содержащиеся в коллективном договоре и иных локальных актах, которые ухудшают положение работников по сравнению с действующим федеральным и региональным (в субъектах Федерации) законодательством о труде. Анализ содержания ст. 41 ТК РФ позволяет сделать вывод, что стороны самостоятельно определяют содержание (условия) коллективного договора. Но не стоит забывать, что в случаях прямого предписания, содержащегося в действующих законодательных актах, о включении определенных нормативных положений в коллективный договор стороны обязаны закрепить эти предписания в тексте договора. В остальных случаях они с учетом экономического состояния организации вправе формировать содержание коллективного договора самостоятельно. На современном этапе локальный нормативный правовой акт, принятый в организации, является самостоятельным источником (формой) трудового права, результатом правотворчества трудового коллектива и работодателя (их представителей), содержащим обязательные правила поведения (локальные нормы). Правовой характер локальных норм и локальных нормативных актов можно обосновать, основываясь на теории социальных автономных образований, которая была в этих целях использована Л. С. Талем еще в 1918 г. <7>. В современной юридической литературе эту проблему рассматривали В. М. Лебедев, Н. И. Дивеева, Т. В. Кашанина и другие авторы. ——————————— <7> Таль Л. С. Очерки промышленного рабочего права. 1918. С. 61.
Социально-правовая автономия обладает правообразующей силой. Работодатель (его представители и союзы), работники (их представители и союзы) выступают в качестве нормотворческих органов. Локальные нормативные правовые акты, принятые в организации (социально-правовой автономии), устанавливают особый внутренний правопорядок. Правопорядок организации должен соответствовать государственному и представлять собой результат допускаемой и охраняемой государством нормотворческой деятельности в пределах конкретного юридического лица. Сущность социально-правовой автономии в российском, в том числе трудовом, праве можно понимать как возможности конкретной организации в самоопределении в области социально-трудовых отношений, заранее запрограммированные государством. Выражением этого дозволения и является возможность работников и работодателя (их представителей) принимать те или иные локальные нормативные правовые акты, которые наряду с действующим федеральным и региональным законодательством о труде определяют внутреннюю жизнь организации. Появляется возможность «создавать для данной социальной сферы абстрактные нормы, коим причастные должны подчиняться». Учитывая изложенное, можно сделать вывод, что организация, созданная в соответствии с действующим законодательством, имеет свои нормотворческие органы, способна устанавливать свой внутренний правопорядок. В свою очередь, государство обеспечивает ей возможность осуществлять правотворческую деятельность, гарантирует ей правовую, в том числе судебную защиту. Однако результаты правотворческой деятельности не должны противоречить действующему законодательству о труде Российской Федерации. Более того, основным регулятором данной сферы вполне обоснованно можно признать постоянный поиск компромиссов интересов работодателя и работника, а также — лоббирование интересов работников их союзами, допущенными к управлению процессом труда. Разработка, принятие локальных нормативных правовых актов в организации в настоящее время получила широкое распространение. Некоторые локальные нормы являются результатом нормотворческой деятельности только работодателя (нормы, опосредствующие технологический процесс в организации). Другие обязательные правила поведения локального характера могут приниматься работодателем с участием представителей трудового коллектива (совместно или по согласованию). Это все свидетельствует о том, что нормотворческая деятельность, осуществляемая внутри предприятия, имеет достаточно сложный характер. Нормотворческая деятельность в организации завершается принятием и вступлением в силу локального нормативного правового акта. Он является результатом этой деятельности. Принятые локальные нормативные акты, нормы в механизме правового регулирования выполняют определенную роль. В современной юридической литературе локальный нормативный акт рассматривается как самостоятельная форма (источник) трудового права <8>. Здесь следует обратить внимание на легальное определение локальных нормативных актов в сфере труда, впервые сформулированное в ст. 8 ТК РФ: «Локальные нормативные акты — это акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями». Таким образом, следует согласиться с мнением, что локальные акты относятся к источникам трудового права. Так, значение документов, принимаемых в организации, в условиях развития социального партнерства, усиления роли договорного регулирования в настоящее время увеличивается. При этом возникает потребность в соответствующей нормативной регламентации поведения субъектов в сфере наемного труда. Разрабатывая и принимая локальные нормативные правовые акты, стороны устанавливают общеобязательные правила поведения в конкретной организации. ——————————— <8> См.: Лебедев В. М. Трудовое право: проблемы общей части. Томск, 1999. С. 67.
Отметим, что с точки зрения обеспечения оперативного и эффективного воздействия на общественные отношения, гибкости действующего законодательства в процессе труда локальные нормативные правовые акты в формировании правового положения работника занимают значительное место. Это объясняется тем, что их содержание (нормы конкретного документа, принятого в организации) вырабатывается непосредственно в организации, обеспечивая необходимое правовое опосредование процесса труда. В связи с этим представляется, что рассматриваемые нормативные акты в рыночных условиях хозяйствования представляют собой такую форму права, которая без громоздких процедур принятия и введения в действие способна опосредовать социально-трудовые отношения в любой организации, обеспечивает ее динамичное развитие. Вместе с тем приведенный довод ни в коей мере не означает отказ от регулирования трудовых отношений на федеральном и региональном уровнях. Здесь следует согласиться с мнением С. В. Ведяшкина, который считает, что «необходимо их разумное сочетание, позволяющее максимально обеспечить интересы работников и работодателей в условиях рыночных отношений» <9>. ——————————— <9> Ведяшкин С. В. Указ. соч. С. 18.
Поскольку локальные нормативные правовые акты относятся к источникам права, они, как и любые другие источники права, фактически представляют собой некую форму объективирования воли нормотворческих органов. Специфика рассматриваемых актов состоит в том, что они принимаются (разрабатываются) работодателем и работниками (их представителями). Сфера действия локальных нормативных актов ограничена рамками конкретной организации, в которой они приняты. Документы, опосредующие социально-трудовые отношения на локальном уровне, являются внешним выражением правил правомерного поведения, объективированием юридических требований к субъекту права, представляя собой источник (форму) юридической информации. Любому локальному нормативному правовому акту свойственны признаки правового акта. В юридической литературе применительно к правовым актам выделяется следующая группа их функций направленности: — обеспечение полной и точной содержащейся в них воли; — доведение воли организации до сведения всех, кого они касаются; — осуществление правовой пропаганды и правового воспитания. В этом случае правовые акты выступают как важнейшее средство и источник эффективного воздействия правовых норм <10>. С определенной долей уверенности можно говорить, что указанные функции характерны и для локальных нормативных правовых актов. ——————————— <10> См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 1. С. 196.
Все без исключения локальные нормативные правовые акты — результат нормотворческой деятельности организации. Важно отметить, что органы, их принимающие, не являются органами власти или государственного управления. Таким образом, разработка и принятие локальных актов в организации могут осуществляться следующим образом: — работодателем (его представителем) и работниками (их представителями) совместно; — работодателем (его представителями) по согласованию с работниками (их представителями); — работодателем в одностороннем порядке; — трудовым коллективом, общим собранием работников, конференцией. Иными словами, перечисленные субъекты являются участниками нормотворческого процесса в организации. Принятые ими нормы представляют собой правила обязательного, должного поведения для работников организации. Общеизвестно, что сфера действия локальных норм трудового права ограничена пределами организации. Для членов трудового коллектива, администрации их представителей локальные нормы становятся обязательными с момента вступления их в силу. Стороны по обоюдному согласию могут определить дату вступления в силу того или иного локального нормативного акта и установить срок его действия. Для локального нормотворчества характерным является то, что его субъекты выбирают и устанавливают варианты сотрудничества с учетом специфики производственных отношений, технологического процесса и иных факторов, влияющих на трудовую деятельность. Как справедливо считает С. В. Ведяшкин, в дальнейшем с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов, становлением гражданского общества в России роль локальных (местных) нормативных правовых актов в сфере регулирования трудовых и тесно примыкающих к ним отношений, входящих в предмет трудового права, будет возрастать <11>. Это объективный процесс, который вызван реальными потребностями жизнедеятельности каждой организации. ——————————— <11> См.: Ведяшкин С. В. Указ. соч. С. 20.
Таким образом, принимая локальный нормативный правовой акт, стороны создают определенные правила поведения для работников, на которых распространяется его действие. Нормы права, опосредующие социально-трудовые отношения конкретной организации, являются локальными, выступают как результат правотворческой деятельности соответствующих субъектов трудового права Российской Федерации (работодателя, работников, их представителей и т. д.). Они признаются государством и в случае возникновения трудовых споров обеспечиваются правоохранительными органами, судом. Локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта, а именно: волевое содержание; официальный характер; множественность и иерархическое построение; всеобщность характера; государственная легализация компетенции уполномоченных субъектов на принятие данных актов; документальное оформление; предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений. Рассмотрим более подробно проявление перечисленных признаков на примере локальных актов в сфере труда. Говоря о волевом содержании локальных нормативных актов, следует отметить, что, как правило, в данных актах воплощается объективированная воля разработчиков данного акта, а также воля иных субъектов и участников нормотворчества, которые на разных этапах разработки, обсуждения и принятия документа выражали свое отношение к нему <12>. Кроме того, необходимо отметить, что демократические начала волевого содержания локального нормативного акта проявляются в их приближенности к действительности, т. е. к условиям конкретной организации. ——————————— <12> См.: Хныкин Г. В. Локальные источники российского трудового права: теория и практика применения: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 32.
В содержании основных локальных актов, особенно коллективного договора и других совместных или согласованных проектов локального нормотворчества, выражается не только воля работодателя, но и работников, их представителей. При этом важной особенностью является то, что по общему правилу в локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, хотя эти акты им принимаются последним с учетом мнения представительного органа работников. Еще одним моментом, который следует отметить, является изменение, внесенное в ст. 22 ТК РФ и сужающее круг субъектов, имеющих право принимать локальные нормативные акты. Так, Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ из числа работодателей, имеющих согласно ст. 22 ТК РФ право принимать локальные нормативные акты, исключены физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями. Данная новация, не имея серьезного прикладного значения, вместе с тем упорядочивает процесс принятия локальных нормативно-правовых актов. Как считает Г. В. Хныкин, локальные нормативные акты, принятые в случаях, не предусмотренных законодательством о труде, находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и уведомления о нем работников <13>. ——————————— <13> См.: Хныкин Г. В. Указ. соч. С. 36.
Построенная Г. В. Хныкиным зависимость при всей ее стройности обладает одним недостатком, а именно: в ней недооценивается роль работника и его союзов. Представляется, что указанные субъекты трудовых правоотношений играют заметную роль в процессе разработки и принятия локальных нормативных правовых актов. Достаточно обратить внимание на ст. 53 ТК РФ, в которой перечислены основные формы участия работников в управлении организацией, к коим относятся: — учет мнения представительного органа работников в случаях, предусмотренных ТК РФ, коллективным договором; — проведение представительным органом работников консультаций с работодателем по вопросам принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права; — получение от работодателя информации по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников; — обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, внесение предложений по ее совершенствованию; — обсуждение представительным органом работников планов социально-экономического развития организации; — участие в разработке и принятии коллективных договоров. При этом указанный перечень не является исчерпывающим. Кроме того, немаловажную роль в разработке и принятии локальных нормативно-правовых актов в настоящее время играют профсоюзные органы, которые согласно ст. 13 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» имеют право на ведение коллективных переговоров, заключение соглашений и коллективных договоров от имени работников <14>. Таким образом, власть работодателя при принятии локальных нормативных правовых актов ограничена определенными и весьма существенными правами работников и их союзов. Более того, указанные субъекты имеют право принимать участие в принятии локальных нормативных правовых актов и оказывать весьма существенное влияние на их содержание. ——————————— <14> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148.
Государственная же воля находит непосредственное выражение в тех локальных нормативных актах, принятие которых разрешено законодателем посредством прямого указания или их санкционирования. В иных случаях принятия локальных норм государственная воля проявляется опосредованно. Но при любом варианте государство всегда остается органом, который устанавливает рамки локального регулирования и гарантирует реальное осуществление локальных норм права государственным принуждением. Анализируя другой признак локальных источников трудового права, их официальный характер, следует обратить внимание на то, что данный признак фактически является продолжением первого признака, так как официальный характер локальные нормативные акты получают посредством их связи с нормотворческим органом. Как справедливо отмечает Г. В. Хныкин, для централизованных правовых актов установлены повышенные требования, связанные с процедурами их принятия, опубликования и доведения до сведения правоприменителей <15>. Таким образом, отсутствие официального опубликования означает, во-первых, что нормотворческий орган не до конца выполняет свои правотворческие обязанности, а во-вторых, создаются основания для нарушения прав и свобод граждан. ——————————— <15> См.: Хныкин Г. В. Указ. соч. С. 38.
Законодатель при разработке проекта Трудового кодекса РФ уклонился от решения вопроса об опубликовании или ином способе доведения до сведения работников локальных нормативных актов. В этой связи представляется, что в ст. 22 ТК РФ «Основные права и обязанности работодателя» необходимо внести в число обязанностей работодателя норму следующего содержания: «Работодатель обязан предоставить работникам возможность ознакомления с локальными нормативными актами, действующими в организации». Это можно сделать путем создания сайта или специальной программы организации, посвященных принятым локальным актам, разработки стандарта предприятия, содержащего информацию обо всех локальных документах организации, изучить которые будет удобно в специально выделенном помещении или библиотеке. Только с момента доведения до работников содержания локального акта можно говорить о его действии. Еще один признак локальных нормативных актов, их множественность и иерархическое построение, безусловно, является крайне важным признаком любого нормативного акта. Иерархическая лестница источников права, т. е. установление субординационных связей между различными формами права, имеет существенное значение и для формирования системы локальных нормативных актов. Основу иерархии локальных источников составляет коллективный договор, входящий в систему социального партнерства и представляющий собой локальное соглашение работодателя и работников о регулировании трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Именно коллективный договор предопределяет иные уровни локальных нормативных актов. Множественность локальных источников трудового права обусловлена тем, что нормотворческими функциями закон наделил не только работодателя и его представителей, но и работников и их представительные органы, союзы. Другой признак локальных нормативных правовых актов, всеобщий характер, проявляется в том, что они касаются неопределенного круга лиц данной организации и рассчитаны на неоднократное применение. Локальные нормативные акты действуют непрерывно и постоянно. Их «неисчерпаемость» проявляется в том, что они и после совершения предписаний, заложенных в них, не прекращают свое действие. Говоря о государственной легализацией компетенции уполномоченных субъектов на принятие локальных нормативных правовых актов как о признаке данных актов, отметим, что данная компетенция и процедура принятия установлены Трудовым кодексом РФ, иными законами и правовыми актами. В отдельных случаях законодатель предоставляет право субъектам нормотворчества самим установить процедуры принятия нормативного акта. Так, порядок разработки проекта коллективного договора и его заключения определяется сторонами в соответствии с Трудовым кодексом РФ и иными федеральными законами. При принятии локальных нормативных актов в случаях, не предусмотренных законодательством о труде, порядок разработки проекта локального документа, возможности его обсуждения с представительными органами работников определяются работодателем. Говоря о документальном оформлении локального нормативного акта, следует в первую очередь обратить внимание, что, будучи письменным документом, исследуемый акт имеет определенные требования к его форме, языку, стилю изложения, структуре и содержанию, наличию соответствующих реквизитов (дата принятия, номер, наименование, регистрация и др.), регулируется в централизованном порядке, формируется учеными. В настоящее время можно констатировать, что Трудовым кодексом РФ устанавливает требования как к форме акта (положения, инструкции, графики и т. д.), так и к структуре и содержанию некоторых локальных актов (коллективный договор, правила внутреннего трудового распорядка). При этом искажение формы или выход за пределы круга вопросов, решение которых предписано в конкретном акте, видимо, будет означать нарушение компетенции правотворческого органа. Подтверждение данного тезиса имеется в судебной практике: «Исходя из общего принципа правотворчества, дозволяющего на стадии принятия акта действия лишь строго в пределах специальной компетенции участников процесса, предоставление (делегирование) права подписания нормативных актов этими участниками другим лицам недопустимо, если иное прямо не предусмотрено юридическим актом не ниже уровня, на котором определена специальная компетенция» <16>. ——————————— <16> Определение Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. N КАС99-194 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. N 10.
Общеизвестно, что письменная форма способствует единообразному пониманию сути и содержания акта. Она необходима для применения возможных санкций в случаях неисполнения локальных норм. Что же касается такого признака локальных нормативных правовых актов, как их предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений, то здесь следует помнить, что не все общественные отношения должны подвергаться правовому регулированию. Так, по мнению Г. В. Хныкина, представляется нецелесообразным несоциальные, технические нормы возводить в ранг локального акта <17>. С данным мнением нельзя не согласиться, поскольку в противном случае сфера правового регулирования может потерять свою социальную направленность и общественную значимость. ——————————— <17> Хныкин Г. В. Указ. соч. С. 39.
Локальная норма права, регулирующая общественные отношения, как уже отмечалось, обладает признаками, присущими нормам права. Но наряду с этим она характеризуется рядом специфических черт. В юридической литературе принято выделять ряд признаков <18>, которым отвечает норма права, в частности она: ——————————— <18> См.: Общая теория права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А. С. Пиголкина. С. 153 — 155; Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. С. 63, 64.
— определяется как государственное веление; — рассчитана на неопределенный круг лиц; — воздействует на определенный вид общественных отношений; — носит представительно-обязывающий характер; — имеет формальное опосредование в официальном документе; — представляет собой объективно сложившееся общее правило поведения, являющееся относительно самостоятельным и устойчивым. Этими чертами обладают и нормы трудового права, принятые на федеральном уровне, органами власти и государственного управления субъектов в составе Российской Федерации. Большинство норм, принятых в организации, содержат общие правила поведения, рассчитано на неоднократное применение, носит общеобязательный характер для субъектов, на которых распространяется их действие (к ним относятся не только стороны, разрабатывающие нормативный акт, но и другие субъекты, которые участвуют в данной сфере отношений), в случае возникновения трудового спора обеспечиваются государственным принуждением. Для трудового права характерно деление норм на общие и специальные. Это говорит о том, что сфера соединения труда со средствами производства требует специфического регулирования, которое выражается в дифференциации правового опосредования соответствующих общественных о тношений. В большинстве случаев нормативные правовые акты адресованы работникам и могут распространяться на последних без исключения (общие нормы) либо на их отдельные категории (специальные нормы). «Общие нормы трудового права конкретизируются и дополняются не только в законах или иных нормативно-правовых актах, но и в локальных актах применительно к различным категориям работников, занятых в отдельных организациях» <19>. В таких случаях законодатель осознанно оставляет «простор» для нормотворческой деятельности субъектов трудового права с учетом определенных ограничений для содержания локальных нормативных правовых актов. ——————————— <19> Трудовое право России / Под редакцией А. Д. Зайкина. М., 1999. С. 147.
Л. А. Сыроватская рассматривала особый характер условий труда, закрепленный в специальных нормах. Последние, по ее мнению, отличаются по содержанию от общих норм трудового права. Они находят закрепление и в локальных актах. Это специальные нормы, распространяющиеся не на всех работников, а лишь на определенные их группы. Группой работников является производственный коллектив определенной организации, а не только отдельная категория работников (беременные женщины, подростки и т. д.), труд которых регулируется специальными нормами <20>. ——————————— <20> Сыроватская Л. А. Трудовое право. М., 1995. С. 89.
В работах Л. И. Антоновой и И. Н. Сенякина, посвященных общетеоретическим проблемам правового регулирования на локальном уровне, нормы, установленные в организациях, также относятся к специальным <21>. Причем Л. И. Антонова указывает, что это особый вид специальных норм, отличающийся от них по своим функциям. Эти нормы в трудовом праве выделяются по иным критериям. Поэтому нельзя согласиться с утверждением, что все локальные нормы являются специальными. Однако следует выделить их специфику: не только по форме и содержанию, но и по сфере действия. ——————————— <21> См.: Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование. Л., 1985. С. 85; Сенякин И. И. Специальные нормы советского социалистического права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1982. С. 13.
На современном этапе локальные нормы трудового права действительно являются относительно самостоятельным видом норм трудового права. Их невозможно вписать в систему только общих или только специальных норм трудового права, опосредующих социально-трудовые отношения. Локальная норма отличается прежде всего сферой своего действия. Ее пределы регулирования социально-трудовых отношений ограничены «рамками» социально-правовой автономии, в которой она принята. Поэтому локальную норму трудового права следует определять и с учетом этого феномена, т. е. как установленное в соответствии с действующим законодательством о труде общее правило обязательного (должного) поведения, распространяющееся на производственный коллектив конкретной организации, в которой она принята, предоставляющее участникам социально-трудовых отношений этой организации определенные права и налагающее на них соответствующие обязанности, обеспечиваемое компетентными органами (субъектами) организации, а в некоторых случаях и использованием принудительной силы государства. Локальные нормы в интересах изучения и практики применения можно разделить на два вида. Критерием такого разграничения является круг лиц, на которых они распространяются. Используя предложенный критерий, можно выделить: — локальные нормы, воздействующие на поведение всех работников в процессе труда в конкретной организации; — локальные нормы, регулирующие трудовые отношения только отдельных категорий работников организации. Определяя локальные нормативные правовые акты как источник трудового права, необходимо обратить внимание на их «нормативность», которую можно определить как внутреннее свойство, существенную особенность, специфический признак права. Благодаря этому, право приобретает способность регулировать общественные отношения. Нормативность локального акта имеет место в тех случаях, когда он, во-первых, представляет собой официальный документ правотворчества работодателя, трудового коллектива (их представителей), содержащий соответствующие властные предписания для работников определенной организации. Во-вторых, это акт нормотворчества, т. е. направленный на установление, изменение или отмену действующих в конкретной организации правил поведения работников в процессе труда. В-третьих, он представляет собой акт-документ, в котором формально закрепляется содержание обязательных для работников конкретной организации норм трудового поведения. Другими словами, в локальном нормативном акте содержатся признаки нормативного юридического акта, сформулированные общей теорией права. В теории трудового права признается, что локальные акты по своей природе могут быть нормативными <22>. Об этом свидетельствует и судебная практика. В Российской Федерации судебные органы при разрешении трудовых споров применяют для вынесения решения по конкретному делу нормы, содержащиеся в локальных актах. Так, п. 8 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 24 ноября 1978 г. N 10 «О применении судами законодательства, регулирующего оплату труда рабочих и служащих» <23> (в ред. от 30 ноября 1990 г.) указывает на то, что, разрешая споры о выплате премий, суды должны руководствоваться действующим законодательством, регулирующим вопросы начисления и выплаты премий, положениями о специальных системах премирования, положением о премировании, утвержденным администрацией предприятия, организации по согласованию с профсоюзным комитетом <24>. ——————————— <22> См.: Иванов С. И., Лившиц Р. З., Орловский Ю. П. Советское трудовое право: вопросы теории. М., 1978. С. 159 — 170; Дивеева Н. И. Договорные основы трудового права России. Барнаул: Издательство АГУ, 1999. С. 29. <23> В данном виде документ опубликован не был. <24> См.: Трудовые споры: Сб. документов / Под общей ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1999. С. 55.
Таким образом, наряду с общими чертами, характерными всем нормативным актам, локальным нормативным правовым актам как источникам права присущи следующие специфические особенности: — подзаконный характер; — доминирующим субъектом локального нормотворчества является работодатель; — локальные нормативные акты — это акты, предназначенные только для внутреннего использования в рамках конкретной организации; — быстрота реагирования локальных норм на изменения в общественной организации труда; — гибкость в применении трудового законодательства к конкретным условиям производства и разнообразие локальных норм; — социальная направленность. Говоря о подзаконном характере локальных актов, необходимо отметить, что в основе их формирования лежат правовые нормы общего действия, которые с учетом условий труда в организации могут дополняться, уточняться или конкретизироваться. В соответствии со ст. 5 ТК РФ локальные акты вместе с актами органов местного самоуправления замыкают общую систему источников трудового права <25>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <25> Возможно, по этой причине происходит отождествление локальных нормативных актов с актами органов местного самоуправления. См.: Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд. М., 2001. С. 389.
Основным, доминирующим субъектом локального нормотворчества является работодатель, который может (а в отдельных случаях — обязан) принимать локальные нормативные акты в пределах своей компетенции. Причем в локальных актах, предусмотренных трудовым законодательством, воплощение воли работников, связанной с нормотворчеством, поставлено в зависимость от усмотрения работодателя, так как эти акты им принимаются посредством использования совещательной формы, предполагающей учет мнения представительного органа работников. Локальные акты, принятые в случаях, не предусмотренных законодательством о труде, полностью находятся во власти работодателя, который, однако, должен руководствоваться предписаниями законодателя относительно их содержания и письменного уведомления о них работников за два месяца до их введения в соответствии с правилами, предусмотренными ст. 73 ТК РФ. Признак локальных нормативных актов, свидетельствующий о их предназначенности для внутреннего использования в рамках конкретной организации, наиболее важен из всех перечисленных. Так, регулируя трудовые и иные тесно связанные с ними отношения, локальные акты отличаются наибольшей по сравнению с другими правовыми актами приближенностью к работнику. Это выражается в том, что с их помощью формируется содержание каждого трудового договора, устанавливаются перечень информации о работнике и иные вопросы, связанные с его персональными данными. Как правило, посредством реализации локальных норм работник получает вознаграждение за труд, дополнительные по сравнению с законодательством льготы и преимущества, выплачиваемые за счет средств организации. Локальные акты закрепляют правила поведения между участниками совместного труда, характерные для данной организации. Помимо правовых норм, составляющих основное содержание локального нормативного акта, в нем закрепляются деловые обычаи (например, обходные листки при увольнении работника), деловые обыкновения (проведение «планерок» или выдача работникам письменных заданий), корпоративные традиции (чествование передовиков производства), этические нормы (встречать каждого клиента фирмы приветствием), эстетические нормы (ношение фирменной одежды) <26>. ——————————— <26> См.: Кашанина Т. В. Корпоративное (внутрифирменное) право: Учеб. пособ. М., 2003. С. 75, 76.
Локальные нормы отличает быстрота реагирования на изменения в общественной организации труда, и это также является специфической особенностью локальных нормативных правовых актов. Локальные нормы могут достаточно оперативно удовлетворять производственные потребности при узаконении различных интересов сторон. Они нередко принимаются в порядке эксперимента, чтобы проверить варианты их воздействия на работников, установить эффективность их практического применения. Выявленные упущения могут оперативно устраняться посредством внесения изменений и дополнений. Говоря о гибкости в применении трудового законодательства к конкретным условиям производства и разнообразии локальных норм, необходимо отметить, что данная особенность позволяет установить преимущества одних организаций перед другими. Это достигается установлением в локальных нормах благоприятных условий труда и социального климата, привлекательных моральных и материальных стимулов. Тем самым закрепляются социальные ориентиры, присущие данной организации. Н. Г. Александров отмечал: «Назначение таких локальных нормативных актов состоит в том, чтобы в установлении условий труда и его оплаты (в особенности дополнительной оплаты — премирования и т. п.) отразить специфику данного предприятия и общие итоги деятельности его коллектива и отдельных работников» <27>. ——————————— <27> Советское трудовое право: Учебник / Под ред. Н. Г. Александрова. М., 1972. С. 145, 146.
Нельзя не отметить и социальную направленность локальных норм, поскольку их принятие нередко связано со смягчением негативных последствий рыночных отношений. В локальных актах (чаще всего в коллективных договорах) закрепляются обязанности работодателя, связанные с предоставлением работникам материальных пособий, ссуд на жилищное строительство, на санаторно-профилактическое лечение и т. д. И еще одно существенное назначение локальных норм — это гармонизация интересов работников и работодателя путем зафиксированных во внутренних актах «сдержек» и «противовесов» сторон. Уступки сторон друг другу, взаимные обязательства и взаимная ответственность способствуют построению в коллективах цивилизованных отношений. Термины, используемые Трудовым кодексом РФ относительно локальных источников, нуждаются в уточнении. Называя работодателя в качестве нормотворческого органа, законодатель забывает о работниках и некоторых других субъектах, которые могут принимать или участвовать наряду с работодателем в разработке локальных нормативных актов. Использование выражения «локальные нормативные акты организации» исключает работодателя — физическое лицо из числа нормотворческих органов. В Трудовом кодексе РФ используются разные, но близкие по терминологии наименования локальных источников права: «локальные нормативные акты», «локальные нормативные акты организации», «локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем». Представляется, что наиболее приемлемым является понятие «локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права». Термин «локальные нормативные акты», по мнению А. В. Гребенщикова и С. П. Маврина, охватывает своим содержанием довольно разнородные правовые акты, у которых общим является только место их создания и действия. Вместе с тем названные ученые признают, что, несмотря на различающийся состав субъектов правотворчества и процедуру принятия, все локальные акты содержат нормы (правила) поведения и могут быть отнесены как к источникам права, так и к числу нормативных правовых актов <28>. ——————————— <28> См.: Трудовое право России: Учебник / Под ред. С. П. Маврина, Е. Б. Хохлова. М., 2002. С. 199.
Необычность правовой природы актов локального нормотворчества отмечена и Е. Б. Хохловым. Он пишет: «С одной стороны, право на нормотворчество составляет один из элементов, из которых слагается хозяйская власть работодателя, и, следовательно, это право для работодателя является его субъективным трудовым правом (в отличие от государства, для которого право на правотворчество выступает в качестве его публичного субъективного государственного права). С другой стороны, для работника, включающегося своим трудом в систему отношений, составляющих внутренний правопорядок предприятия, и для самого работодателя акты локального регулирования выступают как источник объективного трудового права» <29>. ——————————— <29> Курс российского трудового права. В 3 т. Т. 1. С. 174, 175.
Итак, в качестве общих выводов отметим, что локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для правовых актов. Они, являясь низовым звеном системы трудового законодательства, могут быть отнесены как к источникам права, так и к правовым актам. Локальные акты обладают также специфическими признаками. В частности, их отличает приближенность к работнику, так как содержание трудового договора, вопросы персональных данных сотрудников, получение дополнительных льгот и преимуществ регулируются локальными источниками. Они закрепляют социальные ориентиры организации, направленные на смягчение негативных последствий рыночных отношений. В связи с вышеизложенным становится актуальным определение функций локальных правовых актов в системе источников трудового права. Для определения понятия функций организации в сфере локального регулирования социально-трудовых отношений необходимо обратиться к вопросам, связанным с функциями государства. Данная аналогия вполне обоснованна по той причине, что организации, как и государству, присущи некоторые общие признаки, как социальным структурам гражданского общества. Для предприятия, например, характерно наличие хозяйской власти, четких организационных форм, нормотворческой деятельности. Приведенное сравнение, конечно, не означает какого бы то ни было отождествления государства и организации, их функций. Однако некоторое сопоставление позволит глубже проанализировать и понять содержание, роль локального правового регулирования. Деятельность организации, направленная на упорядочение, регламентирование процесса труда в ее пределах, может проявляться в следующих функциях: — организационно-управленческой; — охранительной; — социально-трудового партнерства; — нормотворческой. Это ее основные функции деятельности как субъекта общественно-трудовых отношений. Возможно выделение и других видов функциональной деятельности организации, но это будет зависеть от специфики предприятия. Организационно-управленческая функция проявляется посредством формирования процесса производства, управления «внутренней жизнью» в организации. Без указанной функции невозможно использование работодателем определенной технологии, осуществление технологического процесса, упорядочение отношений внутри трудового коллектива предприятия. Деятельность организации, связанная с охраной общественных отношений в ее пределах, заключается в поддержании внутреннего трудового (производственного) порядка, разрешении конфликтов и т. д. В данном случае внутренний правопорядок организации является составной частью государственного. В силу этого он может обеспечиваться принудительной силой государства в лице его определенных органов. Социально-партнерская функция заключается в деятельности организации, направленной на сотрудничество субъектов трудового права в области социально-трудовых отношений. К одной из форм проявления социально-трудового партнерства можно отнести и локальное регулирование условий процесса труда, его оплаты и охраны в предприятии. Нормотворческая функция организации заключается в деятельности последней, направленной на формирование локальных норм посредством принятия локальных нормативных актов, регулирующих те или иные правоотношения в рамках конкретной организации. Таким образом, говоря о функциях организации в сфере локального регулирования социально-трудовых отношений, следует зафиксировать, что данные функции достаточно различны, но направлены, как правило, на одну цель — на упорядочение, регламентирование процесса труда в пределах конкретной организации. Среди указанных функций немаловажную роль играет именно нормотворческая функция, которая способствует формированию нормативно-правовой базы организации, с одной стороны, развивающей, а с другой — дополняющей региональное и федеральное законодательство в области труда. Подводя итоги, отметим следующее. 1. Локальное нормотворчество определяется как средство восполнения пробелов трудового права. В качестве основных аргументов в пользу этого можно привести положения, связанные с их применением: — в рамках компетенции организации; — в случаях, оговоренных в законодательстве; — в сфере трудовых отношений, подпадающих под действие принципов трудового права. 2. В контексте современного правового регулирования локальные нормативные правовые акты используются также для регулирования общественных отношений в части, неурегулированной «нелокальными» актами. При этом в силу определенных причин обоснованно было бы выделить область правоотношений, регулирование которых предпочтительнее было бы производить исключительно при помощи локальных нормативных правовых актов. 3. Договорной характер локальных норм является не только их существенным признаком, но и той их особенностью, которая оказывает влияние на правовую природу данных норм и их место в системе источников права. Так, государство, определив рамки локального регулирования и установив основные принципы такого регулирования, далее не вмешивается в данную сферу. Дальнейшее регулирование происходит в рамках нахождения компромисса между законными интересами основных участников правоотношений (в сфере труда это работник и работодатель). Указанный компромисс и оформляется в виде локальной нормы права. 4. Понятие «локальный» обладает определенной многозначностью, что, в свою очередь, оказывает влияние на характеристики и правовую природу исследуемого феномена «локальных нормативных правовых актов». 5. Под локальным нормативным правовым актом в широком смысле следует понимать нормативный акт, имеющий общеобязательное применение на территории, не совпадающей с территорией Российской Федерации или ее субъекта. 6. Под локальным нормативным правовым актом, в узком смысле данного термина, следует понимать акт, принятый в качестве нормативного определенной организацией, по правилам принятия нормативных актов, действующих в данной организации, субъектами, которые имеют право принимать подобные акты, и направленный на урегулирование конкретных правоотношений в рамках принявшей его организации. 7. Локальным нормативным актам присущи все признаки, характерные для нормативного правового акта, а именно: — волевое содержание; — официальный характер; — множественность и иерархическое построение; — всеобщность характера; — государственная легализация компетенции уполномоченных субъектов на принятие данных актов; — документальное оформление; — предназначенность для регулирования социально значимых общественных отношений. 8. Для локальных источников права характерны следующие специфические особенности: — подзаконный характер; — доминирующий субъект локального нормотворчества — работодатель; — локальные нормативные акты — это акты, предназначенные только для внутреннего использования в рамках конкретной организации; — быстрота реагирования локальных норм на изменения в общественной организации труда; — гибкость в применении трудового законодательства к конкретным условиям производства и разнообразие локальных норм; — социальная направленность. 9. Под функциями организации в трудовом праве можно понимать ее основные направления деятельности, реализации социально-трудовых правоотношений. К основным функциям организации, направленным на упорядочение, регламентирование процесса труда в ее пределах, необходимо относить следующие: — организационно-управленческую; — охранительную; — социально-трудового партнерства; — нормотворческую.
