Проблемы защиты трудовых прав работников органов внутренних дел

(Луговик С. В.) («Российский следователь», 2007, N 18)

ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

С. В. ЛУГОВИК

Луговик С. В., преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России.

С принятием нового трудового законодательства задачу обеспечения трудовых прав граждан нельзя считать решенной. Более того, дискуссии по этой проблеме приобрели новую остроту. Сведения о нарушениях трудовых прав работников органов внутренних дел <1>, содержащиеся в статистических данных и решениях судебных, а также контролирующих органов, не отражают реальной ситуации. Опрос работников органов внутренних дел показывает, что нарушения их трудовых прав носят распространенный характер, но граждане, опасаясь неправомерного воздействия руководителей соответствующих органов, часто не обращаются в суд по поводу защиты своих прав. Кроме того, повсеместное снижение активности профсоюзов (а в некоторых органах внутренних дел они отсутствуют), недостатки прокурорского надзора способствовали переходу нарушений трудового законодательства в латентную сферу. ——————————— <1> Под работниками органов внутренних дел в данной статье понимаются физические лица, не имеющие специальных званий, вступившие в трудовые отношения с МВД России или его структурными подразделениями, наделенными правом.

Защита трудовых прав работников органов внутренних дел имеет два аспекта, характеризующие проблему с точки зрения: 1) правовой регламентации; 2) готовности и возможности работника защищать свои права. Примечательно, что изначально обеспечение прав граждан увязывали с административно-властной деятельностью государства. Такой подход в некоторой степени отражает стереотипы мышления, основанные на иллюзии активности государства, а точнее — чиновников, по борьбе за права граждан. Конечно, ст. 2 Трудового кодекса Российской Федерации гарантирует обеспечение права каждого на защиту государством его трудовых прав и свобод, в том числе в судебном порядке. Вместе с тем это нельзя умалять и сводить к минимуму роль работника как субъекта, наиболее заинтересованного в защите своих прав. В трудовом праве существует мнение, согласно которому следует различать охрану трудовых прав и их защиту. При этом под охраной понимаются меры, применяемые до нарушения прав и свобод, а защита прав осуществляется после правонарушения, для восстановления нарушенного права. Полагаем, что защиту можно рассматривать как деятельность работника органа внутренних дел или уполномоченных на то законом государственных и негосударственных органов и организаций, направленную на предупреждение нарушения трудовых прав, их восстановление в случае нарушения и принуждение органа внутренних дел к исполнению трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, а также договорных обязательств. Что касается правовой регламентации защиты трудовых прав работников органов внутренних дел, то следует отметить, что здесь наибольший интерес представляет рассмотрение способов, с помощью которых можно обеспечить защиту законных интересов субъектов трудовых правоотношений. Именно нормативно регламентированные способы защиты свидетельствуют о наличии правового механизма реализации трудовых прав работников органов внутренних дел. В юридической науке существует несколько позиций относительно классификации способов защиты трудовых прав работников. Их рассмотрение позволяет провести группировку таких способов применительно к деятельности по защите трудовых прав работников органов внутренних дел. При определении подхода к группировке способов защиты трудовых прав работников органов внутренних дел следует опираться на положения трудового законодательства, и в частности на ст. 352 Трудового кодекса Российской Федерации, которая перечисляет способы защиты трудовых прав и свобод. В их числе названы: самозащита работниками трудовых прав; защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами; государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; судебная защита. Иными словами, способ защиты трудовых прав отражает, кто (какой субъект) отстаивает права работника. Самозащита как способ защиты прав человека и гражданина известна не только трудовому праву, но и гражданскому, семейному законодательствам. Несмотря на это, в ныне действующих нормативных правовых актах, регулирующих трудовые и непосредственно связанные с ними отношения (как, впрочем, и в других отраслях права), отсутствует определение понятия самозащиты. Между тем этот способ защиты прав и свобод работников органов внутренних дел приобретает все большее распространение. В этой связи его нормативный смысл заслуживает большего внимания. Что касается форм самозащиты, то они перечислены в ст. 379 Трудового кодекса Российской Федерации, которая гласит, что в целях самозащиты трудовых прав работник, известив работодателя или своего непосредственного руководителя либо иного представителя работодателя в письменной форме, может отказаться от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором, а также отказаться от выполнения работы, которая непосредственно угрожает его жизни и здоровью, за исключением случаев, предусмотренных Трудовым кодексом и иными федеральными законами. На время отказа от указанной работы за работником сохраняются все права, предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права. В ходе сбора материала, отражающего частоту применения работниками органов внутренних дел этого способа защиты, нами была изучена документация кадровых подразделений и опрошены работники. В результате этого выяснено, что 43% респондентов выполняли работу, не предусмотренную трудовым договором, и лишь 3% отказывались от ее выполнения. Анализ приказов о наказании и поощрении работников органов внутренних дел показал, что нередки случаи необоснованного наказания работников за отказ от работы, не предусмотренной трудовым договором (отказ от участия в уборке территории, неприбытие в расположение органа внутренних дел по сигналу «сбор» и др.). Нужно заметить, что для этого способа защиты трудовых прав работников органов внутренних дел характерно перерастание в другие способы защиты, в том числе и судебные. Наиболее типичным вариантом развития ситуации является следующий. Работник органов внутренних дел в соответствии со ст. 379 Трудового кодекса Российской Федерации отказывается от выполнения работы, не предусмотренной трудовым договором. В ответ на это работодатель незаконно налагает на работника дисциплинарное взыскание. Обжаловать и отменить это взыскание работник может путем использования юрисдикционной формы защиты трудовых прав (в административном, судебном или общественном порядке). Таким образом, чаще всего самозащита работником органов внутренних дел своих прав влечет цепную реакцию в виде неправомерного наказания, затем обращения с жалобой к вышестоящему руководителю, в суд, в комиссию по трудовым спорам или профсоюзную организацию. Это позволяет заключить, что самозащита является недостаточно эффективным способом обеспечения трудовых прав работников органов внутренних дел. Практика свидетельствует, что наиболее эффективной формой защиты трудовых прав работников органов внутренних дел выступает юрисдикционная. Ее суть заключается в защите трудовых прав работников уполномоченными на то государственными органами. В зависимости от того, какой орган осуществляет защиту прав, можно выделить административный и судебный способы юрисдикционной защиты. В трудовом праве юрисдикционную защиту могут осуществлять не только государственные, но и общественные органы (профсоюзы, комиссии по трудовым спорам). В свою очередь, применительно к работникам органов внутренних дел можно выделить ведомственный и вневедомственный административные виды защиты. Ведомственная административная защита предполагает обжалование незаконных действий работодателя вышестоящему руководителю органа внутренних дел, а вневедомственная — в другие юрисдикционные органы. На практике ведомственная административная защита не всегда приводит к желаемым результатам. Причин этому несколько, в их числе можно назвать и недостаточно четкую правовую регламентацию порядка обжалования действий должностных лиц органов внутренних дел. Вместе с тем средствами ведомственного контроля трудно обеспечить законность в сфере трудовых отношений работников органов внутренних дел. Здесь мы не можем не согласиться с авторами, отмечающими недостаточную эффективность ведомственного контроля. Возможно, это отчасти объясняется тем, что любая отраслевая система управления работает на свое упрочение, поэтому составляющие ее подразделения не всегда заинтересованы в раскрытии объективной картины состояния законности и выявлении ее нарушений. В полной мере это относится и к органам внутренних дел. В то же время необходимо заметить, что ведомственный контроль потенциально достаточно эффективное средство обеспечения трудовых прав работников органов внутренних дел. Это объясняется тем, что руководитель постоянно наблюдает за деятельностью подчиненных, знает проблемы и недостатки в их работе, а потому имеет возможность осуществлять превентивное воздействие на подчиненных руководителей в целях недопущения трудовых прав работников органов внутренних дел. Не преуменьшая значения ведомственного контроля, все же полагаем, что недооценка иных видов контроля и надзора не совсем правильна. Представляет интерес специальная группа гарантий, причем та ее часть, которая касается надзора за состоянием законности в сфере трудовых отношений работников органов внутренних дел. Общепризнанно, что прокурорский надзор выступает одной из главных гарантий обеспечения законности, который в силу вневедомственного характера более эффективен и выступает наиболее значимым элементом обеспечения трудовых прав работников органов внутренних дел. Однако здесь нужно ответить на два вопроса: первый — каковы пределы полномочий прокурора и второй — может ли прокурор в инициативном порядке при отсутствии жалоб и заявлений осуществлять надзор за законностью в сфере трудовых отношений. Поиск ответа на первый вопрос тесно связан с анализом понятия законности и предмета надзора в сфере труда в органах внутренних дел. Что касается законности, то, несмотря на частое употребление данного термина, в нормативных правовых актах отсутствует его дефиниция. Вместе с тем законность является универсальным правовым принципом, обеспечивающим защиту прав личности и поддержание правопорядка в стране. Чаще всего законность рассматривается как режим неуклонного соблюдения Конституции, законов и основанных на них нормативных правовых актов. Причем соблюдение законности рассматривается как обязанность всех государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан. Таким образом, в категорию субъектов обеспечения законности включаются не только должностные лица, но и граждане. В этом случае прокурор должен надзирать и за действиями отдельных работников органов внутренних дел в сфере трудовых отношений. Такой взгляд представляется спорным. Именно поэтому предложенной точки зрения придерживаются далеко не все ученые. Некоторые полагают, что законность своими требованиями относится не ко всем без исключения субъектам, а только к тем, кто находится на государственной службе и наделен властью. Существуют попытки примирения этих точек зрения. В частности, предлагается рассматривать законность в широком смысле как правовой режим, при котором нормативные предписания осуществляются всеми участниками правовых отношений и в узком смысле как принцип деятельности государственных органов. По нашему мнению, прокурор уполномочен осуществлять надзор за законностью действий органа внутренних дел как субъекта трудового права и как работодателя. Что касается полномочий прокурора в части осуществления надзора за соблюдением трудовых прав работников органов внутренних дел, то здесь, по нашему мнению, следует разграничивать контроль и надзор как сходные, но все-таки самостоятельные и относительно обособленные функции государства. В практической деятельности по обеспечению трудовых прав работников органов внутренних дел эти функции часто смешиваются, что отнюдь не повышает эффективность деятельности ни контролирующих, ни надзирающих органов. Особую сложность представляет уяснение полномочий прокурора при осуществлении надзора за соблюдением трудовых прав работников органов внутренних дел при отсутствии с их стороны жалоб и заявлений. На этот вопрос нет однозначного ответа. Так, А. Казарина считает, что в отличие от контролирующих органов прокурор не может в плановом порядке проверять предприятия, учреждения, организации. По ее мнению, прокурорский надзор по определению не может быть сплошным, и ему несвойственны такие формы, как инспектирование, ревизия, наблюдение. Он, являясь системообразующим ядром государственного контроля, не заменяя и не подменяя органы государственного контроля, выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности <2>. Такой подход имеет и правовую основу. Согласно ч. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. ——————————— <2> См.: Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы // Законность. 2003. N 7. С. 8.

Характерно, что работники прокуратуры склонны расширительно толковать предмет прокурорского надзора в сфере защиты трудовых прав граждан. Конечно, в соответствии с ч. 4 ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (выделено мною. — С. Л.), содержащих нормы трудового права, осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с федеральным законом. Что же касается правоприменительных актов, то они, по нашему мнению, могут быть предметом надзора прокурора лишь в том случае, если от работника органа внутренних дел поступили соответствующие жалоба или заявление либо имеются основания для применения норм публичного права (например, возбуждение уголовного дела).

——————————————————————