(Фомченков С. Г., Фофанова Н. П.) («Современное право», 2008, N 12)
ИСПОЛНЕНИЕ ПРЕДПИСАНИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСПЕКЦИЙ ТРУДА: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
С. Г. ФОМЧЕНКОВ, Н. П. ФОФАНОВА
Фомченков С. Г., руководитель государственной инспекции труда — главный государственный инспектор труда в Мурманской области.
Фофанова Н. П., кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин Мурманского гуманитарного института.
Человеческое достоинство работника и права человека в сфере трудовых отношений подобно другим правам рассматриваются как высшая ценность и в преамбуле к Уставу ООН, и в преамбуле к Всеобщей декларации прав человека 1948 года. Согласно ст. 2 Конституции РФ, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Реализуется эта обязанность через деятельность органов надзора и контроля, и прежде всего государственных инспекций труда в каждом субъекте Российской Федерации. В соответствии с возложенными на инспекции труда задачами они осуществляют государственный надзор и контроль за соблюдением работодателем трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечения виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 356 ТК РФ). При этом повод для совершения перечисленных действий дают в основном заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав. В настоящее время в связи с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти функции Федеральной инспекции труда фактически перешли к Федеральной службе по труду и занятости населения (Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости»), что предполагает внесение изменений в ряд положений главы 57 ТК РФ. Законодатель не дает легальных понятий «предписание» и «обязательность предписания», что отрицательно сказывается на правоприменительной практике. Однако можно предположить, что предписание по своей сущности и содержанию — это акт реагирования государственного инспектора труда на выявленные в ходе проверки нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. В свою очередь, исходя из положений части второй ст. 22 и главы 57 ТК РФ обязательность исполнения предписания предполагает, что работодатель должен добровольно выполнить требования государственного инспектора труда в полном объеме и в установленные сроки. Однако в повседневной деятельности территориальных государственных инспекций работодатели далеко не всегда законопослушны. И это не случайно. Обязательность исполнения предписания декларативна по своей сути: в отличие от исполнения решений мировых судей и судов общей юрисдикции, выполняющих схожие функции по защите и восстановлению нарушенных трудовых прав работников, обязательность исполнения предписания государственного инспектора труда не обеспечена принудительной силой государства <1>. Например, выдача государственным инспектором труда предписания о необходимости произвести с уволенным работником окончательный расчет (часть первая ст. 140 ТК РФ) аналогична решению мирового судьи о взыскании сумм задолженности (ст. 395 ТК РФ). В случае привлечения работника к дисциплинарной ответственности с нарушением действующего законодательства в части соблюдения процедуры выдается предписание об отмене приказа (распоряжения), что сходно с решением мирового судьи по аналогичному вопросу. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Считаем, что и представление прокурора по своей природе и предназначению схоже с предписанием государственного инспектора труда. В этой связи обращает на себя внимание позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Определении от 24.02.2005 N 84-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Моторичевой Ирины Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В Определении отмечено, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить органы и должностные лица, указанные в п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесением самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращением в суд. В практике имеют место случаи, когда законные требования государственных инспекторов труда работодатели исполняют с нарушением сроков или не исполняют вовсе. Причины таких неправомерных действий самые разные. Их условно можно разделить на две группы: зависящие от воли исполнителя требований и не зависящие от его воли, но влекущие нарушение трудовых прав работников. Как известно, любая юридическая обязанность представляет собой меру необходимого поведения, установленную в интересах управомоченного лица и обеспеченную возможностью государственного принуждения <1>. ——————————— <1> См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В. М. Карельского, В. Д. Перевалова. М., 2000. С. 353 — 354.
Нарушения общественных отношений, охраняемых нормами административного права, являются административными правонарушениями, за совершение которых установлена административная ответственность. КоАП РФ предоставляет право государственному инспектору труда путем составления протокола возбудить в отношении работодателя административное производство за невыполнение им в установленный срок законного предписания об устранении выявленных нарушений (ч. 1 ст. 19.5 и п. 16 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ). Данная категория дел рассматривается судом согласно ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ. Административное наказание не освобождает от исполнения тех обязательств, за несоблюдение которых оно установлено. Например, ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания государственного инспектора труда, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства о труде и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Уплата административного штрафа в качестве меры наказания не означает, что должностное лицо или индивидуальный предприниматель могут в дальнейшем не исполнять предписание. Так, на практике незначительный размер административного штрафа становится основанием, при котором уплатить штраф проще и выгоднее, чем выполнить предписание инспектора труда. После вступления судебного акта в законную силу предписание остается невыполненным. Законодатель не устанавливает дальнейших действий в подобной ситуации, что дает основание предполагать необходимость составления нового предписания и проведения новой проверки. Целесообразно дифференцировать рассмотрение наложения штрафа на должностное и юридическое лицо. По нашему мнению, штраф за невыполнение предписания государственного инспектора труда для должностного лица не имеет воспитательного значения. В этой связи полагаем, что КоАП РФ следует дополнить статьей 4.7.1 следующего содержания: «Статья 4.7.1. Принудительное исполнение законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.5 настоящего Кодекса, одновременно с назначением административного наказания решает вопрос о принудительном исполнении законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении выявленных нарушений законодательства». Кроме того, предлагаем ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «2. Если при решении вопроса о назначении судьей административного наказания за административное правонарушение одновременно решается вопрос о возмещении имущественного ущерба или о принудительном исполнении законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении выявленных нарушений законодательства, то в постановлении по делу об административном правонарушении указываются размер ущерба, подлежащего возмещению, сроки и порядок его возмещения или сроки исполнения законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении выявленных нарушений законодательства». Считаем, что работнику в целях восстановления его нарушенных трудовых прав целесообразно предоставить право на получение судебного приказа. В этой связи необходимо расширить содержание ст. 122 ГПК РФ, предусмотрев в числе прочих требование, дающее право на выдачу судебного приказа и основанное на выданном предписании должностного лица (инспектора государственной инспекции труда).
