(Самойлов В. Д.) («Миграционное право», 2009, N 1)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО МИГРАЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ
В. Д. САМОЙЛОВ
Самойлов В. Д., профессор кафедры международного права и миграционной безопасности АЭБ МВД России, доктор педагогических наук.
В последние годы система профессионального образования России все более ориентирована на подготовку и переподготовку высококвалифицированных специалистов в соответствии с потребностями работодателей. В качестве подтверждения значимости такого подхода отметим в том числе и один из основных показателей аккредитации российских вузов, а именно востребованность выпускников. При этом осуществляется анкетирование и работодателей, и выпускников. Следовательно, объем и качество подготовки специалистов в вузах должны быть стандартизированы прежде всего под установленные Минздравсоцразвития и Минобрнауки России требования. В этой связи обратимся к феномену «профессиональное миграционное образование в России», задавшись двуединым вопросом: насколько обоснованны потребности органов государственной власти в специалистах-«миграционщиках» и обеспечивает ли система высшего профессионального образования подготовку таких специалистов? Заметим, что согласно Указу Президента РФ от 21 марта 2007 г. N 403 Федеральная миграционная служба реализует шесть генеральных функций: правоприменение, контроль, надзор, оказание государственных услуг, законотворчество в качестве субъекта бюджетного планирования. Для реализации перечисленных функций ФМС России располагает более чем 35 тыс. человек (сотрудников, государственных гражданских служащих и работников). Ежегодная текучесть кадров достигает 10%. Вместе с тем полномочия ФМС России распространяются на семь из восьми миграционных процессов, подлежащих государственно-правовому регулированию в России, а именно на: иммиграцию, эмиграцию, трудовую миграцию (внешнюю), вынужденную миграцию, соотечественников, реадмиссию и нелегальную миграцию. Однако, как показывает практика (результаты планового и внепланового контроля и инспектирования), значительная часть персонала миграционных структур обнаруживает слабые профессиональные знания, умения и навыки при исполнении служебных обязанностей. Краткосрочные курсы повышения квалификации в десятках разнопрофильных вузов — это, по сути, образование на бегу. В то же время ФМС России в качестве координатора реализуемой стратегии миграционной политики предназначена для решения социально-экономических и демографических задач, обеспечения национальной безопасности <1>. В самом деле, например, квота для осуществления трудовой деятельности в России иностранными гражданами и лицами без гражданства на 2009 г. составляет 3 976 747, а ее резерв — 1 988 343 человека <2>. Для регулирования вопросов въезда, пребывания и выезда почти 6-миллионной армии иностранных работников центральный аппарат ФМС России располагает Управлением внешней трудовой миграции (25 человек), а основную нагрузку в области государственно-правового регулирования процесса внешней трудовой миграции выполняют территориальные органы Службы. ——————————— <1> Самойлов В. Д. Правовые основы обеспечения национальной безопасности: Учебное пособие. М.: МИЭМП, 2008. С. 98. <2> Приказ Минздравсоцразвития России от 26 декабря 2008 г. N 777н.
Какие общие проблемы государственно-правового регулирования профессионального миграционного образования в России, по нашему мнению, следует выделить? Во-первых, забвение федеральными органами исполнительной власти Программы содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, которая была утверждена распоряжением Правительства РФ 18 июня 2005 г. В этой Программе была сформулирована конкретная задача: «П. 7. Создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции». В результате Государственная программа «Соотечественники» (Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637), разработанная на основе упомянутой Программы, не только «похоронила» надежду на создание системы профессионального миграционного образования в России, но и сама демонстрирует редчайшую неэффективность реализации. Вместо ожидаемого переселения на российскую территорию сотен тысяч (до 500 тыс.) соотечественников по состоянию на 1 января 2008 — 2009 гг. реальная картина далека от ранее прогнозировавшейся. Суммарно всего соответственно 690 и 8793 человека <3>. ——————————— <3> Состоят на учете в территориальных органах ФМС России (человек): а) участников Госпрограммы на 1 января 2008 г. и 2009 г. соответственно 289 и 4088; б) членов их семей — соответственно 401 и 4705.
Причина отмеченной неэффективности заключается в первую очередь в некомпетентности разработчиков Госпрограммы, которые, по существу, под потенциальным соотечественником-переселенцем понимали типичного иностранного работника. Тем не менее почти все члены Межведомственной рабочей группы вскоре после начала «реализации» Госпрограммы продолжили свой карьерный рост. Что все-таки удалось сделать в целях создания системы профессионального миграционного образования? 1. Продолжить подготовку «миграционщиков» (государственных гражданских специалистов) в ГУУ на кафедре управления миграционными процессами (примерно 15 — 17 человек ежегодно). 2. Осуществить в 2008 г. первый выпуск 19 человек (из них сотрудников ФМС России — 12 человек) в Московском университете МВД России. 3. Начать факультативное изучение учебной дисциплины «Основы миграционного права» в Академии экономической безопасности МВД России на экономическом и юридическом факультетах. 4. Организовать факультативное изучение учебной дисциплины «Государственно-правовое регулирование миграционной системы Российской Федерации» в МИЭМП. 5. Организовать изучение учебной дисциплины «Государственно-правовое регулирование миграционной системы Российской Федерации» в системе вузов МВД России с 1 января 2009 г. 6. ВИПК МВД России обеспечил повышение квалификации сотрудников территориальных органов в 2006 г. в объеме 300 человек, в 2007 г. — 100. 7. Разработать государственный образовательный стандарт на подготовку «сотрудника Федеральной миграционной службы», который согласован лично директором ФМС России и должен вводиться в 2009 — 2010 учебном году для всех вузов системы МВД России. Во-вторых, проблема обоснования потребностей подразделений центрального аппарата ФМС России и ее территориальных органов в высококвалифицированных специалистах, которые исчисляются сотнями человек. Для обоснования потребностей в специалистах-«миграционщиках» и в целом в профессиональном миграционном образовании следует учитывать количественно-качественные показатели управляемых в Российской Федерации миграционных процессов. Например, по показателю ежегодной численности мигрантов соответствующих категорий с учетом трендов: — иммигрантов в страну по итогам 2008 г. въехало примерно 14 млн. человек, из них 40% — неоднократно. Система миграционного контроля не создана. В составе Управления иммиграционного контроля ФМС России 28 человек, посты иммиграционного контроля преобразованы в подразделения территориальных органов ФМС России с передачей функции иммиграционного контроля подразделениям Пограничной службы; — эмигрантов из России выезжает 40 — 70 тыс. человек ежегодно; — внутри страны ежегодно расселяются и переселяются (млн. человек): в 2006 г. — 5,1; в 2007 г. — 5,3; в 2008 г. — 4,97; — соотечественников на 1 января 2009 г. — 8793 человека; — легальных трудовых мигрантов из числа ИГ и ЛБГ (млн. человек): в 2007 г. — 2,26; в 2008 г. — 2,07; — вынужденных мигрантов — более 67 тыс. человек (вынужденных переселенцев — 66 488 (68 016 нуждаются в жилищном обустройстве), ВПЛ — 2641, беженцев — 713 (обратились 3938) и ЛХПУ (обратились 1836) — 1326 человек); — нелегальных мигрантов — около 2 млн. человек (отдел УИК ФМС). Итого: около 35 млн. человек. Иные проблемы на пути создания профессионального миграционного образования в Российской Федерации следующие. Административные: централизованное управление профессиональным миграционным образованием с учетом вышеизложенного не осуществляется: государственные гражданские служащие обучаются в ГУУ, сотрудники ФМС России — в Московском университете МВД России (возможно, и в АЭБ МВД России). С целью повышения квалификации <4> 1085 ГГС в 2007 г. ФМС России заключила договоры с 54 организациями и учреждениями! ——————————— <4> См.: Указ Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации».
Правовые: проект государственного образовательного стандарта мною разработан для подготовки специалистов в сфере миграции, опубликованы и разработаны несколько учебников и учебных пособий для их подготовки в МосУ МВД России; АЭБ МВД России и МИЭМП. Имеющиеся предпосылки для кодификации миграционного законодательства не реализованы. Распоряжения Правительства РФ: от 15 ноября 2002 г. N 1606-р «О создании центрального банка данных по учету иностранных граждан и лиц без гражданства, временно или постоянно проживающих на территории Российской Федерации» и от 9 июня 2005 г. N 748-р «Об одобрении Концепции создания системы персонального учета населения Российской Федерации» не отменены и не выполнены. Кадровые: кадровое обеспечение миграционного образования не организовано в связи с уже изложенными особенностями. Состояние подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для сферы миграции не ориентировано на формирование собственных высококвалифицированных кадров: во-первых, государственный заказ на подготовку кадров для сферы миграции отсутствует; во-вторых, профессиональным отбором кандидатов на учебу ФМС России не занимается; в-третьих, уполномоченный руководящий орган по направлению профессионального миграционного образования в структуре ФМС России не создан. Видимо, не случайно в 2007 г. из 378 правонарушений, совершенных сотрудниками ФМС России, 196 (51,8%) приходится на долю руководящего состава; из 105 должностных преступлений — 50,4%. Кроме того, из общего числа сотрудников, принятых в территориальные органы Службы в 2007 г., были уволены 2248 человек (8% от их наличествующего состава!). По существу, каждое из 16 управлений ФМС России вынуждено организовывать подобие собственных образовательных модулей для повышения квалификации своих сотрудников в составе территориальных органов Службы. В связи с огромной территориальной разнесенностью УФМС России представляется целесообразной проработка возможности реализации дистанционного образования персонала территориальных органов Службы. Научные: созданный Научный совет ФМС России под председательством 1-го заместителя директора ФМС России М. Л. Тюркина провел уже три заседания. Однако результаты научно-исследовательской работы в Службе более чем скромные. Ведомственные: сложилась парадоксальная ситуация: МВД России предназначено для формирования миграционной политики страны, но эту функцию не реализует, несмотря на то что соответствующую норму Указа Президента РФ «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19 июля 2007 г. N 927 никто не отменял. Таким образом, изложенные проблемы государственно-правового регулирования профессионального миграционного образования в России по-прежнему актуальны: — во-первых, вследствие потребностей ФМС России и ее территориальных органов в высококвалифицированных специалистах; — во-вторых, в связи с установленной Минобрнауки России практикой организации подготовки, переподготовки и повышения кадров для соответствующих сфер и отраслей; — в-третьих, в целях становления отечественной системы профессионального миграционного образования. В этой связи с научных позиций обнаруживается закономерность: чем выше потребности страны в государственно-правовом регулировании миграционных процессов (например, в интересах привлечения высококвалифицированных иностранных работников), тем выше должна быть компетентность и подготовленность руководящего состава ФМС России и персонала органов, организаций и подразделений Службы. К тому же отдельного исследования заслуживает обоснование потребностей в специалистах-«миграционщиках» других министерств и ведомств, что, несомненно, убеждает в необходимости создания отечественной системы профессионального миграционного образования.
