К ВОПРОСУ О РЕГУЛИРОВАНИИ МИГРАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
И. С. ШОЙКО
——————————— <*> Shojko I. S. On the issue of regulation of migration in the Russian Federation.
Шойко И. С., главный специалист Информационно-аналитического управления Московской городской Думы, аспирант кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Московского гуманитарного университета.
Данная статья посвящена проблемам регулирования внешней трудовой миграции на территории Российской Федерации. Осуществлен анализ мнений политиков, ученых и других компетентных лиц по вопросам совершенствования миграционной политики, внесения изменений в законодательство и формирования базы соответствующих подзаконных актов.
The article is devoted to the problems of regulation of external labor migration on the territory of the RF; analyses the opinions of politicians, scientists and other competent persons with regard to the questions of improvement of migration policy, introduction of changes into legislation and formation of base of relevant sub-legislative acts.
Key words: migration, Federal migration service, migration department.
Правовое регулирование отношений с участием лиц, не обладающих гражданством Российской Федерации, осуществляется в различных сферах права. Однако основополагающей отраслью, которая формирует дальнейшее отношение к отдельному субъекту правоотношений, является конституционное право. Конституция РФ определяет базовые принципы в сфере миграционных правоотношений в Российской Федерации. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (неграждан), а также граждан, пораженных в определенных правах (беженцев и переселенцев [1]), напрямую связан с их правами и свободами — социальными, политическими, экономическими, личными. Российская Конституция утвердила принципы, определяющие положение личности в российском обществе, оформив их посредством такой базовой категории конституционного строя, как права человека и гражданина. Конституционное закрепление независимых от произвола государства прав и свобод личности связано с конкретными взаимоотношениями личности и государства, в которых государство обязуется выступать в качестве гаранта исполнения декларированных прав личности [2]. Однако на практике данные отношения не всегда оказываются в границах правового поля, в том числе в рамках миграционных правоотношений. В настоящее время неконтролируемая трудовая миграция является одним из наиболее серьезных вызовов для российского сообщества. В. В. Путин в своем вступительном слове на заседании Совета безопасности Российской Федерации по миграционной политике, прошедшем в Кремле 17 марта 2005 г., выделил проблему миграции как одну из наиболее актуальных для России [3]. На прошедшем 10 июня 2007 г. неформальном саммите президентов стран СНГ в Санкт-Петербурге представители Казахстана выделили вопрос правового регулирования миграции как первостепенный. Это связано с тем, что миграция в XXI в. представляет собой комплексное явление, равно затрагивающее социальные, экономические и политические сферы стран — участниц миграционных процессов. По оценкам ООН, в мире только легальных трудовых мигрантов насчитывается от 120 до 200 млн. человек [4], причем практически половину из них составляют женщины [5]. Поэтому в настоящий момент странами — участницами миграционных процессов ведутся активные поиски эффективных методов контроля и оптимизации трудовых ресурсов, прибывающих на территории принимающих государств. Необходимо отметить, что миграционное управление как элемент регулирования социальных процессов детерминировано эволюционно возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, семейной политики, культуры и науки. С правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности [6]. Все это определяет актуальность изучения проблем миграционных процессов, поиска новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов мигрантов и принимающей стороны [7]. В 2008 г. Межрегиональная общественная организация «Центр содействия мигрантам» по поручению Государственной Думы Российской Федерации разработала и представила на депутатское слушание Концепцию совершенствования миграционной политики и содействия эффективной интеграции мигрантов в российское общество. Согласно Концепции Центр содействия мигрантам предложил такие меры, как: — совершенствование миграционного законодательства в части придания ему большей гибкости; — направление усилий государственных и общественных организаций на профилактику и устранение условий, порождающих незаконную миграцию; — проведение краткосрочной широкомасштабной амнистии для нарушителей миграционного законодательства, обеспечение им возможности легализации [8]. Как можно видеть из Концепции, довольно неоднозначными являются 1-й и 3-й пункт предложений. Не четкие в своей формулировке, но популистские по содержанию меры могут в том числе оказать негативный эффект на миграционную обстановку. Доктор юридических наук Т. Я. Хабриева отмечает, что «современная миграционная ситуация в мире развивается крайне противоречиво и во многом иррационально. В условиях глобализации национальные государства теряют контроль не только над перемещениями капитала, товаров, информации, но и людей. Этот кризис национального управления — универсальная характеристика современного общества». Данная ситуация во многом обусловлена именно «гибкостью» миграционного законодательства принимающих стран, позволяющей заинтересованным лицам существенно расширять спектр нелегальной миграции, играя на противоречиях и пробелах национального законодательства. Хабриева приводит данные, согласно которым «официальная миграция для рабочей силы, заказываемой хозяйствующими субъектами и определяемой по квотам Правительства Российской Федерации (они распределяются по субъектам Федерации), не так велика и снижается. В 2003 г. квота составляла 530 тыс. чел., в 2004 г. — 213 тыс. (с резервом в 20 тыс.), в 2005 г. — 214 тыс. (с резервом в 20 тыс.), в 2006 г. — меньше» [9]. Тем не менее официальная статистика говорит о другом — согласно Постановлению Правительства Российской Федерации потребность в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников в 2009 г. определена в количестве 3 976 747 человек [10]. Также остается значительной по своим масштабам нелегальная миграция. Тот факт, что приблизительные оценки нелегальной миграции разнятся, заставляет признать отсутствие какой-либо достоверной статистической информации в данной сфере. Полная миграционная амнистия в данном случае означала бы легализацию большого количества людей, не прошедших санитарный контроль, не проверенных на причастность к криминальной деятельности, с невостребованной квалификацией или отсутствием таковой. Тотальная миграционная амнистия, таким образом, должна следовать за сокращением нелегальной миграции (в отношении оставшихся неучтенными), но никак не проводиться в условиях формирования многомиллионного рынка нелегальной рабочей силы, когда законодатель даже не сможет определить на стадии объявления амнистии, сколько легализованных работников он получит после ее реализации. Обширная дискуссия вокруг миграционной тематики обусловлена тем, что в настоящее время Россия переживает «миграционный бум» — в страну едет большое количество граждан из республик Содружества Независимых Государств. Российское руководство, в свою очередь, делает попытки к урегулированию миграционных потоков и учету прибывающих граждан. Первостепенную роль в данном процессе играет Федеральная миграционная служба (ФМС) Российской Федерации [11]. В 2007 г. ФМС РФ исполнилось 15 лет, и за это время наметились определенные тенденции к регулированию процессов миграции. В связи с введением в январе 2007 г. новых Правил миграционного учета [12] доля официально зарегистрировавшихся после прибытия в Россию иностранцев возросла. Это связано с упрощением процедуры регистрации. Также в связи с введением новых Правил миграционного учета вся ответственность за иностранного гостя переложена на принимающую сторону. Согласно нынешним Правилам документы на регистрацию можно самостоятельно подать в подразделение ФМС или отправить их по почте. Если до сих пор органы власти могли длительное время рассматривать заявление работодателя на привлечение иностранных сотрудников, то с вступлением в силу новых Правил миграционного учета местное отделение Федеральной миграционной службы обязано в десятидневный срок после получения заявления вместе с паспортом потенциального работника и его миграционной картой дать разрешение на работу или мотивированный отказ. Одновременно увеличены штрафы для работодателей за привлечение нелегальных мигрантов. Теперь они могут достигать 800 тыс. руб. за каждого нелегала [13], в то время как до сих пор их величина колебалась от 2 тыс. до 20 тыс. рублей. Также ФМС после выдачи разрешения на работу может провести дополнительную проверку трудового мигранта и аннулировать уже выданное ему разрешение на работу. Данные меры должны помочь в борьбе с нелегальной иммиграцией на территорию Российской Федерации граждан сопредельных государств, а также лиц без гражданства. Вопросы миграции неоднократно становились предметом массовых дискуссий в Федеральном Собрании Российской Федерации. Так, 21 апреля 2008 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации были проведены парламентские слушания по теме «Проблемы законодательного регулирования трудовой миграции и деятельности негосударственных агентств занятости в Российской Федерации», в которых приняли участие представители Администрации Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств РФ, органов местного самоуправления, сторон социального партнерства, специализированных научных организаций и учреждений, негосударственных агентств занятости, СМИ. Участники парламентских слушаний отметили возрастание роли Российской Федерации как участника международного рынка труда, крупного принимающего центра, страны массового въезда, а также транзита трудовых мигрантов. При этом не потерял актуальности вопрос о выработке целостной государственной миграционной политики, направленной на комплексное решение проблем незаконной миграции, эффективное управление миграционными процессами, в том числе в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина [14]. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации проводит еще более серьезную информационно-аналитическую деятельность по освещению современных проблем миграции [15], в частности, анализирует материалы о политике европейских стран в отношении языков (в том числе языков этнических меньшинств); о причинах межэтнических столкновений в России за последние годы; о приоритетных задачах государственной национальной политики в Российской Федерации; рассматривает вопросы формирования и совершенствования российского законодательства в сфере миграционной политики, структурирует статистические данные о национальном составе населения Российской Федерации, характере внутренней и внешней миграции. Тем не менее сегодня проблемы миграции еще не преодолели стадию обсуждения и анализа, еще не получили своего разрешения в комплексных законодательных актах, и среди основных задач в области регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации можно отметить такие, как: — создание структуры и системы управления миграционными процессами в зависимости от социально-экономического развития конкретного региона; — обеспечение регистрации лиц, временно пребывающих на территории регионов; — создание единой базы населения Российской Федерации и организаций, использующих иностранную рабочую силу; — борьба с нелегальной миграцией; — совершенствование механизмов выдворения (депортации). Решение этих задач повысит качество текущего учета внутренней и внешней миграции, создаст основу для проведения мониторинга миграции на различных уровнях, повысит надежность информационной и методологической базы для принятия решения по вопросам разработки миграционной политики.
Литература
1. Комарова Т. Л., Подольский А. В. Пути совершенствования законодательства о вынужденных переселенцах // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. N 73 (специальный выпуск). 2. Кручинин А. С. Проблемы реализации конституционно-правового статуса неграждан в законодательстве Российской Федерации (часть 1) // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2005. N 3(63). С. 9. 3. Официальный сайт Президента Российской Федерации. Интернет-адрес документа: URl: http://president. kremlin. ru/text/appears/2005/03/85300.shtml. 4. Labour migration // In international migration policies / UN Dep. of econ. and social affairs. Population division. NY, UN, 2000. P. 87 — 172. 5. Шереметьева Е. В. Женская трудовая миграция: социально-правовой аспект // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. N 5(59). С. 46. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья Т. И. Леонидовой «Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты» включена в информационный банк согласно публикации — «Миграционное право», 2007, N 1. —————————————————————— 6. Леонидова Т. И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспекты // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2007. N 2(75). 7. Киреев Х. С. Миграционные процессы в России // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2009. N 5, 6(92, 93). С. 57. 8. Концепция «Создание единого комплекса социально-демографических технологий по совершенствованию института мигрантов в Российской Федерации», Межрегиональная общественная организация «Центр содействия мигрантам». М., 2008. С. 11. 9. Хабриева Т. Я. Правовая политика государства в сфере миграции населения // Миграционное право. 2006. N 1. 10. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. N 834 «Об определении на 2009 год потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 46. Ст. 5352. 11. Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» // Собрание законодательства РФ. N 30. Ст. 3150. 12. Правила осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. N 9 // Собрание законодательства РФ. 2007. N 5. Ст. 653. 13. Пункт 2 ст. 18.15 КоАП РФ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1. 14. Парламентские слушания в Государственной Думе (хроника, аннотации, обзор). Выпуск XXVII (март — июль 2008 г.). Издание Государственной Думы. М., 2008. С. 37 — 39. 15. Национальная и миграционная политика: зарубежный и отечественный опыт // Аналитический вестник Совета Федерации. 2007. N 339. 22 декабря.
