(Перевалов Д. В.) («Административное право и процесс», 2012, N 8)
СПЕЦИАЛЬНЫЙ КОМПЛЕКСНЫЙ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ КРИТИЧЕСКИ ВАЖНЫХ ОБЪЕКТОВ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Д. В. ПЕРЕВАЛОВ
Перевалов Дмитрий Васильевич, начальник кафедры Института национальной безопасности Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент.
В статье рассматривается проблема обеспечения безопасности критически важных объектов. В качестве одного из решений данной проблемы предлагается использование теоретико-правовых подходов, сложившихся в юридической науке и в сфере защиты опасных объектов. Основываясь на таких подходах, а также на анализе действующих правовых норм, обосновывается необходимость введения специального комплексного административно-правового режима обеспечения безопасности критически важных объектов.
Special complex legal and administrative regime ensuring the security of critically important objects in the Republic of Belarus D. V. Perevalov
The article deals with the problem regarding critical objects security arrangements. One of the ways to solve the problem is the applying of theoretical and legal conceptions and approaches used in the science of law and in the area of dangerous objects security activity. Based also on the current rules of law, the necessity of implementing the special complex administrative legal regime of critical objects security arrangements is defined here.
Key words: crucial object, international security, terrorism.
В настоящее время проблема обеспечения безопасности критически важных объектов (далее — КВО) в каждом государстве приобретает все более актуальный характер. И в Республике Беларусь, и в Российской Федерации также уделяется значительное внимание этой проблеме. В частности, в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 9 ноября 2010 г. N 575, отмечается, что информационные технологии нашли широкое применение в управлении важнейшими объектами жизнеобеспечения, которые становятся более уязвимыми перед случайными и преднамеренными воздействиями (п. 5) <1>. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, определяется, что угрозы информационной безопасности в ходе реализации данной стратегии предотвращаются за счет совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем критически важных объектов инфраструктуры и объектов повышенной опасности в Российской Федерации, повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем, создания единой системы информационно-телекоммуникационной поддержки нужд системы обеспечения национальной безопасности (п. 109) <2>. ——————————— <1> Концепция национальной безопасности Республики Беларусь: утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 9 нояб. 2010 г. N 575 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2010. N 276. 1/12080. <2> Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.: утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Актуальность данной проблематики обусловлена различными факторами, основными из которых являются: снижение уровня международной безопасности; развитие международного терроризма; распространение технологий и оборудования двойного назначения, оружия, радиоактивных, химических, биологических и других опасных веществ и материалов; открытость и уязвимость информационного пространства и Беларуси, и России от внешнего воздействия; размещение вблизи границ страны крупных экологически опасных объектов; компьютеризация важных отраслей национального хозяйственного комплекса страны; возрастание опасности и интенсивности угроз техногенного и природного характера; увеличение количества потенциально опасных объектов, многие из которых расположены в крупных городах и густонаселенных районах; старение и физический износ систем и средств защиты, объектов, которые могут быть отнесены к КВО; рост экстремистски настроенных формирований. Анализ научно-практической литературы показывает, что исследователями как в Беларуси, так и за рубежом изучаются в основном аспекты, связанные с защитой объектов транспортной инфраструктуры <3>, охраной объектов военной безопасности государства в мирное время и правовыми режимами ее обеспечения <4>, защитой экологически опасных и иных потенциально опасных объектов городской инфраструктуры <5>, защитой промышленных объектов и объектов инфраструктуры от террористических воздействий <6>, обеспечением экономической и информационной безопасности коммерческих организаций <7>, защитой информации на объектах различного характера <8>. Принципиально важное значение придается проблемам обеспечения безопасности критически важных инфраструктур в США <9>, ФРГ <10> и в целом в Европейском союзе <11>. ——————————— <3> Кононов А. А. Управление рисками нарушения транспортной безопасности / А. А. Кононов, А. Б. Стиславский, В. Н. Цыгичко; Под ред. Д. С. Черешкина. М.: АС-Траст, 2008. С. 5 — 205. <4> Фатеев К. В. Обеспечение военной безопасности Российской Федерации: теория и практика правового регулирования. М.: За права военнослужащих, 2005. С. 194 — 246. <5> Меньшиков В. В., Швыряев А. А. Опасные химические объекты и техногенный риск. М.: Изд-во хим. фак. Моск. ун-та, 2003. С. 2 — 15. <6> Основы противодействия терроризму: Учеб. пособие / Я. Д. Вишняков и др.; Под ред. Я. Д. Вишнякова. М.: Изд. центр «Академия», 2006. С. 89 — 144. <7> Зеркалов Д. В. Безопасность бизнеса: В 4 кн. Кн. 4: Защита. Киiв: Наук. свiт, 2008. С. 4 — 149; Гамза В. А., Ткачук И. Б. Безопасность коммерческого банка: орг.-правовые и криминалист. проблемы. М.: Изд. И. И. Шумилова, 2002. С. 8 — 164. <8> Ванчаков Н. Б., Григорьев А. Н. Защита информации: Моногр.: В 2 ч. / Калининград. юрид. ин-т МВД России; Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В. М. Мешкова. Ч. 2: Организационно-правовые методы и средства. Калининград, 2003. С. 78 — 211; Домарев В. В. Безопасность информационных технологий: методология создания систем защиты. М.: ТИД Диа Софт, 2002. С. 29 — 498. <9> Homeland security Presidential directive 7 (Dec. 17, 2003) [Electronic resource]. Mode of access: http:// www. dhs. gov/ xabout/ laws/ gc_1214597989952.shtm. Date of access: Febr. 3, 2011; Thomas A. C. Critical infrastructure & key resources: using commercialization to develop solutions efficient, a. effect. U. S. Department of Homeland Security, Jan. 2010. P. 7 — 423. <10> National strategy for critical infrastructure protection: Federal Rep. of Germany, Federal Ministry of the Interior, June 17, 2009 // Federal Ministry of the Interior. 2009. P. 2 — 18. <11> Critical infrastructure protection. The European Commission proposes measures to strengthen the EU’s prevention, preparedness and response to terrorist attacks on critical infrastructure: act // СОМ(2004)702 final. 2004. P. 4 — 54.
При этом разработке подвергаются лишь отдельные вопросы обеспечения безопасности КВО. В частности, рассматриваются, как правило, вопросы определения категорий КВО и общей системы обеспечения безопасности КВО в зависимости от сферы рассмотрения, управления рисками нарушения безопасности в соответствующей сфере. В определенной степени в научных и практических работах раскрывается содержание мер обеспечения безопасности КВО. Однако при этом не во всех случаях учитываются особенности правового регулирования общественных отношений в данной сфере, а также специфика правового статуса самих КВО. Единичными и узконаправленными являются комплексные научные исследования сферы правового регулирования обеспечения безопасности КВО <12>. ——————————— <12> Кузьмин В. В. Правовое регулирование защиты критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры населения страны от угроз техногенного и природного характера: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 2 — 15; Назаркин М. В. Теоретические и прикладные проблемы обеспечения безопасности высокорисковых объектов. М.: Всерос. НИИ МВД России, 2009. С. 3 — 258.
В настоящее время в Беларуси и за рубежом отсутствует общий, согласованный подход к определению понятия «критически важный объект». Различные исследователи по-разному определяют КВО. Наиболее обоснованным представляется подход, предложенный в Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2005 г. N 1314-р <13>, и в Основах государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов, утвержденных письмом Президента Российской Федерации от 28 сентября 2006 г. N ПР-1649 <14>. В соответствии с п. 5 указанной Концепции и п. 2 указанного письма к КВО относятся объекты, нарушение (или прекращение) функционирования которых приводит к потере управления экономикой страны, субъекта или административно-территориальной единицы, ее необратимому негативному изменению (или разрушению) или существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на этих территориях, на длительный период времени. Аналогичного подхода придерживаются и исследователи сферы обеспечения безопасности КВО <15>. ——————————— <13> Концепция федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 27 авг. 2005 г. N 1314-р // СЗ РФ. 2005. N 35. Ст. 36360. <14> Основы государственной политики в области обеспечения безопасности населения Российской Федерации и защищенности критически важных и потенциально опасных объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов: письмо Президента Рос. Федерации от 28 сент. 2006 г. N ПР-1649. <15> Кузьмин В. В. Указ. соч. С. 4; Основы противодействия терроризму. С. 228.
Вместе с тем данное определение в контексте обеспечения национальной безопасности требует уточнений, которые связаны со следующими обстоятельствами: 1) необходимостью расширения сфер негативного воздействия последствий нарушения (прекращения) функционирования соответствующего объекта; 2) наличием особенностей государственного устройства Республики Беларусь. В частности, необходимость расширения сфер негативного воздействия последствий нарушения (прекращения) функционирования КВО предопределяет потребность отнесения к ним объектов, оказывающих влияние не только на экономическую, социальную и экологическую сферы, но и на политическую. Например, нарушение (прекращение) функционирования объектов, обеспечивающих работу систем связи, которое влечет потерю государственного управления в целом в стране либо в отдельной административно-территориальной единице. В связи с этим КВО целесообразно определить как объекты, нарушение (прекращение) функционирования которых может привести к одному из следующих тяжких последствий: — к утрате государственного управления страной или административно-территориальной единицей; — к потере управления экономикой страны или административно-территориальной единицы; — к необратимому негативному изменению (или разрушению) государственного управления экономикой страны или административно-территориальной единицы; — к существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на территории административно-территориальной единицы или страны, на длительный период времени. Однако за пределами научной разработки проблем безопасности КВО фактически остались вопросы формирования и функционирования системы обеспечения безопасности таких объектов и выработки общих подходов правового регулирования данных общественных отношений. В связи с этим представляется необходимым и обоснованным рассмотреть проблему юридической характеристики специального комплексного административно-правового режима (далее — СКАПР) обеспечения безопасности КВО. Это обусловлено следующими обстоятельствами. Во-первых, СКАПР обеспечения безопасности КВО позволяет построить эффективную охрану и защиту соответствующих объектов от различного рода угроз. Исследователи, в частности, отмечают, что необходимость института административно-правовых режимов в сфере обеспечения и поддержания общественной безопасности государства обусловливается главным образом наличием существующих внешних и внутренних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства: опасность вооруженных конфликтов, геополитических устремлений ведущих мировых держав, их спецслужб, транснациональных корпораций, военно-промышленного комплекса, а также преступных акций со стороны структур организованной преступности, разного рода экстремистских и террористических групп и т. п. Наряду с комплексом активных противодействующих специальных мероприятий административно-правовые режимы являются организационно-правовой основой общей системы мер безопасности в этой сфере <16>. При этом основное назначение специальных правовых режимов состоит в том числе и в обеспечении функционирования объектов, представляющих повышенную общественную опасность или имеющих важное государственное значение <17>. ——————————— <16> Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 85 — 86; Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы: Моногр. М.: Щит-М, 2000. С. 24. <17> Административное право: Учеб. / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М.: Норма, 2008. С. 482 — 483.
Во-вторых, общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе обеспечения безопасности КВО, носят преимущественно административно-правовой характер, т. к. обеспечить необходимый уровень охраны и защиты соответствующих объектов возможно только при наличии должного государственно-управленческого воздействия. Специальные административно-правовые режимы, как указывают исследователи, устанавливаются в том случае, когда иные меры административно-правового регулирования не могут обеспечить должный правовой порядок (обеспечить безопасность, охрану, нормализовать обстановку), добиться необходимого правового состояния социального объекта, что достигается с помощью таких средств, как <18>: ——————————— <18> То же. С. 484 — 485; Рушайло В. Б. Указ. соч. С. 42.
— дополнительные запреты и обязывания; — специальные административные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил, — государственная экспертиза, государственный мониторинг, государственная регистрация, лицензирование; — разрешительный способ и тип реализации прав и свобод, выполнения хозяйственной деятельности, предполагающий предварительное обращение с просьбой предоставить возможность осуществить те или иные права; — система контроля и надзора за выполнением физическими, юридическими лицами, а также должностными лицами режимных требований, к которым относятся сплошная и выборочная проверка соблюдения правил, оперативно-розыскные мероприятия, пресекательные меры и меры ответственности; — организационно-техническое обеспечение установленных режимных правил, позволяющее эффективно предупреждать, выявлять и пресекать их нарушения (транспортные средства, средства связи, специальное оборудование, предназначенное для досмотра, осмотра местности и т. п.). Все указанные средства присущи СКАПР обеспечения безопасности КВО и могут быть реализованы только в рамках административно-правовых процедур. В-третьих, СКАПР обеспечения безопасности КВО является комплексным режимом, так как: а) в его функционировании задействованы нормы сразу нескольких отраслей права — конституционного, международного, административного, уголовного, трудового, а также права технического регулирования; б) требования и правила данного режима затрагивают различные по характеру права и обязанности субъектов режимного регулирования. Вместе с тем для данного режима определяющими являются нормы административного права, поскольку складывающиеся в рамках такого режима отношения хоть и относятся к другим правовым отраслям, «однако в рамках очерчиваемой комплексным административно-правовым режимом структуры те же отношения облекаются в административно-правовую форму и становятся объектом административно-правового регулирования» <19>. Одновременно ученые-административисты констатируют, что специальный административно-правовой режим — это особый порядок осуществления деятельности, общей для ряда или всей совокупности государственных органов <20>, особая правовая форма исполнительно-распорядительной деятельности <21>. ——————————— <19> Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Моногр. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 79. <20> То же. С. 65. <21> Рушайло В. Б. Указ. соч. С. 42.
Однако в качестве СКАПР система обеспечения безопасности КВО в настоящее время нормативно не закреплена. В то же время в связи с увеличением числа и изменением характера природных, техногенных и социальных угроз, возрастанием значения КВО в жизнедеятельности государства все более актуальной становится потребность в детальном правовом регулировании данной сферы. Поэтому следует признать обоснованным высказанное исследователями мнение о том, что СКАПР должны получить законодательное закрепление <22>, в том числе и режим обеспечения безопасности КВО <23>. Представляется, что это наиболее целесообразно сделать посредством принятия специального Закона Республики Беларусь «О критически важных объектах». ——————————— <22> То же. С. 43; Административное право: Учеб. / Д. Н. Бахрах и др. С. 484. <23> Назаркин М. В. Указ. соч. С. 133, 146 — 147.
Исходя из сложившихся подходов <24>, можно определить, что содержание СКАПР обеспечения безопасности КВО будут составлять следующие элементы: ——————————— <24> Рушайло В. Б. Указ. соч. С. 27 — 36; Административное право: Учеб. / Д. Н. Бахрах и др. С. 479 — 482.
— нормативно-правовая основа; — субъекты режимной деятельности; — функции и объекты, на которые направлена режимная деятельность; — деятельность уполномоченных субъектов по установлению, поддержанию и прекращению действия режима. 1. Нормативно-правовая основа СКАПР обеспечения безопасности КВО состоит из следующих уровней <25>: ——————————— <25> Актуальные направления совершенствования государственного управления и повышения эффективности работы государственных органов по противодействию терроризму и обеспечению информационной безопасности в Республике Беларусь. Задание 3 (шифр «Антитеррор-КВО»): отчет о НИР по Гос. программе на 2011 — 2013 гг. «Научное обеспечение повышения эффективности работы государственных органов по укреплению обороноспособности и безопасности Республики Беларусь, уровня национальной безопасности и защищенности населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (ГПНИ «Научное обеспечение безопасности и защиты от чрезвычайных ситуаций»)» (промежуточ.) / Ин-т нац. безопасности Респ. Беларусь; Рук. задания Д. В. Перевалов. Минск, 2011. С. 44 — 45.
а) конституционный уровень, который включает нормы Конституции Республики Беларусь, определяющие основные положения права собственности, обеспечения экологической безопасности, деятельности государственных органов по обеспечению прав и свобод личности (ст. 13, 44, 46, 59) <26>; ——————————— <26> Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 г.; с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 1999. N 1. 1/0; 2004. N 188. 1/6032.
б) базовый уровень, который должны составлять нормы специального законодательного акта (Закона Республики Беларусь «О критически важных объектах»), определяющие: правовой статус КВО, субъектов государственного управления в этой сфере и их функции; систему и содержание мер обеспечения безопасности КВО, порядок их применения; субъектов контроля и надзора в этой сфере и их функции; в) функциональный уровень, включающий нормы законодательных актов, указов Президента Республики Беларусь, постановлений Правительства Республики Беларусь, а также нормы нормативных правовых актов уполномоченных государственных органов и собственников КВО, детализирующих вопросы реализации мер обеспечения безопасности КВО (например, Указ Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по обеспечению безопасности критически важных объектов информатизации» от 25 окт. 2011 г. N 486 <27>); ——————————— <27> О некоторых мерах по обеспечению безопасности критически важных объектов информатизации: Указ Президента Респ. Беларусь от 25 окт. 2011 г. N 486 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2011. N 121. 1/13026.
г) обеспечивающий уровень, объединяющий нормы законодательных актов, непосредственно не регламентирующих обеспечение безопасности КВО, но определяющих полномочия государственных органов и иных организаций по реализации соответствующих мер в данной области, а также нормы указов Президента Республики Беларусь и постановлений Правительства Республики Беларусь по отдельным вопросам обеспечения безопасности КВО (например, Законы Республики Беларусь «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» <28>, «О радиационной безопасности населения» <29>, «О пожарной безопасности» <30>, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» <31> и др.); ——————————— <28> О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Закон Респ. Беларусь от 10 янв. 2000 г. N 363-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. 2000. N 8. 2/138. <29> О радиационной безопасности населения: Закон Респ. Беларусь от 5 янв. 1998 г. N 122-З // Ведамасцi Нац. сходу Рэсп. Беларусь. 1998. N 5. Ст. 25. <30> О пожарной безопасности: Закон Респ. Беларусь от 15 июня 1993 г. N 2403-XII // Ведамасцi Вярхоун. Савета Рэсп. Беларусь. 1993. N 23. Арт. 282. <31> О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Закон Респ. Беларусь от 5 мая 1998 г. N 141-З // Ведамасцi Нац. сходу Рэсп. Беларусь. 1998. N 19. Ст. 212.
д) технико-технологический уровень, который составляют нормы различных технических стандартов, регламентирующие правила строительства, техники безопасности, пожарной, радиационной, санитарной и иных видов безопасности, иные нормы технического регулирования (например, СТБ 1250-2000 «Охрана объектов и физических лиц. Термины и определения» <32>). ——————————— <32> Охрана объектов и физических лиц. Термины и определения: СТБ 1250-2000. Минск: Госстандарт: Белорус. гос. ин-т стандартизации и сертификации, 2001. 16 с.
2. К субъектам СКАПР обеспечения безопасности КВО следует относить <33>: ——————————— <33> Актуальные направления совершенствования государственного управления… С. 42.
а) государственные органы, реализующие общеправовые, отдельные специально-правовые и специальные меры обеспечения безопасности КВО (органы внутренних дел, государственной безопасности, государственной охраны и т. д.); б) работников КВО и его службы безопасности, реализующие отдельные специально-правовые, инженерно-технические, аппаратно-программные и отдельные специальные меры обеспечения безопасности КВО; в) иных лиц, реализующих отдельные специальные меры обеспечения безопасности КВО (работников организаций, осуществляющих проектирование, монтаж, наладку и техническое обслуживание средств и систем охраны и т. п.). Между тем имеется ряд проблем в распределении компетенции между указанными субъектами в сфере обеспечения безопасности КВО. В частности, следует согласиться с исследователями, отмечающими, что в ситуации, когда право собственности на значительное число объектов социально-экономической инфраструктуры, которые могут быть отнесены к КВО, перешло от государства в частные руки, центр тяжести в обеспечении безопасности таких объектов объективно смещается от государства в сторону собственников указанных объектов и негосударственных структур правоохранительной направленности <34>. Вместе с тем основную роль в организации деятельности по обеспечению безопасности КВО должны играть соответствующие государственные органы, имеющие необходимые силы, средства и ресурсы. Собственники КВО должны реализовывать конкретные меры обеспечения безопасности объекта в рамках своей компетенции. ——————————— <34> Назаркин М. В. Указ. соч. С. 173.
Кроме того, объективно востребованным является определение уполномоченного государственного органа в области функционирования и обеспечения безопасности КВО. Это обусловлено необходимостью: 1) реализации единой государственной политики в рассматриваемой сфере; 2) осуществления функции государственного контроля, предметом которого являлось бы своевременное и достаточное принятие соответствующими государственными органами и собственниками КВО необходимых мер обеспечения безопасности таких объектов. Однако представляется необоснованным в качестве такого органа определять ведомство по чрезвычайным ситуациям <35>. ——————————— <35> Кузьмин В. В. Указ. соч. С. 14 — 15.
Рассмотрение проблемы обеспечения безопасности КВО с предложенной точки зрения предопределяет особые роль и место органов государственной безопасности (далее — ОГБ) в системе субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО. Особый характер деятельности ОГБ в этой сфере обусловлен следующими обстоятельствами. Во-первых, в соответствии с Законом Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь» <36> ОГБ обязаны в пределах своих полномочий обеспечивать безопасность финансово-кредитной системы, объектов оборонного комплекса, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов (абз. 5 ч. 2 ст. 15). Кроме того, в Концепции национальной безопасности Республики Беларусь в качестве основных направлений нейтрализации внутренних источников угроз и защиты от внешних угроз национальной безопасности предусмотрено обеспечение материально-технической основы безопасности функционирования КВО, а также разработка и внедрение современных методов и средств защиты информации в информационных системах, используемых в инфраструктуре, являющейся жизненно важной для страны, отказ или разрушение которой может оказать существенное отрицательное воздействие на национальную безопасность (абз. 5 п. 51, абз. 2 п. 54) <37>. ——————————— <36> Об органах государственной безопасности Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь от 3 дек. 1997 г. // Ведомости Нац. собрания Респ. Беларусь. 1998. N 4. Ст. 18. <37> Концепция национальной безопасности Республики Беларусь.
Это указывает на то, что обеспечение безопасности КВО является составной частью обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь. При этом Комитет государственной безопасности Республики Беларусь является республиканским органом государственного управления, проводящим в пределах своей компетенции государственную политику в сфере обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь, осуществляющим регулирование и управление в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства в пределах своих полномочий и координирующим деятельность в этой сфере других республиканских органов государственного управления (ч. 1 ст. 3 Закона Республики Беларусь «Об органах государственной безопасности Республики Беларусь»). Во-вторых, работники КВО, его службы безопасности, сотрудники государственных органов и организаций (например, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, санитарно-эпидемиологических органов) в соответствии со своим статусом и актами законодательства реализуют, как правило, меры по охране КВО. В основном это меры, которые направлены на предупреждение угроз безопасности КВО (например, организация системы контроля и управления доступа на объект, проведение государственной экспертизы предлагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экспертизы промышленной безопасности, государственной санитарно-гигиенической экспертизы) либо на ликвидацию или локализацию последствий реализации таких угроз (например, проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в зоне чрезвычайной ситуации или участие в них, тушение пожаров, госпитализация и лечение зараженных жителей региона). Между тем ОГБ реализуют в основном меры по защите КВО. В первую очередь выявление и локализацию угроз безопасности КВО: выявление лиц, которые подготавливают, совершают или совершили деяния, направленные на нарушение (прекращение) функционирования КВО, и пресечение их противоправных действий; выявление причин и условий возникновения чрезвычайных ситуаций и т. п. При этом ОГБ решают указанные задачи, как правило, реализуя специальные меры: осуществление внешней разведки, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Указанные обстоятельства позволяют обоснованно констатировать, что в современных условиях ОГБ, реализуя функции по обеспечению национальной безопасности, оказываются глубоко интегрированными в сферу обеспечения безопасности КВО. В связи с этим ОГБ в современных условиях объективно становятся одним из ключевых субъектов обеспечения безопасности КВО. Поэтому представляется обоснованным наделение их полномочиями как по реализации специальных и иных мер по защите КВО, так и по осуществлению государственного контроля за выполнением иными субъектами СКАПР обеспечения безопасности КВО обязанностей по их защите и охране. 3. Режимная деятельность в рамках СКАПР обеспечения безопасности КВО должна быть направлена на следующие объекты <38>: ——————————— <38> Актуальные направления совершенствования государственного управления… С. 41 — 42.
— интересы государства и обществ а, к которым в рассматриваемом контексте необходимо относить: нормальное осуществление государственного управления страной или административно-территориальной единицей; необходимый уровень управления экономикой; безопасный характер жизнедеятельности населения на территории всей страны или отдельной административно-территориальной единицы; — интересы КВО, среди которых основными являются: деловая репутация объекта, честь и достоинство его работников; нормальное осуществление объектом уставной деятельности; должное осуществление процессов принятия управленческих решений; жизнь, здоровье и собственность руководителей и работников объекта; финансовые активы объекта; материальные ценности объекта; информационные ресурсы объекта и др. 4. Деятельность уполномоченных субъектов по установлению, поддержанию и прекращению действия режима. Целями осуществления деятельности уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО являются его охрана и защита, обеспечивающие соблюдение интересов государства и общества, а также нормальное функционирование объекта или поддержание его функционирования в случае выхода из строя его компонентов. При этом: а) охрану КВО необходимо рассматривать как совокупность взаимосвязанных мер, реализуемых уполномоченными субъектами и направленных на: — предупреждение угроз нормальному функционированию объекта и устранение причин их возникновения; — создание условий для нормального функционирования объекта; — ликвидацию или локализацию последствий нарушения функционирования объекта; б) защита КВО будет представлять собой совокупность взаимосвязанных мер, реализуемых уполномоченными субъектами и направленных на: — выявление и пресечение угроз нормальному функционированию объекта; — поддержание функционирования объекта постоянно или в течение определенного промежутка времени в случае реализации таких угроз; — полное или частичное возмещение вреда, причиненного интересам государства и общества, интересам объекта в результате нарушения его функционирования. Установление СКАПР должно быть осуществлено посредством принятия Закона Республики Беларусь «О критически важных объектах». После этого из числа объектов социально-экономической инфраструктуры в соответствии с установленными критериями выделяются объекты, являющиеся КВО, которые включаются в Государственный реестр КВО. Содержанием деятельности уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО по поддержанию данного режима будет являться реализация соответствующих мер обеспечения безопасности таких объектов. К данным мерам следует относить следующие группы <39>: ——————————— <39> То же. С. 115 — 150.
— правовые меры — положения Закона Республики Беларусь «О критически важных объектах», требования иных нормативных правовых актов в области функционирования и обеспечения безопасности КВО, а также действия уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО по их реализации; — организационные меры — действия уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО, направленные на организацию и поддержание системы обеспечения безопасности таких объектов (выделение критически важных элементов КВО, определение вида и характера угроз, определение моделей нарушителя, категорирование КВО, идентификация инцидентов безопасности и т. д.); — инженерно-технические меры — действия уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО, направленные на поддержание функционирования соответствующих объектов (их компонентов) в определенный промежуток времени в случае выхода из строя их критических и иных элементов, а также на создание и поддержание систем охраны таких объектов (организация и осуществление физической охраны КВО, определение уровней функционирования КВО и т. д.); — аппаратно-программные меры — действия уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО, направленные на защиту информационных активов таких объектов, обрабатываемых и (или) хранящихся в различных информационных системах либо в отдельных комплексах программно-технических средств (создание и эксплуатация автоматизированных систем управления технологическими процессами, аппаратных и программных средств); — специальные меры — действия уполномоченных субъектов СКАПР обеспечения безопасности КВО, направленные на предупреждение, выявление и локализацию угроз безопасности критически важным объектам, осуществление информационно-аналитической деятельности и физическую охрану работников объекта; — иные меры — любые меры, создающие условия для реализации правовых, организационных, инженерно-технических, аппаратно-программных и специальных мер обеспечения безопасности КВО. Действия по прекращению СКАПР обеспечения безопасности КВО будут выражаться в выводе соответствующих объектов из числа критически важных и исключении их из Государственного реестра КВО. Изложенное позволяет сделать следующие выводы. 1. Проблема обеспечения безопасности КВО является важной и актуальной в современных условиях жизнедеятельности общества и государства. Одним из решений данной проблемы является создание СКАПР обеспечения безопасности КВО. При этом КВО целесообразно рассматривать как объекты, нарушение (прекращение) функционирования которых может привести к одному из следующих тяжких последствий: — к утрате государственного управления страной или административно-территориальной единицей; — к потере управления экономикой страны или административно-территориальной единицы; — к необратимому негативному изменению (или разрушению) государственного управления экономикой страны или административно-территориальной единицы; — к существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения, проживающего на территории административно-территориальной единицы или страны, на длительный период времени. 2. В содержание СКАПР обеспечения безопасности КВО необходимо включать следующие элементы: — нормативно-правовую основу, которую составляют следующие уровни: конституционный; базовый; функциональный; обеспечивающий; технико-технологический; — субъекты режимной деятельности, к которым необходимо относить: государственные органы; работники КВО и его службы безопасности; иные лица; — функции и объекты, на которые направлена режимная деятельность: интересы государства и общества; интересы КВО; деятельность уполномоченных субъектов: — по установлению соответствующего режима: — введение режима посредством принятия Закона Республики Беларусь «О критически важных объектах»; — выделение КВО; — включение их в Государственный реестр КВО; по поддержанию режима посредством реализации следующих групп мер: — правовых; — организационных; — инженерно-технических; — аппаратно-программных; — специальных; — иных; по прекращению действия режима: вывод объектов из числа КВО; исключение их из Государственного реестра КВО. 3. Особые роль и место в системе обеспечения безопасности КВО занимают ОГБ. Это обусловлено статусом Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, который является республиканским органом государственного управления, проводящим в пределах своей компетенции государственную политику в сфере обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь. Кроме того, деятельность ОГБ в данной сфере направлена в первую очередь на выявление и локализацию угроз безопасности КВО посредством реализации специальных мер. Подобными возможностями не обладают другие субъекты системы обеспечения безопасности КВО. В связи с этим ОГБ должны выступать как государственные органы, осуществляющие государственный контроль в сфере обеспечения безопасности КВО и координирующие деятельность других субъектов системы обеспечения безопасности таких объектов в данной области.
