(Новиков В. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 3)
ЗАКОНОМЕРНОСТИ И ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ИНФРАСТРУКТУРОЙ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В. В. НОВИКОВ
Новиков Владимир Викторович, доцент кафедры организации финансово-экономического и тылового обеспечения Академии управления МВД России, кандидат экономических наук, доцент.
В статье рассмотрены закономерности и принципы построения системы управления инфраструктурой органов внутренних дел. Проведен анализ закономерностей и принципов управления применительно к хозяйственной деятельности органов внутренних дел, выявлены проблемы их реализации, предложены пути повышения эффективности управления инфраструктурой органов внутренних дел на основе правильного выбора и умелого сочетания используемых методов.
Ключевые слова: закономерности социального управления, органы внутренних дел, принципы управления, управление инфраструктурой, хозяйственная деятельность.
Laws and principles of construction of a control system of an infrastructure of law-enforcement bodies V. V. Novikov
In article laws and principles of construction of a control system are considered by an infrastructure of law-enforcement bodies. The analysis of laws and management principles with reference to economic activities of law-enforcement bodies is carried out, problems of their realization are revealed, ways of increase of management efficiency by an infrastructure of law-enforcement bodies on the basis of a correct choice and a skillful combination of used methods are offered.
Key words: laws of social management, law-enforcement bodies, management principles, management of an infrastructure, economic activities.
Сегодня пришло время говорить о том, что и в правоохранительной сфере появилось новое понятие, непосредственно связанное с функционированием обеспечивающей системы органов внутренних дел (далее — ОВД), — это управление инфраструктурой. Управление инфраструктурой представляет собой область управленческих знаний одновременно и достаточно традиционную, и новую для системы подготовки экономистов и управленцев. Данная сфера традиционная потому, что задача хозяйственного обеспечения ОВД (предоставление помещений, их освещение, отопление, вентиляция, кондиционирование, связь, охрана, тыловое обеспечение и т. п.) действительно стара как мир и в той или иной форме существовала всегда и требовала соответствующих кадровых специалистов. С точки зрения американского ученого Д. Коттса, «управление инфраструктурой организации есть практика приведения в соответствие физических параметров рабочих мест с людьми и содержанием работы организации. Оно объединяет принципы управления бизнесом, архитектуры, поведенческих и технических наук» <1>. Данное понятие в настоящее время актуально не только в коммерческих структурах, но и в государственных и муниципальных организациях. Это связано с переосмыслением самого содержания и смысла деятельности по административно-хозяйственному обеспечению организаций, т. е. формируется концепция нового подхода к хозяйственному обеспечению деятельности организаций. При этом использование в системе ОВД термина «управление инфраструктурой» означает переход к новой системе идей, терминов и понятий в сфере ресурсного обеспечения на всех уровнях функционирования. В этом и заключается новизна управленческих знаний в рассматриваемой сфере. ——————————— <1> Коттс Д. Управление инфраструктурой организации / Пер. с англ. М.: Новости, 2001. С. 19.
Наиболее важными узловыми вопросами современности являются проблемы диалектики развития производительных сил и производственных отношений, форм собственности и распределения продуктов труда, механизма хозяйствования и управления. Как известно, понятие закона выражает порядок необходимой и прочной связи между явлениями или свойствами материальных объектов, их повторяющиеся существенные отношения (в т. ч. и такие, при которых изменение одних явлений вызывает вполне определенное изменение других). Под закономерностью следует понимать устойчивые, повторяющиеся связи и отношения между явлениями, определяющие объективные условия существования и развития данного социального феномена. Закономерность, как и закон, отражает не зависящие от воли человека причинно-следственные отношения и связи в социальном управлении. Однако в отличие от закона, действующего как объективная необходимость, закономерность носит вероятностный характер, т. е. близка к категории случайности <2>. Иными словами, закономерность — это форма конкретного проявления закона. ——————————— <2> Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учеб. / Под ред. В. Д. Малкова. М.: Акад. МВД СССР, 1990. С. 100.
Анализ закономерностей социального управления должен базироваться на знании общих закономерностей развития общества. Согласно марксистско-ленинской теории, такими закономерностями являются: определяющая роль материального производства и связанная с этим последовательность смены общественно-экономических формаций; диалектическая зависимость производственных отношений от развития производительных сил; разделение труда как основа дифференциации общества; усложнение социальной структуры с развитием производительных сил и производственных отношений; определяющая роль общественного бытия по отношению к общественному сознанию, которое также обладает относительной самостоятельностью, активностью и т. д. Исходя из этого, первой наиболее общей закономерностью социального управления, и управления инфраструктурой ОВД в частности, можно назвать необходимость приведения данных систем в соответствие с уровнем развития производственных, а в конечном итоге и общественных отношений. При игнорировании данной закономерности устаревшие формы и методы управления становятся тормозом на пути развития производительных сил — происходит снижение темпов экономического роста, возрастают трудности и напряженность в обществе. Второй закономерностью является зависимость его эффективности от сближенности целей управляемых и управляющих систем. Если их интересы обладают достаточной степенью общности, то можно говорить о том, что общие цели управления соответствуют целям всех социальных групп или во всяком случае имеют приоритетное значение. Третьей закономерностью выступает потребность установления демократических процедур обратной связи, регулирующей жизнедеятельность его систем. Игнорирование этой закономерности создает предпосылки для отчуждения, обособления от общества аппарата управления, бюрократизации его деятельности. К группе закономерностей управления хозяйственной деятельностью, связанных с реализацией его организационно-технических целей, прежде всего следует отнести: а) обусловленность организации субъекта управления особенностями объекта. Эта закономерность вытекает из закона необходимого разнообразия. Согласно ему, как известно, для обеспечения эффективности управления степень разнообразия субъекта (управляющей системы) должна быть не меньше степени разнообразия объекта (управляемой системы); б) относительный консерватизм структур управления по сравнению с подвижностью, изменчивостью его функций. Очевидно, что по мере развития общества и системы МВД России существующие структуры управления неизбежно устаревают. Их преобразование должно основываться прежде всего на анализе изменяющихся целей и соответствующих им функций управления; в) цикличность, непрерывность процесса управления. Здесь надо иметь в виду, что ряд постоянно повторяющихся взаимосвязанных операций по подготовке управленческих решений и организации их исполнения обеспечивает переход от познавательной к программирующей, а от нее — к реализующей деятельности; г) развитие функциональной специализации систем управления по мере его усложнения. Данная закономерность связана с научно-техническим прогрессом. Ее понимание позволяет успешно решать вопросы соотношения централизации и децентрализации функций управления, создания и функционирования институтов, сочетания профессионализма и самодеятельных начал. Под принципом следует понимать правило, постулат, общую идею о том, как должна строиться и функционировать система. В отличие от закономерностей, принципы субъективны по своей природе. Они формулируются людьми на основе познания закономерностей и опыта практической деятельности. Значение принципов состоит в том, что они служат основой практической реализации объективных законов и закономерностей в процессе жизнедеятельности социальных систем. Принципы организации хозяйственной деятельности ОВД можно подразделить на три группы: управленческие; экономические; правовые. Принципы управления — это исходные основополагающие правила, которыми руководствуется субъект управления в своей деятельности и на основе которых строятся и функционируют социальные системы <3>. Природа принципов управления имеет двойственный характер: по своему содержанию они объективны, т. к. отражают общественные законы, закономерности управления, социальные ценности и традиции, а по форме — субъективны, потому что их формулировка осуществляется субъектом управления. ——————————— <3> Теория и практика социального управления: Слов.-справ. / Под ред. Е. Ф. Яськова. М.: Акад. упр. МВД России, 1997. С. 170.
Существует большое количество классификаций принципов управления. Систематизация принципов социального управления основывается на познании его закономерностей. Принципы, по существу, и формулируются для создания условий реализации объективных закономерностей общественного развития. В соответствии с самой распространенной классификацией их делят на общие и организационные принципы. К первой группе относят, например, такие принципы управления, как: законность, плановость, объективность, научность, системность и др. Вторая группа принципов управления, в свою очередь, может быть подразделена на принципы: структурно-функциональные (иерархичности структуры системы управления, дифференциации и фиксирования функций, сочетания отраслевого и территориального начала, соответствия обязанностей правам, централизации основных и децентрализации оперативных функций управления и др.), организации принятия решений (ответственности за принятие или непринятие решения, сочетания единоначалия и коллегиальности в процессе выработки решений и др.), работы с персоналом (подбора и расстановки кадров по деловым и личностным качествам и др.). Труднейшая проблема, которая возникает в рассматриваемом аспекте, — реализуемость принципов управления. Анализ показывает, что многие сформулированные принципы управления, закрепленные иногда даже в нормативных актах, не реализуются, например принципы законности, гласности, подбора кадров по деловым качествам и многие другие. С точки зрения науки управления эта проблема может быть решена, если в системе будут сконструированы специальные механизмы (организационного, экономического, правового и другого характера), способствующие реализации соответствующих принципов управления. Если это не будет сделано, то многие принципы управления останутся декларациями, а их место займут бюрократические принципы: «подбора кадров по степени преданности», «минимизации осведомленности», «защиты чести мундира», «бумаготворчества» и др. <4>. ——————————— <4> То же. С. 171.
Изменения, постоянно происходящие в объектах управления и в среде их функционирования, обусловливают необходимость реализации такого принципа, как целенаправленность. Под ним подразумевается обеспечение четкой направленности процессов соответствующего регулирования для сохранения или поддержания управленческих отношений в определенном виде либо для придания им новых качеств, перевода в иное состояние. Целенаправленность как принцип деятельности требует установления последовательности ее циклов, охватывающих процесс управления от постановки цели предстоящей работы до подведения итогов. Принцип ответственности органов и должностных лиц за действия (или бездействие) связан с функциями органов управления, направленными на удовлетворение общественных потребностей. Деятельность указанных субъектов управления представляет собой, прежде всего, выполнение возложенных на них обязанностей, для реализации которых они наделяются соответствующими правами. Нарушение баланса прав и обязанностей в сторону приоритета прав органов и должностных лиц приводит к деформации принципа ответственности, к подмене воли и требований общества интересами аппаратов управления. Это обусловливает факты нереагирования на острые социальные противоречия, перекладывания ответственности за низкие результаты труда на управляемых, приукрашивания ведомственных показателей для создания видимости благополучного состояния дел. Принцип сочетания единоначалия и коллегиальности в процессе управления отражает соотношение двух основных форм проявления властных полномочий. Единоначалие прямо связано с личной ответственностью руководителей за результаты принятых решений и является важным средством обеспечения оперативности управления. Коллегиальность же выступает в качестве формы коллективного обсуждения проектов решений и тем самым повышает степень их обоснованности. С расширением и развитием демократических институтов в системе ОВД коллегиальность становится основным средством влияния на процессы выработки и принятия управленческих решений, что повышает ответственность коллективов за их выполнение. При этом единоначалие не утрачивает своего главного свойства, т. е. ответственность каждого руководителя за принятые им решения сохраняется в полной мере. Принцип рационального соотношения целей, способов их достижения с ресурсным обеспечением содержит указание на необходимость предварительного определения «цены» каждого принимаемого решения, причем не только в экономическом, но и политическом, нравственном и других аспектах. Цели управления обусловливают выбор способов их достижения. Способы зависят от целей, но не могут быть идеальными, поскольку каждая система имеет ресурсные ограничения. Степень соотнесенности указанных элементов предопределяет конечную эффективность управления. Так, если цели нечетки или противоречат друг другу, то могут быть избраны и осуществлены нерациональные, затратные способы их достижения, может возникнуть дефицит ресурсов, распыляемых по причине отсутствия ясно сформулированных целей и задач. Итак, все рассмотренные принципы представляют собой систему, отражающую сущность самого социального управления. Это относится и к экономической сфере построения и функционирования ОВД. Главным признаком рыночных отношений является не только то, что процессы купли-продажи, обмена основаны на рыночных правилах, но этими отношениями пронизан весь процесс воспроизводства, включая производство продукции, распределение, обмен и потребление, т. е. речь идет о всеобщности рыночных отношений. Правила рынка пронизывают всю экономическую систему. Отсюда вытекает первый экономический принцип — всеобщность рыночных отношений <5>. ——————————— <5> Основы ведения хозяйственной и финансовой деятельности в условиях рыночной экономики: Учеб. пособие / Под ред. А. П. Козловой. М.: Акад. упр. МВД России, 1998. С. 8.
В условиях рынка ОВД также вступают в товарно-денежные отношения, которые проникают практически во все сферы экономики. Рынок товаров дополняется рынком труда и финансовым рынком, которые обеспечивают высокую мобильность общественных ресурсов, их быстрое перемещение в сферы наиболее рационального применения. Второй принцип — свобода создания и прекращения деятельности организаций. МВД России обладает экономическим правом по созданию и прекращению деятельности федеральных казенных учреждений и других организаций в своей системе. Третьим экономическим принципом в деятельности ОВД является открытость экономики перед контролирующими органами и обществом, а также ее последовательная интеграция в систему мирохозяйственных связей. МВД России как экономический субъект вправе осуществлять внешнеэкономические операции в соответствии с заключенными международными договорами. Четвертый принцип — это ведущая роль в управлении экономическими процессами ОВД финансов и денежного обращения. ОВД как бюджетные учреждения подвластны закону стоимости и его атрибутам: свободные рыночные цены, кредит, процентные ставки, движение ценных бумаг во взаимодействии с денежными потоками. Финансы и денежное обращение обретают самостоятельное значение. Центральный банк РФ и его территориальные органы (как центры накопления ресурсов) становятся органами регулирования финансово-экономической деятельности, стабилизаторами денежного обращения. Рынку присущ принцип договорных отношений. ОВД вступают в горизонтальные хозяйственные связи на базе государственных контрактов и договоров, при этом соблюдаются и удовлетворяются интересы обеих сторон, принцип договоренности распространяется и на взаимные поставки, и на закупки, и на обязательства. Принцип рыночного ценообразования означает, что цена не назначается, а формируется в результате торга, на основе проведения котировок, конкурсов или аукционов, а также соглашения между продавцом и покупателем, балансируя спрос и предложение. В рамках законодательства в сфере закупок ОВД в целях осуществления своего функционирования проводят торги на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг. Безусловно, в любой стране с развитым рынком сохраняются и государственные, и договорные цены. Но ведущее место принадлежит рыночным, свободным ценам, затем следуют договорные (между производителями и закупочными организациями), и на последнем месте — твердые государственные цены, допустимые без грубого нарушения законов рыночного ценообразования. Производным от других принципов рыночной экономики является принцип децентрализации управления и хозяйственной самостоятельности ОВД как экономических субъектов. Кроме централизованного снабжения органов внутренних дел, не существует распределения большинства товаров и услуг по плану или указанию сверху в рамках выделенных бюджетных ассигнований по соответствующему коду бюджетной классификации. Здесь царит свободный обмен между производителями и потребителями по соглашению, государственному контракту (договору); организационно-распорядительные методы подчинены в значительной степени экономическим. Высокая степень свободы в условиях рынка диктует и высокую степень их экономической ответственности. И это логично. Основанием являются договоры, контракты, соглашения, другие правовые нормы. Хозяйствующие субъекты должны отвечать по своим обязательствам принадлежащим имуществом, денежными активами. В рыночной экономике имеют место элементы государственного регулирования. Это необходимо и для самого рынка, т. к. государственные органы формируют обычно правила рыночной деятельности, контролируют их соблюдение, предупреждая негативные последствия нестабильности производства, чрезмерной имущественной и социальной дифференциации, неравномерность развития отдельных регионов. Финансово-хозяйственная деятельность ОВД находится под постоянным контролем других уполномоченных государственных органов. Принцип социальной защиты в условиях рынка обеспечивается и в ОВД. Во-первых, действием ограничителей (для ОВД это бюджетное законодательство), не позволяющих рыночным эффектам достичь социально опасного уровня, во-вторых, действием социальных компенсаторов. В роли ограничителей в системе ОВД выступают, например, минимальный и максимальный должностной оклад сотрудников, размер надбавки за сложность и напряженность и др. В роли социальных компенсаторов выступают пособия, выплаты, льготы, материальная помощь и др. В связи с тем, что ОВД являются составной частью бюджетной системы, основополагающие принципы ее построения также должны реализовываться в их финансово-хозяйственной деятельности. Органы внутренних дел финансируются из федерального бюджета. В ст. 28 Бюджетного кодекса РФ <6> сформулированы принципы бюджетной системы, ряд которых воплощается при осуществлении хозяйственной деятельности органами внутренних дел. ——————————— <6> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
Принцип единства бюджетной системы для ОВД предполагает: — единство бюджетного законодательства, принципов организации бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, санкций за нарушения бюджетного законодательства; — единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и расходов бюджетов, ведения бюджетного учета и отчетности. Следующий бюджетный принцип — полноты отражения доходов и расходов, который означает для системы ОВД, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме, а все расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств ОВД означает, что при составлении и исполнении бюджетов ОВД как получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств говорит о том, что бюджетные средства выделяются МВД России в распоряжение конкретных подразделений ОВД (получателей) и направляются на финансирование конкретных целей. Принцип гласности для ОВД сводится к внешнему контролю (казначейскому и финансово-бюджетному надзору) над исполнением бюджета, над целевым использованием средств. В реальности должен существовать публичный контроль расходов бюджетных средств, т. е. данная информация (кроме расходов на оперативно-розыскную деятельность) должна быть доступной не только контрольным органам, но и гражданам, которые вправе знать о том, каким образом и на что расходуются бюджетные деньги. Таким образом, эффективность управления инфраструктурой ОВД во многом зависит от правильного выбора и умелого сочетания используемых методов. Принципы управления как фундаментальные положения составляют основу методов и всего содержания управления, т. е. принципы проявляются и реализуются в методах. При этом выбор последних предполагает альтернативность применения того или иного метода в зависимости от воли субъекта управления. Вместе с тем совокупность используемых методов должна соответствовать принципам управления. В ином случае провозглашенные принципы останутся лишь декларацией, что неминуемо повлияет на эффективность управления.
