(Гончаров И. В.) («Конституционное и муниципальное право», N 4, 2003)
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
И. В. ГОНЧАРОВ
Гончаров И. В., к. ю.н., доцент.
Одной из важнейших предпосылок обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации является законодательное урегулирование связанных с этим вопросов. Место и роль права в решении проблем ее обеспечения определяется прежде всего специально-юридическими функциями права, прежде регулятивными и охранительными. Необходимость детального урегулирования всех аспектов обеспечения безопасности государства определяется рядом важнейших обстоятельств. Во-первых, речь идет о безопасности государства как такового, защищенности основ его конституционного строя, в том числе территориальной целостности и неприкосновенности. Во-вторых, обеспечение безопасности государства, в том числе конституционной, — это одна из наиболее закрытых сфер деятельности органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, и в этом случае возможности для проявления субъективизма наиболее широкие. В-третьих, конечным результатом обеспечения конституционной безопасности государства является обеспечение безопасности его граждан, их прав и свобод, законных интересов. В связи с этим логичным представляется, что правовые формы обеспечения конституционной безопасности государства, система органов государственной власти, призванных выполнять эти задачи, устанавливаются прежде всего Конституцией Российской Федерации. В самом общем виде правовую основу конституционной безопасности Российской Федерации можно представить в следующем виде: 1) Конституция Российской Федерации и конституции (уставы) субъектов Российской Федерации; 2) Закон Российской Федерации «О безопасности», законы Российской Федерации и законы субъектов Российской Федерации; 3) иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, регулирующие отношения в сфере конституционной безопасности и соответствующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации; 4) международные договоры и соглашения, участником которых является Российская Федерация. В Конституции Российской Федерации содержится ряд норм, направленных на обеспечение ее конституционной безопасности. В частности, ст. 13 запрещает «создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в Российской Федерации может вводиться в соответствии с федеральным законом правовой режим чрезвычайного положения и предусматриваться отдельные ограничения прав и свобод граждан с указанием пределов и срока их действия (ст. 56). Конституция предусматривает возможность ограничения прав и свобод граждан и в других случаях, предусмотренных федеральным законом, необходимых для защиты основ конституционного строя (ст. 55). Одновременно ст. ст. 71 — 72 Конституции Российской Федерации разграничивает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области обеспечения безопасности государства. Согласно п. «м» ст. 71 в ведении Российской Федерации находятся вопросы обороны и обеспечения ее безопасности. В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. п. «а», «б» ст. 72) находятся вопросы «обеспечения соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности». То есть фактически в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — важнейшие составляющие конституционной безопасности государства. В статьях 56, 80, 82, 102, 105, 114, 120, 125, 129 Конституция Российской Федерации определяет органы государственной власти: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, в компетенцию которых входит обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации, порядок их деятельности и формы реализации соответствующих полномочий в этой сфере. Тем не менее приходится констатировать, что в тексте Конституции Российской Федерации вообще отсутствует понятие «конституционная безопасность», нет специальных статей, содержащих систему защиты конституционного строя страны, конкретных субъектов ее обеспечения, предусматривающих ответственность должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления за действия и решения, содержащие угрозу конституционной безопасности страны. Для сравнения: пункты «а» — «г» статьи 78 Конституции Австрийской Республики специально посвящены органам, обеспечивающим безопасность государства, а статья 87 Конституции ФРГ предусматривает возможность учреждения федеральным законом ведомств по сбору материалов для целей охраны Конституции и для защиты ее от попыток путем применения силы или подготовки ее применения создать на территории федерации угрозу ее интересам <*>. ——————————— <*> Конституции государств Европейского Союза. 1997. С. 53, 209.
В этой связи представляется возможным в рамках глав 3 — 7 предусмотреть систему внутренне согласованных норм, определяющих систему обеспечения конституционной безопасности государства, предполагающую организационно-правовую основу деятельности соответствующих органов государства, формы реализации их полномочий в этой сфере, ответственность должностных лиц и органов государственной власти и местного самоуправления. Базовым, основополагающим нормативно-правовым актом в области обеспечения конституционной безопасности государства является Закон РФ «О безопасности», в соответствии с которым под безопасностью понимается «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Данный Закон к основным объектам безопасности относит: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность. В Законе устанавливаются субъекты обеспечения безопасности, ее угрозы, принципы и законодательные основы обеспечения безопасности страны, рассматривается система обеспечения безопасности. При всех своих достоинствах данный Закон имеет ряд существенных недостатков, влияющих на практику его применения и подтверждающих принятие нового, более совершенного федерального закона (или законов), регулирующего отношения в области обеспечения безопасности. Во-первых, Закон нуждается в пересмотре в силу причин объективного характера. Он был принят до принятия ныне действующей Конституции Российской Федерации в условиях уже несуществующей политической и экономической системы. Во-вторых, Закон не дифференцирует различные аспекты безопасности государства, включающей в себя «национальную безопасность», «государственную безопасность» и «конституционную безопасность», отличающиеся друг от друга по объектам и субъектам их обеспечения, характеру угроз. В качестве равноценных основных элементов системы безопасности страны в статье 8 Закона упоминаются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, что объективно невозможно в силу различия их полномочий. Общественные организации и объединения и граждане могут только содействовать органам государства в обеспечении безопасности страны. В статье 10 Закона, разграничивающей полномочия органов власти в системе безопасности, в числе прочих не упоминаются органы законодательной власти, хотя одним из основных элементов системы безопасности (ст. 8) является «законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности». Существенным недостатком Закона, как представляется, является отсутствие в нем правовой характеристики угроз государству, основам его конституционного строя, интересам личности и общества. Вместо этого в статье 3 говорится, что «угроза безопасности — это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства». Между тем характер угрозы, исходящей из различных внутренних и внешних источников опасности, определяет само содержание деятельности конкретных субъектов по обеспечению конституционной, государственной и национальной безопасности. Сам характер Закона предполагает вместо простого перечисления в ст. 12 «Силы и средства обеспечения безопасности» практически всех органов исполнительной власти, причем без их надлежащей дифференциации, необходимость четкого указания конкретных органов обеспечения безопасности в зависимости от характера угрозы, их полномочий, организационно-правовых основ деятельности. Вышесказанное подтверждает необходимость разработки и принятия в Российской Федерации федерального закона либо нескольких федеральных законов, объединенных в систему, устраняющих пробелы и противоречия существующего законодательства, формулирующих единый понятийный аппарат, исключающий неоднозначное толкование в правоприменительной деятельности по обеспечению конституционной безопасности государства. Негативные тенденции, имевшие место в конституционном развитии Российской Федерации в 90-х гг. XX века, изменение характера угроз ее конституционной безопасности, необходимость определения приоритетов в ее обеспечении, несовершенство существующего законодательства в области безопасности государства предопределили необходимость принятия документа, на основе которого должны разрабатываться иные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы безопасности. Таким документом стала Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24). Концепция национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции впервые сформулировано понятие национальной безопасности Российской Федерации, под которой понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации», и определены важнейшие направления ее государственной политики. Согласно Концепции национальной безопасности Российской Федерации основными направлениями защиты конституционного строя в России являются: — обеспечение приоритета федерального законодательства и совершенствование на этой основе законодательства субъектов Российской Федерации; — разработка организационных и правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России; — выработка и реализация региональной политики, обеспечивающей оптимальный баланс федеральных и региональных интересов; — совершенствование механизма, препятствующего созданию политических партий и общественных объединений, преследующих сепаратистские и антиконституционные цели, и пресечение их деятельности. Несомненным достоинством Концепции национальной безопасности Российской Федерации является ее универсальный характер, проявляющийся в идее единства и взаимосвязи всех видов безопасности государства (национальной, государственной, конституционной), изменение их приоритетности в зависимости от конкретной ситуации, переживаемой государством. Универсальность документа предполагает возможность внесения в него необходимых изменений в зависимости от изменения обстановки, направления и характера угроз и других обстоятельств. (Подобное уже было сделано в 2000 г.) Тем не менее это же предполагает необходимость дальнейшего развития организационно-правовых основ системы обеспечения безопасности государства, причем и организационное, и законодательное обеспечение этой деятельности должно носить дифференцированный характер в зависимости от направления и характера угроз тому или другому виду безопасности государства. Одновременно принятие Концепции предполагает необходимость принятия специальных нормативно-правовых актов, внесение изменений в уже действующее законодательство с целью устранения пробелов в правовом регулировании общественных отношений в области обеспечения безопасности, более четкого разграничения государственных органов, обеспечивающих национальную, государственную и конституционную безопасность Российской Федерации, их компетенции, способов и методов деятельности. В этой связи целесообразными и своевременными представляются идеи принятия в Российской Федерации в целях обеспечения эффективной скоординированной работы всех государственных органов и институтов по сохранению устойчивости государства концепции конституционной безопасности Российской Федерации <*>. Содержание этой концепции должно включать в себя такие элементы, как понятия цели и средства, обеспечивающие конституционную безопасность государства, перечень и характер угроз. Одновременно в концепции должна быть указана система органов государственной власти, обеспечивающих конституционную безопасность, их полномочия, организационно-правовые основы деятельности, формы координации этой деятельности. ——————————— <*> Шуберт Т. Э. Сравнительно-правовые проблемы национальной безопасности: Россия и США / Московская академия экономики и права. М.: Изд. Дом «РТ-Пресс», 2002. С. 56.
Положения Концепции конституционной безопасности должны развиваться и конкретизироваться в Федеральных законах «Об ответственности должностных лиц и органов государственной власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О федеральном вмешательстве в Российской Федерации» и др. Некоторые из этих законов уже приняты (ФКЗ «О чрезвычайном положении в Российской Федерации»), принятие других законов в области обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации является объективно необходимым в условиях дальнейшей оптимизации государственного и общественного устройства Российской Федерации. Обеспечение конституционной безопасности государства непосредственно связано с фактором конституционной законности, под которой понимается строгое соблюдение всеми субъектами конституционных правоотношений требований и норм, прямо содержащихся в Конституции Российской Федерации или вытекающих из нее, и соблюдения всех законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти. В настоящее время уже признано, что органы государственной власти Российской Федерации несут ответственность за нарушение конституционных норм, федеральных конституционных и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству принимаемых и принятых ими нормативных правовых актов. В соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к органам государственной власти субъектов Федерации могут быть применены меры ответственности в случае принятия ими нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ или федеральному законодательству, совершения ими действий, повлекших массовые и грубые нарушения прав человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации <*>. ——————————— <*> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 5005 (в ред. Федеральных законов от 29 июля 2000 г. N 106-ФЗ, от 8 февраля 2001 г. N 3-ФЗ, с измен., внесен. Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П).
Причем эта ответственность дифференцируется по основаниям, характеру, условиям и порядку наступления в зависимости от ее субъекта: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации либо высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Кроме того, данный Федеральный закон фактически выделяет два вида ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за совершение конституционных правонарушений: ответственность перед Российской Федерацией (федеративная ответственность) и ответственность, реализуемая на уровне субъектов Федерации. Как представляется, внесение соответствующих изменений, предполагающих ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2000 г.) сыграло свою важную положительную роль в обеспечении конституционной безопасности российского государства. Хотя необходимо признать, что процедура отстранения от должности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а равно процедура роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренные Федеральным законом с учетом Постановления Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 апреля 2002 г., является весьма затрудненной и практически неосуществима на практике. Как уже отмечалось выше, Конституция Российской Федерации в ст. 56 допускает возможность введения в Российской Федерации для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя страны режима чрезвычайного положения. Федеральный конституционный закон, регулирующий правовой режим чрезвычайного положения как особого способа обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации, был принят 31 мая 2002 г. Согласно ст. 3 этого Закона режим чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или ее отдельных территориях может вводиться указом Президента Российской Федерации при возникновении следующих угроз конституционному строю страны, правам и свободам человека и гражданина: попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. К числу нормативных правовых актов, составляющих систему законодательного обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации, необходимо также отнести федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты специального характера, определяющие место и роль конкретных органов государственной власти в механизме ее обеспечения. К их числу относится Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. 8 февраля 2001 г.), Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 10 февраля 1999 г.), Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (в ред. от 7 ноября 2000 г.), Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1998 г. «Об утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуры», Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о Совете Безопасности Российской Федерации» (в ред. Указов Президента РФ от 15 ноября 1999 г. N 1528, от 28 декабря 2000 г. N 2105), Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по конституционной безопасности». Эти нормативно-правовые акты определяют прежде всего место и роль конкретных органов государственной власти в механизме конституционной безопасности государства, их полномочия, направления деятельности в зависимости от вида и характера угроз безопасности страны, правовые аспекты координации их деятельности. Тем не менее приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее конституционной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции Российской Федерации. Многие нормативно-правовые акты по вопросам обеспечения безопасности государства содержат разный понятийный аппарат, в определенных случаях противоречат друг другу и практически не дифференцируют виды безопасности государства. Так, в частности, в настоящее время в национальном законодательстве Российской Федерации практически отсутствуют нормы, регулирующие институт вооруженного вмешательства в дела субъекта Федерации как крайней меры обеспечения конституционного порядка на территории данного субъекта Федерации и в стране в целом. Применение этих крайних мер имеет место в случае, если субъект Федерации, определенные политические силы на его территории противостоят Федерации, решая при этом прежде всего сепаратистские задачи и используя незаконные вооруженные формирования. Аналогичная ситуация может возникнуть при возникновении в субъекте Федерации различного рода межнациональных столкновений, широкомасштабных массовых беспорядков, других социальных конфликтов, при которых создаются хорошо организованные вооруженные формирования, фактически ведущие боевые действия против федеральных сил. В этих случаях обеспечение территориальной целостности государства возможно только путем прямой федеральной интервенции в дела субъекта Федерации с использованием вооруженных сил страны. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской республике, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действуют фактически вне рамок правового поля. Это только подтверждает необходимость принятия в России Концепции конституционной безопасности государства, в соответствии с принципами которой должны быть устранены все имеющиеся недостатки в правовом регулировании данных вопросов, сформирована целостная система обеспечения конституционной безопасности государства.
