(Галахов С. С., Петрушкина Л. В.) («Российский следователь», 2005, N 5)
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ ОПЕРАТИВНЫМИ ПОДРАЗДЕЛЕНИЯМИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. С. ГАЛАХОВ, Л. В. ПЕТРУШКИНА
Галахов С. С., ВНИИ МВД России, доктор юридических наук, профессор.
Петрушкина Л. В., УВД Ульяновской области.
В настоящее время в России продолжается реформирование политической, экономической, социальной, культурной, правовой, духовной сфер жизни общества. В этой связи за последнее время был принят ряд законов, отдельные нормы которых подчеркивают приоритетность превентивных мер в борьбе с преступностью. Однако демократические и правовые преобразования, а вместе с ними и экономические реформы не только не привели к прогнозируемым положительным результатам, но и усугубили проблему защиты прав правопослушных граждан в России. В целом неуважительное отношение к закону, нарушение прав и законных интересов граждан негативно сказывается на общественно-политическом состоянии общества и вместе с тем вызывает недоверие у граждан в возможности властных структур, в первую очередь правоохранительных органов, защитить их от криминального беспредела. Падение производства, инфляция обусловили существенное снижение уровня жизни значительной части населения страны, рост безработицы. В ряде регионов страны в этой связи возникли острые социальные конфликты. Согласно официальной статистике, уровень реальных денежных доходов населения в настоящее время снизился по сравнению с 1991 г. примерно на 50%. Число граждан, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, составляет около одной третьей части общей численности населения. Уровень заработной платы, пенсионного обеспечения миллионов людей, бюджетные затраты на образование и здравоохранение остаются крайне низкими. Ухудшается физическое здоровье, психологическое и нравственное состояние людей. Значительно увеличилось число нарушений экономических и социальных прав граждан. Участились случаи незаконных увольнений работников, приняли массовый характер несвоевременная выплата заработной платы, направление работников в вынужденные неоплачиваемые отпуска. Во многих коммерческих организациях трудовые отношения не оформляются в установленном законом порядке. Установление минимального размера оплаты труда ниже прожиточного минимума привело к ситуации, когда огромная часть населения получает заработную плату, на которую невозможно прожить. В частности, работники, занятые в бюджетных сферах, некоторые категории государственных и муниципальных служащих получают заработную плату ниже прожиточного уровня. Закон Российской Федерации 1991 г. «О занятости населения в Российской Федерации» и Федеральный закон 1996 г. о внесении изменений и дополнений в указанный Закон определяют основные направления политики в сфере занятости. При этом акценты сделаны на обеспечение равных возможностей для всех граждан России. Вместе с тем за последние пять лет численность занятого населения сократилась на 9%. В августе 2002 г. 5,4 млн. человек, или 7,5% экономически активного населения, значились как безработные, в то время как в органах государственной службы занятости в качестве безработных были зарегистрированы только 1,2 млн. человек, или 1,7% экономически активного населения <*>. Указанные факторы резко обостряют криминологическую ситуацию в целом по России. ——————————— <*> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2002 г. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С. 27 — 28.
За последние десять лет жертвами убийц стали почти 300 тыс. человек. По числу умышленных убийств на 100 тыс. населения страна занимает второе место в мире <*>. За десять месяцев 2004 г. в России было совершено 26,4 тыс. убийств и покушений на убийство, 48,5 тыс. преступлений, связанных с причинением тяжкого вреда здоровью. Из них соответственно 4612 (17,5%) и 11 тыс. (22,7%) остались нераскрытыми. Ежегодно остается неустановленной судьба более 30 тыс. граждан, пропавших без вести, постоянно увеличивается число неопознанных трупов. ——————————— <*> Парламентская газета. 2002. 15 марта.
Всего в России за 10 месяцев 2004 г. остались нераскрытыми 1 млн. 13 тыс. преступлений из числа зарегистрированных, то есть практически каждое второе. Раскрываемость тяжких и особо тяжких преступлений составила 52,9%. В стране сложилась ситуация, при которой число приостановленных уголовных дел достигло такого уровня, что у следственных органов, занятых расследованием текущих дел, нет сил и возможностей их расследовать. Нарушаются права и свободы граждан, потерпевших от наиболее тяжких и опасных преступлений против личности. Десятки тысяч преступников остаются безнаказанными, что способствует совершению новых преступлений <*>. Преступность в России после незначительного снижения вновь стала расти, ежегодно около двух миллионов граждан становятся жертвами преступников. Если же учесть результаты исследований латентной преступности, то выясняется, что по тем или иным причинам многие граждане не обращаются в правоохранительные органы с заявлениями о совершенных в отношении их преступлениях. В силу этого реальное число потерпевших значительно больше. ——————————— <*> Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова в 2002 г. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С. 8 — 9.
Таким образом, в России действует ряд мощных криминогенных факторов, обусловливающих рост преступности и увеличение числа потерпевших от преступлений. Все большее распространение находят чуждые российским духовным идеалам нормы поведения, моральные и нравственные ориентиры насилия, жестокости, алчности, стяжательства и равнодушия. Усиливается правовой нигилизм. Разрастаются этнические конфликты, множатся проявления экстремизма и политической нетерпимости. Наблюдается резкое имущественное расслоение, продолжается процесс высвобождения из сферы общественного производства большого числа людей трудоспособного возраста, значительная часть которых может служить резервом преступной среды. Негативный социально-психологический и нравственный климат, разрушение духовных ценностей — все это вовлекает значительную часть граждан в противоправные отношения <*>. ——————————— <*> Специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С. 357 — 358.
На фоне снижения эффективности правоохранительной деятельности формируется практика внеправового реагирования граждан на преступность. Она включает: спонтанную расправу с конкретными преступниками, в том числе путем совершения ответных преступлений; формирование не основанных на законе обычаев и стандартов реагирования на преступления, возмещения материального и иного вреда; возникновение системы теневой, в том числе и криминальной, юстиции. Одним из показателей внеправового реагирования на преступные действия является латентная преступность. Социологические опросы свидетельствуют, что значительная часть граждан, пострадавших от преступлений, не обращается за помощью в милицию, хотя до 30% взрослого населения ежегодно подвергается преступным посягательствам. Опросы показывают, что только 20% граждан считают себя в той или иной мере защищенными со стороны милиции от преступников. Более 60% не ощущают эту защищенность в достаточной мере, треть из них отмечает, что милиция не защищает их вовсе. В массовом сознании существует устойчивый стереотип «личной незащищенности» от одной из наиболее значительных социальных опасностей — криминальной. Доля граждан, подвергшихся преступным посягательствам, но не обратившихся за помощью в милицию, на протяжении последних трех лет продолжает оставаться неизменной, в интервале 44 — 45%. Основной мотив необращения в милицию — неверие в реальную помощь — отмечают 38% пострадавших от преступлений граждан <*>. ——————————— <*> Специальные доклады Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О. О. Миронова. М.: ИД «Юриспруденция», 2003. С. 361 — 362.
Вместе с тем подобная ситуация характерна и для мирового сообщества в целом. Следует согласиться с суждениями В. Н. Кудрявцева и М. М. Бабаева о том, что «преступность во всем мире принимает такие опасные формы, с которыми совершенно не справляется уголовная юстиция, использующая традиционные средства» <*>, и что «это социальная болезнь всего человечества, а не отдельных его этнических либо иных групп, населяющих какую-то неблагополучную территорию» <**>. ——————————— <*> Кудрявцев В. Н. Генезис преступления. Опыт криминологического моделирования: Учебное пособие. М.: Форум-Инфра-М, 1998. С. 196. <**> Бабаев М. М. Борьба с преступностью как международная проблема // Преступность и общество: Сборник научных трудов. М.: ВНИИ МВД России, 2001. С. 13.
В этой связи правоохранительным органам в целом и оперативным подразделениям органов внутренних дел в частности требуется концептуальное обновление своей политики в сфере борьбы с преступностью в части, касающейся ее предупреждения. Они должны не пассивно ожидать совершения преступлений, а вести в первую очередь активную работу по недопущению нарушения конституционных прав граждан, минимизации факторов, негативно влияющих на криминальную обстановку в целом. Существенным условием предупреждения нарушения прав граждан на жизнь, свободу, личную и имущественную неприкосновенность является создание четко скоординированной системы организационных и правовых механизмов, а также условий и процедур их реализации. Ныне существующая система предупреждения преступлений оперативными подразделениями органов внутренних дел, если это можно назвать системой, не только себя не оправдала, но и дискредитировала само понятие этой важнейшей задачи оперативно-розыскной деятельности. Хотя изначально предусматривалась возможность использования возможностей оперативно-розыскной деятельности и ее конечных результатов в предупреждении преступлений. Так, например, в Инструкции по организации секретной агентуры в учреждениях уголовного розыска (1921 г.) отмечалось, что «секретная агентура организуется для предупреждения и раскрытия всякого рода преступлений путем заблаговременного осведомления о предполагающихся преступлениях и для собирания способствующих розыску сведений по преступлениям уже совершенным». Однако до сего дня активность противодействия оперативных подразделений органов внутренних дел криминогенным процессам в обществе, организация их работы по комплексному решению задач предупреждения преступлений не отвечает предъявляемым требованиям. Целенаправленная предупредительная работа в отношении лиц, ранее судимых, наркоманов, несовершеннолетних правонарушителей, семей группы социального риска ослаблена. Вот почему в настоящее время назрела необходимость не только в проведении комплексных мер, направленных на повышение престижа оперативных служб органов внутренних дел, эффективности их борьбы с преступностью, но и в совершенствовании работы по предупреждению преступлений как ее составляющей. Вместе с тем, как отмечается в криминологических исследованиях, значительный период советской и российской истории борьбы с преступностью был ознаменован формированием уголовной политики государства, где доминирующим фактором было ужесточение мер борьбы с преступными проявлениями, включая применение жестких мер к лицам, их совершившим. Причем их применение, как правило, не учитывало ни степени тяжести содеянного, ни характеристики лица правонарушителя, ни фактических обстоятельств, побудивших лицо войти в конфликт с законом <*>. ——————————— <*> Об этом также Крашенинников П. Тюрьма по-русски в ожидании перемен // Российская газета. 1999. 22 апреля.
Такая политика государства предопределила то обстоятельство, что оперативные подразделения органов внутренних дел отдавали приоритет в своей деятельности ее карательному уклону. И забывали при этом о тех скрытых позитивных возможностях, которые заложены в использовании сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности в предупреждении преступлений — оперативно-розыскной профилактике. В итоге такой подход мало что дал в прошлом и дает в настоящем для достижения успеха в борьбе с преступностью. К этому следует добавить, что на протяжении значительного периода времени ежегодно привлекается к уголовной ответственности около 1 млн. лиц, впервые совершивших преступление. То есть та категория граждан, которая менее запущена в социальном плане, но которая в силу своего отклоняющегося поведения могла бы быть подвергнута воспитательному воздействию, включая меры оперативно-профилактического характера как общей, так и индивидуальной направленности в целях недопущения с их стороны уголовно наказуемых деяний (хотя бы той их части, которая попала в поле зрения сотрудников оперативных подразделений). При этом особо следует, на наш взгляд, подчеркнуть, что места отбытия наказания в виде лишения свободы не только не снижают криминальную ситуацию в России, но и способствуют повышению криминальной квалификации лиц, впервые туда попавших. Статистические данные, приведенные выше, лишний раз свидетельствуют о том факте, что и уголовно-исполнительная система России также не в полной мере решает поставленные перед ней цели — исправление осужденных и предупреждение совершения ими новых преступлений <*>. В этой связи нельзя не согласиться с членом Комиссии по вопросам о помиловании при Президенте России В. Оскоцким, отмечающим, что меры уголовного наказания не устраняют социальные и другие причины, порождающие тяжкие преступления <**>. ——————————— <*> Статья 1 (Цели и задачи уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации) УИК РФ, 1996 г. <**> Оскоцкий В. Перед смертным порогом. Раздумья над прошениями осужденных о помиловании // Российская газета. 1999. 9 августа.
Однако следует учитывать, какие бы усилия ни прилагали оперативные подразделения органов внутренних дел по предупреждению преступлений, их сотрудники в одиночку не смогут ни устранить причины и условия, способствующие совершению преступлений, или хотя бы их минимизировать, ни оказать позитивного воздействия на лиц, хотя и попавших в поле их зрения, в целях их отказа от совершения замышляемых преступлений и приготовительных к ним действий. Криминологии известны свыше 400 факторов, влияющих на уровень преступности, но лишь незначительная их часть приходится на долю всех правоохранительных органов, а еще меньшая — на оперативные подразделения <*>. ——————————— <*> Подробнее об этом: Криминология: Учебник / Под ред. проф. Н. Ф. Кузнецовой, проф. Г. М. Миньковского. М., 1998. С. 164 — 176.
Предупреждение преступлений как одно из приоритетных направлений в деятельности органов внутренних дел в целом и их оперативных подразделений в частности нашло свое нормативно-правовое закрепление как на законодательном, так и на ведомственном нормативном уровне <*>. ——————————— <*> Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349; 1997. N 29. Ст. 3502; 1998. N 30. Ст. 3613; 1999. N 2. Ст. 233; Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 1996 г. N 1039 // Российская газета. 1996. 31 июля; Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений: Приказ МВД России от 11 августа 1998 г. N 490; О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О милиции»: Федеральный закон // Российская газета. 1999. 8 апреля.
Особенности функционирования значительного числа субъектов предупредительной деятельности, различный вклад в ее конечные результаты предопределяют необходимость исследования их роли в предупреждении преступлений. В системе субъектов этой деятельности основная тяжесть по реализации предупредительной функции ложится на органы внутренних дел, среди которых ведущее место занимают оперативные подразделения. Являясь субъектами оперативно-розыскной деятельности, они имеют в своем арсенале набор специфических сил, средств и методов, позволяющих на более ранней стадии, нежели другим подразделениям органов внутренних дел, выявить лиц, замышляющих, подготавливающих или покушающихся на совершение преступления и предпринять меры оперативно-розыскного характера по недопущению его совершения. Предупреждение преступлений оперативно-розыскными мерами — весьма действенное и перспективное направление деятельности оперативных подразделений. По сравнению с уголовно-процессуальным и уголовно-правовым предупреждением оперативно-розыскное предупреждение отличается большей эффективностью. Оно позволяет достичь поставленных целей в сжатые сроки, с меньшими материальными и моральными потерями, обеспечивает предупреждение наступления вредных (необратимых) последствий и в конечном счете сужает сферу применения мер уголовного наказания. На этом основывается высокая нравственная оценка предупредительных мер оперативно-розыскного характера, которые разрабатываются в рамках одной из основных организационно-тактических форм оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел — оперативно-розыскной профилактики (ОРП) <*>. ——————————— <*> Лукашов В. А. О некоторых морально-этических аспектах ОРД // Законность, ОРД и уголовный процесс. Ч. 1. СПб., 1998. С. 6 — 7.
Комплексный подход к исследованию проблем ОРП, использование при этом различных отраслей научных знаний позволили ряду ученых правильно определить сущность ОРП: — на индивидуальном уровне она возможна, если лицо замышляет какое-либо преступление либо подготавливает его совершение, при условии, что в содеянном нет признаков состава преступления; — оперативно-розыскные мероприятия используются не в качестве средства, обеспечивающего привлечение лица к уголовной ответственности, а, наоборот, в целях недопущения наступления условий привлечения к ней; — первоочередная направленность оперативно-профилактических мероприятий на недопущение совершения преступлений, а не правонарушений в целом. Данные основополагающие сущностные признаки оперативно-профилактической функции оперативных подразделений в большей или меньшей степени нашли свое отражение в предлагаемых ими понятиях ОРП как самостоятельной организационно-тактической формы оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел <*>. ——————————— <*> К сожалению, авторы не могут в силу ограниченного объема статьи проанализировать позицию того или иного ученого. В этой связи мы ограничимся только их перечислением — И. И. Басецкий (г. Минск), С. Н. Иванов (г. Ижевск), И. П. Козаченко (г. Киев), Б. П. Смагоринский (г. Волгоград), А. Г. Маркушин и А. А. Фальченко (г. Нижний Новгород), А. И. Алексеев, В. Г. Бобров, Э. И. Бордиловский, П. И. Иванов, А. Г. Лекарь, В. А. Лукашов, Г. Г. Лаевский, С. С. Овчинский, Г. К. Синилов (г. Москва) и ряд других.
Количество определений и понятий ОРП значительно. Не удивляет и их разнобой, который вызван различным методологическим подходом к данному виду деятельности. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением А. Г. Маркушина, который считает, что системе общих и частных понятий, выраженных определениями и терминами, в теории оперативно-розыскной деятельности не повезло. И обусловлено это в первую очередь тем, что проблемы языка мало касаются в теоретических исследованиях наряду с другими. Между тем абсолютно очевидно, что точность и ясность формулировок определений, четкое их языковое воплощение, правильное и единообразное употребление терминологии выполняют значительные коммуникативные и познавательные функции. Вместе с тем анализ высказанных суждений о понятии ОРП подтверждает правильность ранее выбранного одним из авторов настоящей статьи подхода к определению понятия рассматриваемого вида деятельности оперативных подразделений. И вместе с тем с учетом вышеизложенного позволяет уточнить некоторые положения ранее предложенной дефиниции ОРП <*> и определить ее как нормативно-урегулированный вид оперативно-розыскной деятельности оперативных подразделений по комплексному осуществлению мер предупредительного воздействия и контроля в отношении лиц, состоящих на оперативно-розыскных и профилактических учетах органов внутренних дел с целью недопущения с их стороны совершения преступлений, а также по изучению и принятию своевременных мер по нейтрализации причин и условий (факторов), влияющих на их криминальную активность. ——————————— <*> Галахов С. С. Сущность и задачи оперативно-розыскной профилактики органов внутренних дел // Проблемы оперативно-розыскной профилактики. Омск: ОВШМ МВД СССР, 1990. С. 3 — 11; Он же. Теоретико-правовые проблемы оперативно-розыскной профилактики как функции криминальной милиции: Монография. Домодедово: ВИПК МВД РФ, 1997. С. 44.
В предлагаемой дефиниции ОРП, на наш взгляд, учтены все или по меньшей мере главные сущностные признаки этого вида деятельности, осуществляемой оперативными подразделениями: нормативно-правовая основа; характер и общее содержание добываемой информации, субъекты и объекты ОРП, тактическая автономность и обособленность ОРП от других организационно-тактических форм оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел и ее целевая направленность. Опираясь на предложенную нами дефиницию ОРП, можно выделить признаки, присущие этому виду деятельности: — осуществляется подразделениями органов внутренних дел, являющимися субъектами оперативно-розыскной деятельности; — при реализации оперативно-профилактической функции используются возможности как агентуры, так и комплексных оперативно-розыскных мероприятий; — решение о проведении оперативно-профилактических мероприятий принимается в случае, если в действиях ее объекта не усматриваются признаки состава преступления; — деятельность по реализации оперативно-профилактической функции оперативных подразделений направлена, как правило, на оказание соответствующего профилактического воздействия на лиц, склонных к совершению преступлений или их замышляющих, в целях добровольного отказа от противоправного поведения и их положительной переориентации; — в ходе проведения оперативно-профилактических мероприятий устраняются (нейтрализуются) как явные, так и латентные криминогенные факторы, побуждающие лиц, склонных к совершению преступлений, их совершать. Таким образом, специфика использования сил, средств и методов оперативно-розыскной деятельности в предупреждении преступлений заключается в том, что она проводится, как правило, вне уголовно-правовых и уголовно-процессуальных отношений, в связи с чем должны быть четко обозначены права и обязанности как ее субъектов, так и ее объектов, которые не могут быть определены ведомственным нормативным регулированием <*>. ——————————— <*> Об этом также: Горяинов К. К. Оперативно-розыскная деятельность в контексте правовой реальности // Проблемы совершенствования правового регулирования оперативно-розыскной деятельности в современных условиях. М.: ВНИИ МВД СССР, 1991. С. 11.
А. Г. Лекарь, обосновывая необходимость правового регулирования предупреждения преступлений, писал, что «в процессе осуществления профилактики антиобщественных проявлений и преступлений должностные лица… неизбежно вторгаются в сферу личных прав и охраняемых законом интересов лиц» <*>. Поддерживая А. Г. Лекаря, Б. Е. Богданов и Е. И. Масленников отмечали, что отсутствие четкого перечня оснований и их правовой регламентации, позволяющих осуществлять оперативно-профилактические мероприятия в отношении конкретных лиц, создают реальную угрозу нарушения их законных прав и интересов <**>. Вот почему, на наш взгляд, такое вторжение, до сих пор не урегулированное, должно быть не только необходимым и оправданным, но и правомерным. ——————————— <*> Лекарь А. Г. Проблемы правового регулирования и организационное обеспечение профилактики преступлений // Правовые и организационно-тактические проблемы профилактики преступлений. Тбилиси: МВД ГССР, 1974. С. 34 — 35. <**> Богданов Б. Е., Масленников Е. И. Проблемы совершенствования организации и тактики деятельности аппаратов БХСС по индивидуальной профилактике и борьбе с рецидивной преступностью. М.: Академия МВД СССР, 1984.
Аналогичную мысль высказал и В. С. Кубарев, подчеркнувший, что «оперативные работники обязаны уяснить, какие профилактические меры допустимы, а какие, несмотря на кажущуюся целесообразность, не могут быть осуществлены» <1>. Как видим, проблемы правового регулирования, законности осуществления оперативно-профилактической деятельности не новы. На необходимость их устранения неоднократно обращалось внимание <2>. На наш взгляд, они не нашли законодательного разрешения в связи с тем, как отмечал И. И. Карпец, что в данном случае происходит смешение таких различных по содержанию понятий, как «преступность» и «отклоняющееся поведение». Последнее всего лишь соприкасается или предшествует преступности. Противоправной же следует рассматривать деятельность человека, нарушающую предусмотренные законом нормы <3>, а принцип законности не допускает противопоставления предупреждения и уголовно-правовых мер борьбы с преступностью. До совершения преступления, подчеркивает Г. М. Миньковский, главное — профилактические меры, сочетающие устранение условий, способствующих совершению преступлений, и воздействие на лиц, поведение которых позволяет прогнозировать возможность совершения ими преступления <4>. ——————————— <1> Кубарев В. С. Правовые и организационно-тактические основы предупреждения преступлений службой борьбы с экономической преступностью: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 30. <2> Подробнее: Галахов С. С. Теоретические и правовые проблемы оперативно-профилактической функции криминальной милиции // Актуальные проблемы правовой науки. Омск: Омская академия МВД РФ, 1995. С. 21 — 22. <3> Карпец И. И. Преступность: иллюзии и реальность. М., 1992. С. 28 — 31. <4> Миньковский Г. М. Проблемы законности в деятельности по предупреждению преступлений // Профилактика правонарушений: перспективы исследований. Рига, 1990. С. 19.
Недостатки, характерные для правового регулирования ОРП, имеют место и в правовом регулировании предупреждения преступлений в целом. Так, в подтверждение нашего тезиса можно привести высказывание Л. Д. Гаухмана о том, «что значительная часть фактически осуществляемой профилактики законом (а не другими нормативными актами) не урегулирована». Выход из создавшегося положения он видит в ее законодательном урегулировании <*>. ——————————— <*> Гаухман Л. Д. Правовые основы предупреждения преступлений. М., 1990. С. 38.
Вопрос о разработке самостоятельного правового акта, затрагивающего проблемы предупреждения преступлений на государственном уровне, поставлен уже давно. Первые шаги были сделаны в конце 60-х — начале 70-х гг., когда в МВД СССР был подготовлен проект «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по профилактике преступлений» <*>. Следующая попытка, также закончившаяся ничем, имела место в начале 90-х гг. <**>. ——————————— <*> Лекарь А. Г. Профилактика преступлений. М., 1972. С. 71 — 74. <**> Максимов С. В. О проекте основ федерального законодательства о профилактике преступлений // Современные проблемы борьбы с преступностью. М., 1993. С. 13.
Вместе с тем переход к кодификации норм, регулирующих предупреждение преступлений, серьезно затруднен как с содержательной, так и с технико-юридической стороны <*>. С содержательной стороны нам представляется невозможным разработать правовой акт, который бы полно определил понятийный аппарат, задачи и принципы превентивной деятельности; ее субъектов и их компетенцию; уровни, меры и гарантии предупреждения преступлений; меру ответственности за нарушение законодательства о профилактике преступлений и т. п. С технико-юридической стороны, на наш взгляд, невозможно разграничить действие законодательного акта о предупреждении преступлений со значительным количеством уже существующих правовых актов, частично касающихся этих вопросов, и ОРП как ее разновидности. В противном случае закон о предупреждении преступлений в основном будет дублировать другие законы, либо его суть будет выхолощена и лишена конкретики. ——————————— <*> Подробнее об этом см.: Блувштейн Ю. Д. Правовое регулирование профилактики преступлений: понятие и перспективы развития // Правовые проблемы профилактики правонарушений. М., 1985. С. 7 — 8.
Все вышеизложенное, на наш взгляд, подтверждает нежизнеспособность предлагаемых мер по совершенствованию правового регулирования предупреждения преступлений путем издания самостоятельного правового акта и подтверждает мысль о том, что оперативно-профилактическая функция должна быть урегулирована путем изменения и дополнения отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Наряду с этим следует отметить, что совершенствование правового регулирования оперативно-профилактической функции оперативных подразделений нельзя связывать исключительно с совершенствованием норм Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». В силу своей многосубъектности он не может учитывать специфику деятельности того или иного органа <*>, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность в Российской Федерации. Вот почему вопросы правового регулирования ОРП оперативных подразделений органов внутренних дел следует также увязать и с совершенствованием норм Закона РФ «О милиции», Закона РФ «О безопасности». ——————————— <*> Об этом также см.: Токарев Е. В. Закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»: основные положения и перспективы развития законодательства в этой сфере // Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел в свете нового законодательства. М.: Академия МВД РФ, 1995. С. 3 — 9; Кваша Ю. Ф., Сурков К. В. Возможности оптимизации законодательного регулирования оперативно-розыскной деятельности // Актуальные проблемы теории и практики оперативно-розыскной деятельности органов внутренних дел в свете нового законодательства. М.: Академия МВД РФ, 1995. С. 42 — 43.
Объем статьи не позволяет нам более полно сформулировать необходимые, на наш взгляд, дополнения и изменения в уже существующие законодательные акты, но в качестве частных примеров можно предложить следующие. Изменить редакцию ч. 1 ст. 4 (обеспечение безопасности) Закона РФ «О безопасности», изложив ее следующим образом: «Безопасность достигается проведением един ой государственной политики в области обеспечения безопасности системой мер политического, правового, экономического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, направленных на недопущение их нарушения». Пункт 1 ч. 1 ст. 9 (основные функции системы безопасности) изложить в следующей редакции: «Выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных, оперативно-розыскных и долговременных мер по их предупреждению, устранению либо нейтрализации». Внести уточнения в п. 1 ч. 1 ст. 2 (задачи ОРД) Федерального закона «Об ОРД» и изложить его в следующей редакции: «Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление лиц, их замышляющих, подготавливающих, совершающих или совершивших, причин и условий, способствующих им в этом». В положительном случае, как нам представляется, указанные законы станут надежным правовым источником регулирования ОРП, благодаря чему можно будет издавать ведомственные нормативные акты, более четко регламентирующие организацию и тактику оперативно-профилактической деятельности оперативных подразделений — субъектов оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации.
