(Кирьянов А. Ю.) («Адвокатская практика», 2005, N 5)
РЕГИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
А. Ю. КИРЬЯНОВ
А. Ю. Кирьянов, помощник председателя комитета Совета Федерации.
Региональная безопасность в административно-правовом и управленческом аспектах представляет собой состояние защищенности нормами административного права определенной совокупности общественных отношений, складывающихся в области жизнедеятельности личности и общества, безопасного функционирования государственных органов, общественных организаций (объединений) и граждан, реализации их прав, свобод и законных интересов. Не умаляя значение федеральных законов, регулирующих деятельность органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, войск Минобороны России, МВД России, ФСБ и других силовых ведомств, автор считает, что центральное место среди этих актов должен занимать закон о национальной безопасности, который бы свел воедино положения Закона РФ «О безопасности» и Концепции национальной безопасности в части формирования системы обеспечения национальной безопасности. Тем не менее приходится констатировать, что в Российской Федерации в настоящее время отсутствует четко разработанная система законодательного обеспечения ее региональной безопасности. Многие вопросы в этой области законодательно еще не урегулированы, существующая нормативно-правовая база содержит пробелы в урегулировании соответствующих общественных отношений, противоречия по отношению к Конституции Российской Федерации. Так, в частности, в настоящее время в национальном законодательстве Российской Федерации практически отсутствуют нормы, регулирующие институт вооруженного вмешательства в дела субъекта Федерации как крайней меры обеспечения конституционного порядка на территории данного субъекта Федерации и в стране в целом. Применение этих крайних мер имеет место в случае, если субъект Федерации, определенные политические силы на его территории противостоят Федерации, решая при этом прежде всего сепаратистские задачи и используя незаконные вооруженные формирования. Аналогичная ситуация может возникнуть при возникновении в субъекте Федерации различного рода межнациональных столкновений, широкомасштабных массовых беспорядков, других социальных конфликтов, при которых создаются хорошо организованные вооруженные формирования, фактически ведущие боевые действия против федеральных сил. В этих случаях обеспечение территориальной целостности государства возможно только путем прямого федерального вмешательства в дела субъекта Федерации с использованием вооруженных сил страны. Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов Федерации является важным элементом системы региональной безопасности. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты Федерации. Институт федерального вмешательства является, таким образом, признаком подлинно федеративных отношений в государстве <*>. ——————————— <*> См.: Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. N 2; Гончаров И. В. Федеральное вмешательство как способ контроля Российской Федерации за деятельностью своих субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2; Игнатов А. В. Механизм федерального вмешательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 7.
Решение организационных и экономических проблем регионального управления невозможно без соответствующей правовой базы. И здесь актуальна дифференцированность подходов, связь законодательных актов с особенностями географического, экологического, экономического, индустриального и демографического состояния и условий развития региона. Отсутствие правового регулирования подобных экстраординарных ситуаций может сыграть свою очень негативную роль. Ситуация, связанная с наведением конституционного порядка в Чеченской республике, показала, что правительственные войска, выполняя задачи по защите конституционного строя страны, действуют фактически вне рамок правового поля. Это только подтверждает необходимость дальнейшей работы над совершенствованием правового обеспечения региональной безопасности, в соответствии с принципами которого должны быть устранены все имеющиеся недостатки в правовом регулировании, сформирована целостная система обеспечения региональной безопасности государства <*>. ——————————— <*> Гончаров И. В. Законодательное обеспечение конституционной безопасности Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 4.
Следует также отметить, что в национальном законодательстве нет такого комплексного системообразующего элемента региональной безопасности, как законодательная база ее финансирования. Например, отсутствие финансовых средств на должное обустройство государственной границы с учетом новой геополитической обстановки создает реальную угрозу для территориальной целостности страны, нарушения ее единства. Концепция устанавливает взаимную связь органов государственной власти по обеспечению национальной безопасности, закрепляет статус Президента РФ, Правительства РФ, Совета безопасности РФ, других государственных органов, но не дает определения системы обеспечения национальной безопасности, призванной поддерживать необходимый уровень защищенности национальных интересов России. «В этой связи видится обоснованным закрепление в нормах Концепции понятия системы национальной безопасности Российской Федерации во взаимосвязи с категориями «национальные интересы» и «национальная безопасность», а также выделение в структуре системы национальной безопасности подсистемы административно-правового обеспечения национальной безопасности, состоящей из органов и должностных лиц, наделяемых административными полномочиями по обеспечению безопасности» <*>. ——————————— <*> Бондарь Н. С. Конституционная безопасность личности, общества, государства: постановка проблемы в свете конституционного правосудия, обеспечения социальной справедливости, равенства и прав человека // Законодательство и экономика. 2004. N 4.
По мнению Я. Н. Радюшина, «представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти» <*>. ——————————— <*> Радюшин Я. Н. Роль и место органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации // Российский следователь. 2003. N 11.
Систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Граждане, общественные и иные организации и объединения являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством органов власти субъектов Российской Федерации, их нормативными правовыми актами, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Основным субъектом обеспечения безопасности является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Государство в соответствии с действующим законодательством обеспечивает безопасность каждого гражданина на территории Российской Федерации. Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, государством гарантируется защита и покровительство. Систему обеспечения национальной безопасности можно условно разделить на формальную и неформальную части. К первой части относятся государственные институты (исполнительные, законодательные, судебные), принимающие участие в процессе выработки и реализации решений в области национальной безопасности. Вторая, неформальная, часть — общественные организации, к которым относятся и средства массовой информации, а также частные лица, способные оказать влияние на формирование и реализацию политики национальной безопасности. Потенциал такой системы должен определяться следующими основными параметрами: надежностью, обеспечивающей выполнение функций системы в полном объеме, а также разумной достаточностью, ограниченной возможностями государства содержать систему обеспечения национальной безопасности <*>. ——————————— <*> Абдурахманов М. И., Баришполец В. А., Манилов В. Л., Пирумов В. С. Основы национальной безопасности России. М.: Друза, 1998.
Естественно, возникает вопрос: в какой мере решение проблем национальной безопасности действительно требует создания некой специальной системы или можно было бы ограничиться отдельными (существующими или вновь создаваемыми) органами государственной власти и организациями, которые по своим задачам (закрепленным законодательно) призваны обеспечивать национальную безопасность? Применительно к системе обеспечения национальной безопасности эти вопросы могут быть сформулированы так: а) есть ли такие функции (задачи, целевые установки) в сфере национальной безопасности, которые не могут быть выполнены (решены, достигнуты) в рамках отдельных структур обеспечения безопасности; б) существуют ли в их рамках механизмы выработки и принятия политических решений на общегосударственном уровне во всем спектре вопросов, касающихся национальной безопасности? Очевидно, при формировании системы обеспечения национальной безопасности России в структуре органов государственной власти необходимо выполнить соответствующий анализ, чтобы получить ответы на оба эти вопроса. Требование обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия всех органов государственной власти, жесткой вертикали исполнительной власти и единства судебной системы России обеспечивается согласно Концепции конституционным принципом разделения властей, установлением более четкого функционального распределения полномочий между государственными институтами, укреплением федеративного устройства. Особо следует подчеркнуть, что само появление системы обеспечения национальной безопасности в рамках системы органов государственной власти означает качественно новый этап организации управления государством. Это отражает понимание того факта, что проблемы национальной безопасности на нынешнем этапе развития человечества вышли на первый план, приобрели комплексный характер, затрагивающий все сферы социальной жизни. Усложнение задач по охране и укреплению государственного строя, защите существующих социальных отношений привели к выдвижению проблем национальной безопасности на передний план деятельности государств, выделению системы обеспечения национальной безопасности в особую область деятельности государства. Правовой институт региональной безопасности включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: объекты региональной безопасности; предмет, цели, задачи и функции обеспечения региональной безопасности; средства и методы обеспечения региональной безопасности; субъекты обеспечения региональной безопасности, их правовой статус и функции; принципы обеспечения региональной безопасности; правовые средства обеспечения региональной безопасности; правовые режимы обеспечения региональной безопасности и др. Анализ указанных ключевых факторов обеспечения региональной безопасности должен учитываться при разработке политики и стратегии национальной безопасности и планировании ее обеспечения. Структура региональной безопасности может быть представлена в следующем виде: объекты региональной безопасности — интересы личности, общества и государства, существование и жизнедеятельность которых могут подвергаться внешним, внутренним и трансграничным угрозам; субъекты обеспечения региональной безопасности — это конкретные должностные лица, официальные и неофициальные институты, органы и организации, действующие в системе региональной безопасности; предмет обеспечения региональной безопасности — это ее цели, задачи и функции по предупреждению, пресечению и нейтрализации любых опасностей, угрожающих существованию личности, общества и государства, а также созданию условий для развития региона, отвечающих измерениям современной цивилизации; методы и средства обеспечения региональной безопасности, которые могут использоваться субъектами обеспечения региональной безопасности в процессе функционирования системы региональной безопасности. Главным системообразующим фактором системы обеспечения региональной безопасности является деятельность субъектов обеспечения региональной безопасности, реализующих свои цели с помощью разнообразных средств и методов: политических, организационных, правовых, экономических и др. Интенсивность происходящих в системе обеспечения региональной безопасности изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, система обеспечения региональной безопасности должна быть способна адаптироваться к изменяющимся условиям функционирования и развития. Система обеспечения региональной безопасности должна быть восприимчива к воздействию как внутренних, так и внешних факторов, обладать способностью к нейтрализации наиболее неблагоприятных из них (опасности, угрозы, риски, вызовы) и создавать условия для воздействия благоприятных факторов. Свойство адаптивности системы обеспечения региональной безопасности характеризуется и ее способностью к саморазвитию. Во-вторых, система обеспечения региональной безопасности является управленческой системой. Интенсивность изменений в такой системе зависит от особенностей ее структуры, от того, сколько и каких системных элементов она объединяет. Можно говорить о наличии в системе обеспечения региональной безопасности нескольких подсистем — систем другого уровня: система государственного управления обеспечением региональной безопасности; система территориального обеспечения региональной безопасности; система функционального обеспечения региональной безопасности; собственно организация субъекта Российской Федерации как система обеспечения региональной безопасности и др. Решающее значение имеет не количество элементов в системе, а то, сколько и какие системы нисходящего порядка они в конечном счете образуют и каковы связи между этими элементами. О системе обеспечения региональной безопасности государства можно говорить как о социальной управленческой системе, которой присущ ряд характерных черт: — способность активно воздействовать на региональную безопасность, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на нее, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; — определенная гибкость структуры, понимаемая в данном случае как совокупность существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; — способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на исследовании закономерностей, присущих региональной безопасности. Системе обеспечения региональной безопасности присущ ряд закономерностей: организационное (структурное) обособление как всей системы в целом, так и каждого составляющего ее элемента; строго определенное пространственное расположение составляющих ее элементов; определенная самостоятельность каждого из входящих в систему элементов; использование различных комплексов средств активного воздействия на угрозы и опасности со стороны системы в целом и каждого ее элемента в отдельности. Основные элементы и функции системы обеспечения региональной безопасности сопоставимы с элементами и функциями системы национальной безопасности и являются производными от них. В структуре системы региональной безопасности можно выделить три составных элемента: а) концептуальный; б) нормативно-правовой; в) субъектный. Каждый из перечисленных элементов имеет свои позиции в системе обеспечения региональной безопасности и выполняет возложенную на них роль в соответствии с положениями Конституции РФ и Законом РФ «О безопасности». Функциональные компоненты системы обеспечения национальной безопасности вообще и региональной безопасности в частности, как правило, включают в себя: — познавательную функцию, которая отражает деятельность по накоплению знаний о системе обеспечения национальной безопасности, о факторах, влияющих на безопасность, об угрозах интересам личности, общества и государства в сфере национальной безопасности, о механизме достижения целей национальной безопасности; — функцию планирования, которая определяет конкретные сроки, места, привлекаемые силы и средства для достижения целей национальной безопасности. Процесс планирования предусматривает разбивку целей национальной безопасности на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные, деятельности органов и сил обеспечения национальной безопасности в различных режимах функционирования системы; — функцию конструирования, т. е. определения того, какими силами и средствами достигаются цели национальной безопасности. Этот процесс включает в себя рассмотрение, взвешивание и анализ ключевых ресурсов национальной безопасности: людских, финансовых, сырьевых, научно-технических и технологических. В самом общем виде эта функция представляет собой искусство государственных органов по управлению силами, средствами и ресурсами, осуществлению мер по достижению национальной безопасности Российской Федерации; — функцию организации, которая связана с подготовкой, отбором, расстановкой кадров, обеспечивающих национальную безопасность государства, взаимодействием органов, сил и средств, конкретных исполнителей политических, стратегических и тактических решений; — коммуникативную функцию, которая отражает связь элементов системы обеспечения национальной безопасности и контроль ее состояния через предоставление информации о реальном состоянии системы обеспечения национальной безопасности и влиянии на управляемые процессы функций познания, планирования, организации и конструирования, а также о том, как данные функции обеспечивают практическую реализацию целей национальной безопасности государства <*>. ——————————— <*> См.: Алексеев С. С. Структура советского права. М., 1975. С. 120; Якушев В. С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. N 6. С. 66.
Устанавливая сферы национальной безопасности, Концепция не распределила данные сферы между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления применительно к разделению предметов ведения Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, проведенного Конституцией РФ <*>. ——————————— <*> Обстоятельная характеристика роли, организации и полномочий государственных органов, входящих в систему обеспечения национальной безопасности, дана в работе С. В. Степашина, В. Л. Шульц «Вопросы безопасности в системе государственного и муниципального управления Российской Федерации». СПб., 1994. К сожалению, по многим вопросам действующее законодательство значительно опередило тезисы этой работы.
В результате схема правовых взаимоотношений субъектов обеспечения региональной безопасности значительно усложнилась. Возможно ли в этих условиях обеспечить единство законодательства в государстве? Для этого, на наш взгляд, требуется выполнение ряда условий. 1. Необходима единая общегосударственная программа законотворчества. Она должна охватывать уровень федерального законотворчества, уровень субъектов Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Программа — это план развития всего законодательства в целом, в котором каждому субъекту законотворчества определено особое место так, чтобы он мог на основании данного документа выработать собственную стратегию законотворчества по крайней мере на десятилетие вперед. К сожалению, пока целостной общегосударственной программы законотворчества нет. Существуют лишь отдельные документы: а) Послание Президента Российской Федерации, в котором обозначены некоторые ориентиры и приоритеты законотворчества; б) Программа Правительства Российской Федерации; в) план законопроектных работ Государственной Думы. Серьезной проблемой является неоправданная федеральная законотворческая активность. Многие законы изменяются и дополняются уже через несколько месяцев или даже недель после их принятия. Причина происходящего — вовсе не в изменчивой социальной практике, как утверждают некоторые, а в изначально заниженных требованиях к принимаемым законопроектам. Анализ правовых актов субъектов Федерации, регулирующих организацию и деятельность созданных в них таких специфических органов, как региональные советы безопасности, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти региональные структуры являются консультативными органами, осуществляющими свою деятельность под руководством президентов и глав администраций субъектов Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: Безопасность России: Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты / Под ред. А. А. Кокошина, К. В. Фролова, Е. О. Адамова и др. М.: Знание, 1998.
Исходя из поставленных целей, создание советов безопасности на уровне субъектов Российской Федерации в большинстве случаев объективно обусловлено и не противоречит действующему законодательству. Их организация и деятельность направлены на поддержание порядка в регионе, координацию усилий органов государственной власти по обеспечению тех видов национальной безопасности, которые составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако принятие субъектами Российской Федерации специальных законов по вопросам безопасности противоречит п. «м» ст. 71 Конституции РФ и ст. ст. 6, 8 Закона РФ «О безопасности». В число возлагаемых на них задач необоснованно включены направления деятельности, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к ведению только органов государственной власти Российской Федерации: охрана суверенитета, независимости и территориальной целостности субъекта Федерации (абз. 2 ст. 2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; разд. 7 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия — Алания; п. 4 разд. 1 и п. 6 разд. 3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); выявление внутренних и внешних угроз (п. 2.1 разд. 2 Временного положения о Совете безопасности при главе администрации Томской области; п. 1 разд. 1 и подп. «д» разд. 3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия — Алания; ст. 4 Закона Республики Мордовия «О Совете безопасности Республики Мордовия»; п. п. 4, 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 4 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п. 5 разд. 2 и п. 6 разд. 3 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам внешней политики (разд. 5 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2.2 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия — Алания; п. п. 4 и 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); ст. 15 Закона Республики Башкортостан «О безопасности»; п. п. 4 и 5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области); подготовка рекомендаций главе субъекта Федерации по вопросам введения, продления и отмены чрезвычайного положения (разд. 2 Положения о Совете безопасности Кабардино-Балкарской Республики; ст. 4 Закона Республики Мордовия «О Совете безопасности Республики Мордовия»; п. 2.1 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Северная Осетия — Алания; ст. 15 Закона Республики Башкортостан «О безопасности»; п. 4 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 3 Положения о Совете безопасности при Президенте Республики Адыгея; п. 5 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Дагестан); рассмотрение вопросов обороны (п. 2.5 разд. 2, п. 3.4 разд. 3 Временного положения о Совете безопасности при главе администрации Томской области; п. 1.1 разд. 1 Положения о Совете Безопасности Республики Северная Осетия — Алания; подп. «а» разд. 3 Положения о национальной безопасности Республики Ингушетия в составе Российской Федерации; п. 2 разд. 2 Положения о Совете безопасности Республики Тува); разработка предложений по реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающих безопасность государства (ст. 15 Закона Республики Башкортостан «О безопасности»; п. 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); организация и контроль разработки стратегии в области внешней политики и осуществление контроля за ее реализацией органами исполнительной власти (п. 5 Положения о Совете безопасности Республики Саха (Якутия); п. 5 Временного положения о Совете безопасности Саратовской области). В Удмуртской Республике Совет общественной безопасности создан при Председателе Государственного совета Удмуртской Республики (органе представительной власти), среди задач которого координация деятельности правоохранительных органов, военизированных формирований, органов исполнительной власти и управления Удмуртской Республики <*>. ——————————— <*> См.: Алехнович С. О. Основные направления формирования системы правового обеспечения региональной безопасности Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2002. N 12.
Бесспорно, децентрализация правового регулирования в обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима, но она должна иметь пределы ограничения. Ослабление централизованного регулирования неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местными чиновниками, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм. Страдает незавершенностью система законодательных актов об органах исполнительной власти, о государственной службе, о целевых и функционально-юридических режимах (пограничный, военный, таможенный, режим отдельных территорий, режим использования энергоресурсов и т. п.).
