(Маюров Н. П.) («История государства и права», 2006, N 1)
РОЛЬ ТОВАРИЩЕСКИХ СУДОВ ЧЕСТИ РЯДОВОГО И НАЧАЛЬСТВУЮЩЕГО СОСТАВА В УКРЕПЛЕНИИ СЛУЖЕБНОЙ ДИСЦИПЛИНЫ СОТРУДНИКОВ МИЛИЦИИ В 60 — 80-Е ГОДЫ XX ВЕКА
Н. П. МАЮРОВ
Маюров Н. П., кандидат исторических наук, доцент.
Процессы реформирования современного российского общества вновь и вновь подтверждают необходимость постоянного обращения к прошлому, в том числе и к роли товарищеских судов (судов чести) рядового и начальствующего состава органов внутренних дел в укреплении служебной дисциплины сотрудников милиции. Накопленный исторический опыт может помочь нам не только не повторять ошибок прошлого, а напротив, учесть и использовать все положительное, говоря словами А. И. Герцена: «Глядя назад, шагаем вперед». Проблема научной разработки правовых основ деятельности товарищеских судов (судов чести) рядового и начальствующего состава в органах милиции (органах внутренних дел), повышения их роли и места в системе дисциплинарных отношений, совершенствования эффективности методов их работы в советский период освещена в многочисленных монографиях <*>, диссертациях <**>, и научных статьях <***>. При этом заметим, что среди всех этих научных публикаций работ по ретроспективному рассмотрению означенного вопроса практически не имеется. ——————————— <*> Овсянко Д. М. Воспитательная роль офицерских товарищеских судов чести. М.: Воениздат, 1962; Орловский Ю. П. Правовое регулирование служебной дисциплины лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Минск: ВШ МВД СССР, 1983; Новиков В. В. Политико-воспитательная работа по укреплению дисциплины в советской милиции. М.: Изд. ВШ МВД СССР, 1970; Иванов В. А. Роль товарищеских судов в укреплении дисциплины среди личного состава подразделений милиции. Л.: Изд. УВД Леноблгорисполкомов, 1971; Поздняков А. Н. Дисциплина в органах МВД, правовые вопросы ее укрепления. П.: Изд. ВПУ МВД СССР, 1975.; Гавриленко Д. А. Понятие, значение и способы укрепления служебной дисциплины в ОВД. М.: Изд. Академии МВД СССР, 1975; Фролов А. Д. Правовые средства сокращения текучести кадров и укрепления дисциплины в органах внутренних дел. Караганда.: Изд. Карагандинской ВШ МВД СССР, 1986. <**> Ведерников Л. М. Служебная дисциплина в органах внутренних дел и средства ее обеспечения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1996; Лойт Х. Х. Государственная кадровая политика в России и ее реализация в органах внутренних дел (исторический и организационно-правовой аспект): Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 1998; Зайченко В. С. Организационно-правовое обеспечение дисциплинарной практики в системе органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР. 1988; Зыбин С. Ф. Кадровое обеспечение деятельности ОВД (историко-правовой и теоретико-правовой анализ): Дис. … д-ра юрид. наук. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997. <***> Губарев А. И. Тенденции регулирования дисциплинарной ответственности рядового и начальствующего состава органов внутренних дел // Проблемы теории и практики укрепления социалистической законности. М.: Академия МВД СССР, 1978; Фатула А. В. Влияние коллектива органа внутренних дел на укрепление служебной дисциплины // Правовые аспекты укрепления дисциплины в органах внутренних дел. Киев: Киевская ВШ МВД СССР, 1985; Оськин В. Деятельности товарищеских судов — пристальное внимание // Политико-воспитательная работа. 1978. N 1(19); Филиппов Е. Правовые последствия решения товарищеского суда // Советская юстиция. 1985. N 4; Петренко О. Товарищеские суды в борьбе за укрепление дисциплины и правопорядка // Советская юстиция. 1985. N 22; Иванушкин Е. О некоторых недостатках в деятельности товарищеских судов // Социалистическая законность. 1984. N 11; Белов А., Лисицын В. Товарищеские суды и профилактика правонарушений // Советская юстиция. 1980. N 7.
Впервые правовой институт товарищеских судов (судов чести) рядового и начальствующего состава милиции в систему дисциплинарных отношений вводится Дисциплинарным уставом милиции, объявленным Приказом МВД СССР от 7 июля 1948 г. N 269 <*>. В отличие от прежнего Дисциплинарного устава милиции (1931 г.) <**> в нем была специальная гл. XVI «О судах чести начальствующего состава милиции», которая регламентировала деятельность товарищеских судов (судов чести) не всех категорий личного состава, а только среднего и старшего начальствующего состава. ——————————— <*> См.: Архив ГУВД СПб и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 97. Л. 69 — 96; Сборник нормативных актов о прохождении службы в органах МООП СССР. Омск: Омская ВШ милиции МООП СССР, 1968. С. 264 — 271. <**> Объявлен Приказом Главного управления РКМ при СНК РСФСР от 22 июля 1931 г. N 40; Архив ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 9. Л. 28 — 33; Сборник приказов и циркуляров Главного управления рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР. 1931. N 4. С. 70 — 77.
Следующим этапом развития системы товарищеских судов (судов чести) в органах милиции явилось письмо Начальника Главного управления милиции МВД СССР комиссара милиции 2-го ранга Барсукова от 7 апреля 1957 г. Министру внутренних дел СССР, в котором он просит «установить единый порядок создания судов чести старшего и среднего начальствующего состава» <*>. ——————————— <*> Государственный архив Российской Федерации. Ф. 9415. Оп. 1. Д. 16. Л. 132.
На наш взгляд, результатом рассмотрения данного письма явилось издание Приказа МВД СССР от 26 сентября 1958 г. N 620 с объявлением «Положения о товарищеских судах чести среднего и старшего начальствующего состава» <*>. ——————————— <*> Архив ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 227. Л. 204 — 209.
С развитием советского общества совершенствовалась и правовая база деятельности товарищеских судов рядового и начальствующего состава органов внутренних дел. Так, Указами Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1971 г. и от 3 мая 1984 г. были утверждены новые редакции Положения о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел <*>. ——————————— <*> Архив ГУВД СПб. и ЛО. Ф. 2. Оп. 1. Д. 391. Л. 115 — 142. Сборник основных нормативных актов по административной деятельности милиции. Ташкент: Ташкентская ВШ МВД СССР, 1975. С. 75 — 84.
Одним из направлений деятельности товарищеских судов чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел являлось активное участие в воспитании личного состава. Необходимо отметить, что в рамках руководителя органа, подразделения внутренних дел в вопросах укрепления служебной дисциплины товарищеские суды играли подчиненную роль. Во многих случаях решение товарищеского суда носило рекомендательный для руководителя характер, с которым он мог и не согласиться. Таким образом, товарищеские суды никак нельзя признать самостоятельным субъектом дисциплинарных отношений в органах внутренних дел. В то же время гражданские товарищеские суды в организациях и по месту жительства выступали как самостоятельные субъекты правоотношений, воспитания граждан «путем убеждения и общественного воздействия, создания обстановки нетерпимости к нарушениям трудовой дисциплины и любым антиобщественным поступкам». О решении товарищеских судов широко оповещались сослуживцы, соседи по месту жительства, в отдельных случаях по его особому решению решение могло быть опубликовано даже в печати. В то же время они не занимались сплочением трудовых коллективов, поддержанием «трудовой чести работника» <*>. ——————————— <*> Не надо путать с честью и достоинством гражданина как личности, которые охранялись соответствующей статьей УК РСФСР.
Круг рассматриваемых вопросов на заседании товарищеских судов рядового и начальствующего состава органов внутренних дел и гражданских судов существенно разнился. В первом случае товарищеский суд рассматривает дела, связанные с утратой или повреждением государственного и общественного имущества, о самовольном его использовании в личных целях, о мелких хищениях этого имущества, о нарушениях правила внутреннего распорядка в квартирах или общежитиях и проч. По нашему мнению, это связано с тем обстоятельством, что деятельность и поведение сотрудника органа внутренних дел как на службе, так и вне ее более детально регламентированы в присяге сотрудника ОВД, Положении о службе в органах внутренних дел, Дисциплинарном уставе органов внутренних дел и ряде других нормативных правовых актов МВД СССР. И конечно, не было необходимости включать в положения о товарищеских судах ОВД нормы на основе рецензии ранее изданных правовых актов. Таким образом, можно полагать, что концептуальной основой правовых норм Положения о товарищеских судах рядового и начальствующего состава органов внутренних дел (1984 г.) являлось Положение о товарищеских судах РСФСР (1977 г.). И хотя имелся ряд отличий в содержании этих документов, они обусловливались местом органов внутренних дел в государственном управлении, повышенными требованиями к морально-нравственному облику сотрудника, правовыми нормами, регламентирующими прохождение государственной службы личным составом. Необходимо иметь в виду, что вопрос о роли и месте товарищеских судов рядового и начальствующего состава в системе дисциплинарных отношений в первую очередь обусловливался целевыми установками деятельности этих судов, которые определялись законодателем в правовых документах о положениях. При этом заметим, что на различных этапах исторического развития милиции (органов внутренних дел) эти целевые установки менялись, трансформировались. На этапе становления они, во-первых, охватывали не весь личный состав, а только категории среднего, старшего и высшего начальствующего состава, а во-вторых, в системе дисциплинарных отношений они сыграли вспомогательную роль, так как не рассматривали проступки сотрудников, связанные с нарушением норм служебной дисциплины, а лишь разбирали случаи неэтичного поведения сотрудников, нарушения чести и достоинства звания начальствующего состава милиции (органов внутренних дел). В последующем в начале товарищеские суды чести рядового и начальствующего состава, а затем и товарищеские суды других категорий сотрудников органов внутренних дел стали непосредственно разбирать наиболее характерные случаи нарушения дисциплины и тем самым своей деятельностью оказывать активную помощь начальникам в воспитании личного состава в духе соблюдения законодательства, присяги сотрудников органов внутренних дел. Одновременно они проводили целенаправленную работу по сплочению служебных коллективов, созданию в них здорового морального психологического климата, обстановки нетерпимости к нарушениям законности и дисциплины. Интегрируя вышеназванное, можно утверждать, что в тот исторический отрезок времени товарищеские суды как выборные общественные органы коллектива воспитывали сотрудников в духе неукоснительного законопослушания и выполнения требований дисциплинарного устава ОВД, прививали им прочный психологический иммунитет и нравственную устойчивость против длительного воздействия отрицательных информаций и эмоций, стрессовых психологических перегрузок и тем самым играли важную роль в профилактике правонарушений, дисциплинарных проступков норм коммунистической морали среди личного состава органов внутренних дел. Важную роль товарищеских судов в системе дисциплинарных отношений в органах внутренних дел подтверждают данные проведенных социологических исследований. Опрос более трех тысяч сотрудников показал, что 50% респондентов считали наиболее эффективной мерой воздействия на нарушителей дисциплины обсуждение их поведения на собраниях личного состава и заседаниях товарищеских судов, 31% — личную беседу руководителей с такими лицами. И только 3% — увольнение из органов внутренних дел <*>. ——————————— <*> Кутинеев В. Т. Социальное планирование в органах внутренних дел. Саратов, 1983. С. 120.
Проведенные исследования с целью выяснения результативности различных мер дисциплинарного наказания сотрудников выявили следующее: рецидив после применения руководством органа внутренних дел дисциплинарных мер воздействия составлял 37 — 43%, а после общественного воздействия (в том числе товарищеского суда) он составил 8 — 15% <*>, что почти в три раза ниже. ——————————— <*> Гавриленко Д. А. Понятия, значение и способы укрепления служебной дисциплины в органах внутренних дел. М., 1975. С. 153.
Подобным образом оценивалась роль коллективного мнения в профилактике нарушений трудовой дисциплины в коллективах промышленных предприятий страны. 42% респондентов отметили, что обсуждение в коллективе нарушения более действенно, чем принятие дисциплинарных мер воздействия. За наказание высказалось только 9% опрошенных <*>. ——————————— <*> Медведев П. Добиваться укрепления дисциплины // Партийная жизнь. 1984. N 22. С. 42.
Таким образом, с одной стороны, коллективное воздействие на сотрудника, совершившего противоправный, дисциплинарный или аморальный проступок, по оценке сослуживцев, в несколько раз более эффективно, чем применение дисциплинарного взыскания, наложенного руководителем. А с другой стороны, рассмотрение дела на собрании или заседании товарищеского суда формирует в коллективе здоровое общественное мнение о необходимости поддержания уставного порядка в подразделении, соблюдения норм и правил прохождения службы в органах внутренних дел каждым сотрудником. Поэтому можно согласиться с мнением А. Б. Фатулы, что «причины живучести нарушений законности, служебной дисциплины состоят в том, что эти позорные явления не всегда получают принципиальную оценку, не везде предаются в коллективе широкой гласности, вокруг них не создается обстановка непримиримости и нетерпимости» <1>, тем более что анализ дисциплинарной практики показывает, что товарищеские суды чести за 1957 г. рассмотрели лишь 204 дела на начальствующий состав, что составляло 5,2% от общего числа начальствующего состава, допустившего нарушения <2>. В УВД Ульяновской области за 1956 г. товарищеский суд чести начальствующего состава рассмотрел 1 дело, в 1957 г. — 3, хотя к дисциплинарной и уголовной ответственности в 1956 г. было привлечено 108 лиц начальствующего состава, а в 1957 г. — 110 <3>. В Челябинской области товарищеские суды за 1957 г. рассмотрели только 3 дела, хотя к дисциплинарной ответственности было привлечено 287 лиц начальствующего состава, что составляло 83% от всех сотрудников милиции <4>. Таким образом, мы видим, что методы коллективного воспитания и влияния на личный состав используются на практике редко. ——————————— <1> Фатула А. В. Влияние коллектива органа внутренних дел на укрепление служебной дисциплины. Веб. науч. трудов: Правовые аспекты укрепления дисциплины в органах внутренних дел. Киев: ВШ МВД СССР, 1985. С. 124. <2> ЦА МВД России. Ф. 71. Оп. 1. Д. 68. Л. 1.36 — 40. <3> ЦА МВД России. Ф. 71. Оп. 1. Д. 110. Л. 2, 8. <4> Там же. Ф. 71. Оп. 1. Д. 11 1. Л. 101.
Можно согласиться с утверждениями автора, так как анализ содержания принятых в 60 — 70-е гг. нормативных актов МООП РСФСР, МВД СССР убедительно подтверждает, что слабо работала система товарищеских судов в органах внутренних дел <1>, а проведенные исследования выявили, что в последующие годы товарищеские суды в органах внутренних дел продолжали несколько снижать свою работу в целом по МВД СССР. Так, если в 1971 г. ими было осуждено 14227 сотрудников, то в 1973 г. — 13009, а в 1974 г. — 12675 сотрудников милиции рядового и начальствующего состава <2>. Относительно отдельных МВД, УВД, например, в Витебской области товарищеские суды принимали участие в обсуждении каждого третьего проступка, в Минской — седьмого, в Могилевской — десятого <3>, а в целом по МВД Белорусской ССР — каждого четвертого, в Ленинградской области в 1970 г. — каждого пятого <4>. Подобная картина наблюдалась и в других МВД, УВД, УВДТ. ——————————— <1> См.: Приказ МВД РСФСР от 13 февраля 1962 г. N 67 «О неудовлетворительной работе отдела кадров УВД Калининградского облисполкома»; Приказ МВД РСФСР от 7 июля 1962 г. N 303 «О неудовлетворительной работе с кадрами в МВД Калмыцкой АССР»; Приказ МВД РСФСР от 24 мая 1962 г. N 0345 «С объявлением обзора состояния дисциплины среди личного состава органов внутренних дел и мерах по ее укреплению»; Приказ МООП РСФСР от 18 февраля 1963 г. N 005 «О мерах по дальнейшему укреплению социалистической законности в деятельности милиции». <2> Центральный государственный архив МВД России. Ф. 78. Оп. 1 «в». Д. 33. Л. 66 — 67. <3> Гавриленко Д. А. Указ. соч. С. 153. <4> Поздняков А. Н. Указ. соч. С. 152.
Таким образом, система товарищеских судов в органах внутренних дел играла важную роль в профилактике нарушений законности и дисциплины, аморальных проявлений, способствовала формированию в служебных коллективах взаимотребовательного отношения к исполнению служебных обязанностей, налаживанию уставного порядка и доброжелательного морально-психологического климата. В настоящее время возможность создания судов чести в органах внутренних дел и их компетенция предусмотрены ст. 42 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. N 4202-1. В последнем абзаце ст. 42 записано: «Порядок создания и деятельности судов чести сотрудников органов внутренних дел определяется Президиумом Верховного Совета Российской Федерации». Однако, к сожалению, до настоящего времени так и не принят нормативный документ на уровне Федерального Собрания или Президента Российской Федерации, регламентирующий создание и деятельность судов чести. Министерство внутренних дел, понимая важность судов чести в деле укрепления законности и служебной дисциплины, необходимость конкретизации положений ст. 42 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, разработало Временное положение о судах чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и направило его на места <*>. ——————————— <*> См.: письмо Главного управления кадров и кадровой политики МВД России от 14 мая 1996 г. N 21/14/1227.
Таким образом, можно констатировать, что в современных политических рамках построения правового Российского государства, к сожалению, произошел возврат от законодательной нормы, регламентировавшей деятельность товарищеских судов в органах внутренних дел, к ведомственной. Полагаем, что подобное никак не корреспондируется с Конституцией Российской Федерации в части, касающейся приоритета защиты прав гражданина, и в определенной мере ущемляет личностные права рядового и начальствующего состава внутренних дел.
