(Квитчук А. С., Синькевич Н. А.) («Транспортное право», 2005, N 4)
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
А. С. КВИТЧУК, Н. А. СИНЬКЕВИЧ
Квитчук А. С., начальник кафедры транспортной юриспруденции Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, полковник милиции.
Синькевич Н. А., профессор кафедры транспортной юриспруденции Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, доцент, полковник милиции.
В научной и публицистической литературе поднимаются вопросы, связанные с новой конституционно-правовой основой системы национальной безопасности Российской Федерации. Это является закономерным конкретно-историческим процессом, поскольку национальная безопасность сегодня приобрела статус глобальной проблемы, актуальной не только для России, но и всего мирового сообщества. Однако, разрабатывая правовые формы обеспечения национальной безопасности, нельзя не учитывать фактор безопасности в дорожно-транспортном комплексе, который, по нашему мнению, является одним из важнейших компонентов национальной безопасности. Можно считать, что лишь одно это соображение диктует необходимость анализа проблем безопасности на концептуальном уровне с использованием общенаучных и новейших прикладных методов познания, ориентированных в целом на теоретико-прикладное обоснование концепции системы обеспечения безопасности дорожного движения. Жизнь и здоровье людей в условиях огромного прироста автопарка, а следовательно, и интенсивности движения остается актуальной проблемой во многих странах мира. Только в последние годы в мире от аварий погибает около 1,3 млн. человек, что составляет 25% всех смертей в результате травм и увечий. Причем, как выразился Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, «…люди в своем большинстве просто не знают об этом и, разумеется, не догадываются о масштабах трагедии». 58-я сессия ООН назвала ситуацию с аварийностью глобальным кризисом в области безопасности дорожного движения и призвала правительства всех государств проявить сильную политическую волю для решения этой проблемы <*>. ——————————— <*> См.: Закон должен защищать жизни россиян // Парламентские слушания. ФС РФ. 7 июня 2004 г. С. 1.
Генеральная Ассамблея ООН, говоря о глобальном кризисе, подчеркивает, что ответственность за обеспечение безопасности движения несут власти страны, города, муниципалитета; для обеспечения эффективности действий необходима твердая политическая воля прежде всего на национальном уровне. Наши реалии и прогрессирующие с каждым годом показатели роста количества ДТП и пострадавших в них говорят либо об отсутствии этой самой твердой политической воли, либо о нежелании видеть проблему и заниматься ею. В связи с этим Европейская экономическая комиссия Организации Объединенных Наций приняла решение о проведении в 2004 г. 4-й Недели безопасности дорожного движения под общим лозунгом «Взаимное уважение на дороге — залог безопасности». Этот девиз призван привлечь внимание к взаимоотношениям участников дорожного движения, повысить их дисциплину. По статистическим данным аварийности, во многих странах среди причин роста дорожно-транспортных происшествий в последние годы по-прежнему доминирующее положение занимает человеческий фактор, т. е. низкая культура поведения водителей и пешеходов на улицах и дорогах, сознательное нарушение ПДД. Управление транспортом в нетрезвом состоянии, несоблюдение скоростного режима, выезд на полосу встречного движения, игнорирование сигналов светофора, неуважительное отношение к другим участникам движения стали обычным явлением. В последние годы на автомобильных дорогах страны отмечается рост количества ДТП и числа пострадавших в них людей. В 2003 г. в более чем 204 тыс. ДТП погибли 35,6 тыс. человек и получили ранения еще 244 тыс. россиян. По сравнению с предыдущим годом количество ДТП увеличилось на 10,8%, число погибших — на 7,0%, раненых — на 12,7%. По оценкам экспертов, социально-экономический ущерб от ДТП составил 321,6 млрд. рублей, из них в 208,3 млрд. рублей оцениваются гибель и ранение наших граждан. «Такое положение иначе, чем национальным бедствием, назвать нельзя» <*>, — так обозначил проблему начальник ГИБДД России В. Н. Кирьянов. ——————————— <*> Мы обращаемся к вам. Круглый стол // Международная неделя безопасности дорожного движения 5 — 11 апреля 2004 г. С. 5.
Аварийность на дорогах возросла как по вине водителей транспортных средств (+12,4%), так и пешеходов (+4,8%). Из-за нарушения водителями Правил дорожного движения было совершено 158606 ДТП, что составляет 77% от их общего количества. Более четверти всех происшествий произошло из-за нарушения ПДД пешеходами. Особую тревогу вызывает рост ДТП, в которых погибли или получили ранения дети (+8,2%). За прошедший год зарегистрировано 25 тыс. таких происшествий, в которых погибли 1,6 тыс. и получили ранения 25,3 тыс. детей и подростков <*>. ——————————— <*> См.: Там же.
Общее число погибших в дорожно-транспортных происшествиях за последние 10 лет сопоставимо с населением среднего областного центра страны, а число пострадавших в ДТП многократно превышает количество жертв от стихийных бедствий и техногенных катастроф. Сложившаяся обстановка вызывает тревогу населения и требует принятия самых решительных мер к ликвидации причин, порождающих травматизм на дорогах. К тому же нарушение Правил дорожного движения со стороны водителей транспортных средств все чаще сопровождается их агрессивным поведением по отношению к другим участникам дорожного движения. Кроме того, действующее в настоящее время законодательство в области обеспечения безопасности участников дорожного движения не в полной мере отвечает ни возросшим общественным потребностям, ни международно-правовым стандартам. В этой связи перед теорией и практикой государственного управления возникают серьезные проблемы и задачи становления этого правового комплекса с учетом критического осмысления соответствующего национального и зарубежного опыта, но главное — по разработке и реализации научно обоснованной концепции системы обеспечения безопасности участников дорожного движения в Российской Федерации. Так, практика показывает, что ряд положений Федерального закона от 1 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» нуждается в уточнении, пересмотре. Имеются также пробелы и коллизии в правовом регулировании тех или иных важных с практической точки зрения и нуждающихся в законодательной регламентации вопросов. К их числу, например, можно отнести несоответствие в определении в отдельных положениях закона круга лиц, чьи интересы, как провозглашается в данном документе, Закон призван защищать. Это вытекает, например, из сопоставления формулировки основной задачи (ст. 1) данного Закона и определения термина «безопасность дорожного движения» в ст. 2. В первом случае предусматривается, что основной задачей Закона является «охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства» от дорожно-транспортных происшествий и их последствий. В той же ст. 2 указывается уже иной, более узкий, круг субъектов, правам и законным интересам которых по смыслу данной нормы может быть причинен ущерб в результате дорожно-транспортных происшествий. В этом случае действие статьи распространяется только на «участников дорожного движения». Многие положения данного базового Закона служат законодательной основой для разработки иных нормативно-правовых актов в соответствующей области, регламентирующих, в частности, порядок организации и осуществления государственного учета показателей состояния безопасности дорожного движения (они содержат определенные критерии разграничения). Поэтому, а также в целях уточнения действия закона по кругу лиц отмеченную несогласованность норм законодательного акта необходимо устранить. Недостаточное развитие находит реализация основополагающих принципов обеспечения безопасности дорожного движения, которые закреплены в Законе: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении. Весьма важным представляется уточнение такого основополагающего в исследуемой сфере понятия, как «дорога». Возникают разногласия при толковании использованных в определении данного термина широких и неоднозначных по своему значению критериев как «приспособленная и используемая для движения полоса земли». Под такое определение, например, подпадают приспособленные для движения транспортных средств, технологического транспорта участки закрытых территорий крупных предприятий, территорий и т. д. Поскольку законодательное определение терминов и понятий имеет исключительное значение в правовой регламентации деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения, целесообразно расширить содержащийся в Законе перечень основных терминов и их определений. Нельзя не согласиться с позицией о нереализованности такого важного направления, как установление полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время сфера компетенции, полномочия государственных органов изложены в нормативных актах — положениях о конкретных министерствах и ведомствах или их самостоятельных службах (подразделениях), утвержденных Правительством. Вместе с тем вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (за исключением МВД России и Минтранса России) не находят своего отражения <*>. ——————————— <*> См.: Кондратьев В. Д., Левченко А. Л., Попов М. И., Сергеев В. В. О реализации положений Федерального закона «О безопасности дорожного движения» // Проблемы совершенствования деятельности государственной инспекции безопасности дорожного движения: Сб. научных трудов. Вып. 5 / Под общ. ред. В. Н. Кирьянова. М., 2004. С. 25.
В Законе используется понятие «проведение государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения», но ни в самом Законе, ни в других нормативных правовых актах не раскрывается, в чем же заключается эта политика. Также имеется необходимость в детализации проблемы распределения компетенции между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Закон не устанавливает обязанности регулярности разработки таких программ. Не урегулированы вопросы, касающиеся государственного управления региональными программами, порядка разработки, согласования, утверждения, финансирования, реализации и оценки эффективности этих программ. Не определены источники финансирования для проведения профилактических мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий. Многие положения Закона направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, в основном имеют отсылочный характер и обращены на то, чтобы в будущем дополнительно были приняты подзаконные нормативно-правовые акты. Например, отсутствуют нормы, относящиеся к определению обязанностей, ответственности владельцев дорог за обустройство и организацию функционирования объектов сервиса на автомобильных дорогах, основания и порядка временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на дорогах, порядка запрещения эксплуатация транспортных средств. Контроль и надзор государства за соблюдением законодательных и иных норм в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местными органами власти, также специально уполномоченными контрольно-надзорными органами. Такими являются: подразделения ГИБДД МВД России, РТИ Минтранса России, Госстандарта России, Государственная инспекция по надзору за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники Минсельхоза России, Военная автомобильная инспекция Минобороны России и т. д. Инспекции призваны решать возложенные на них задачи во взаимодействии друг с другом и с другими органами исполнительной власти, не допуская дублирования в работе. Между тем четкого разграничения компетенции между указанными контрольно-надзорными органами нормативно-правовыми актами не установлено. Без всяких сомнений, необходимо устранить имеющееся внутреннее противоречие в положениях ст. 19, посвященной установлению оснований и порядка запрещения эксплуатации транспортных средств, а также уточнить положения этой нормы с учетом норм КоАП РФ. В ст. 12.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях основанием для запрещения эксплуатации транспортных средств является управление транспортными средствами при наличии неисправностей и условий. Такими условиями в соответствии с основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения эксплуатация запрещена. Кроме того, согласно ст. 27.13 Кодекса эксплуатация транспортных средств со снятием государственных регистрационных знаков запрещается при наличии оснований, прямо предусмотренных ст. 9.3, 12.1 и ч. 2 ст. 12.5 Кодекса <*>. ——————————— <*> См.: Там же. С. 26.
Федеральный закон (ст. 19) в качестве оснований для запрещения эксплуатации указывает на наличие неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения, вступая тем самым в противоречие с вышеназванными положениями Кодекса. Подобная несогласованность отмечается и в положениях абз. 1 и 2 ст. 19. Если в первом говорится только о наличии определенных неисправностей как оснований для запрещения эксплуатации, то во втором к ним дополняются и определенные условия. Требует уточнения ст. 28 «Основания прекращения действия права на управление транспортными средствами», так как описанные в ней основания, по сути дела, основаниями прекращения действия специального права — права на управление транспортными средствами не являются. Лишение права управление транспортными средствами в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях также следует рассматривать как установление ограничения действия специального права, по окончании срока действия которого уполномоченные на то органы обязаны возвратить такому лицу изъятый документ также без каких-либо условий. Кроме того, следует отметить существующее несоответствие в наименовании и содержании ст. 28 (в наименовании статьи говорится об основаниях прекращения, а в ее содержании также и о случаях ограничения действия права на управление транспортными средствами, хотя различие этих институтов очевидно). Таким образом, практика нормативно-правового регулирования обеспечения безопасности дорожного движения показывает, что разработка правовых актов зачастую осуществляется несистематизированно, не координируется на основе единых принципов. В результате этого положения нормативных документов в ряде случаев коллизии либо дублируют друг друга, а также допускаются пробелы в правовом регулировании тех или иных вопросов. В последнее время ведутся дискуссии по поводу ужесточения штрафных санкций к нарушителям Правил дорожного движения. Опыт развитых стран говорит о том, что там, где жестче Правила дорожного движения и серьезнее наказание за их нарушение, показатели аварийности и травматизма ниже. К примеру, в Великобритании полицейский имеет право открыть неправильно припаркованную машину и отогнать ее на штрафную стоянку даже в случае появления в этот момент владельца. В случае если это не удается сделать, вызывается эвакуатор. На владельца налагается штраф в размере 300 фунтов. Пример Беларуси и стран Балтии показывает, что введение высоких ставок штрафов и неукоснительное их применение способны снизить число нарушений на 30 — 50%. В европейских странах с наиболее высокими ставками штрафов (Великобритании, Нидерландах, Швеции) отмечается наименьшее число жертв в ДТП. Такими государствами (в которых меньше всего гибнет людей на дорогах в расчете на 100 тыс. жителей — примерно 6 человек) являются Великобритания, Нидерланды Швеция. В некоторых европейских странах и Америке штраф за проезд на красный свет достигает 25 — 30% от уровня средней зарплаты. Непристегнутый ремень пассажира, едущего на заднем сиденье, в странах Евросоюза в среднем «стоит» 20 — 30 евро (700 — 1000 руб.). За пользование сотовым телефоном во время движения в автомобиле в Ирландии полагается штраф 435 евро или три месяца тюремного заключения. Во Франции нарушителю скоростного режима направляется штраф в 135 евро. Однако если провинившийся заплатит его в течение ближайших семи дней, то он уменьшается до 90 евро. Но для тех, кто забудет или не захочет его платить, размер вырастает в арифметической прогрессии. В различных штатах США (где пристегиваться обязательно) штраф за непристегнутый ремень составляет от 20 до 70 долларов. Штраф за непристегнутых детей — от 50 до 500 долларов. Превышение скорости на 10 км/ч в разных штатах — от 100 долларов, свыше 20 км/час — около 200 — 250 долларов. Штраф за превышение скорости в 250 евро установлен в Бельгии. Столько же стоит использование мобильного телефона, неправильная парковка. Превышение скорости на 20 км — 500 евро. Проезд на красный свет или езда в нетрезвом состоянии — от 2 до 5 лет тюрьмы. Там, где незначительные штрафы, и негативная статистика подтверждает вывод, что в борьбе с нарушителями необходимы высокие штрафы. Италия — одна из худших стран Европы по дорожной безопасности: за десять лет 8000 погибших и 250000 раненых. Парковка — 32 евро. Превышение скорости на 10 км/ч — 30 евро, до 40 км/ч — уже 100 — 500 евро. Штраф за выезд на перекресток в Латвии составляет 10 латов. 50 — 200 латов — за агрессивное и хулиганское вождение. 50 — 250 латов и лишение прав на 1 — 3 месяца — за концентрацию алкоголя в крови в пределах 0,2 — 0,5 промилле у водителей, стаж которых менее 2 лет. За вождение автомобиля пьяный водитель, не имеющий (не при себе, а в принципе) прав, должен будет заплатить штраф и не может сдавать на права от полугода до двух лет после нарушения. За разговор в машине по мобильному телефону без «хэндс-фри» 10 латов. За непристегнутый рамень безопасности 10 латов, а за езду с антирадаром штраф 40 латов и конфискация последнего <*>. ——————————— <*> См.: Stopгазета. 2004. N 4.
Анализ содержания статей Федерального закона «О безопасности дорожного движения», других законодательных и иных нормативных правовых актов в этой части, характер и формы деятельности федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти по предупреждению ДТП и снижению тяжести их последствий, а также непосредственно процессы, происходящие в дорожном движении. Все это позволяет сделать вывод о необходимости и целесообразности комплексного подхода к обеспечению безопасности дорожного движения, который мог быть выражен в разработке национальной концепции безопасности дорожного движения, учитывающей требования законодательства, регулирующей вопросы страхования, медицинского и социального обеспечения, дорожного строительства и т. п. Обеспечение соблюдения правил безопасности дорожного движения является решающим фактором уменьшения травматизма в результате ДТП. Как показывает опыт промышленно развитых стран, эффективность мер, призванных изменить модель поведения участников дорожного движения, в значительной степени зависит от того, насколько строго власть требует их соблюдения.
