(Квитчук А. С., Синькевич Н. А.) («История государства и права», 2006, N 3)
ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В КОНТЕКСТЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
А. С. КВИТЧУК, Н. А. СИНЬКЕВИЧ
Квитчук А. С., кандидат юридических наук, доцент.
Синькевич Н. А., доктор юридических наук, доцент, профессор.
Конституция РФ, закрепив местное самоуправление в качестве одной из форм российской системы народовластия, заложила основы формирования в Российской Федерации механизма демократического правового государства, формируемого обществом и защищающего его интересы. К тому же Конституция предоставила органам местного самоуправления право осуществления охраны общественного порядка (ст. 132), а 17 сентября 1998 г. Президентом РФ был подписан Указ о проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. Однако другим Указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. указанный эксперимент отменен. Решение практических проблем создания активно действующего местного самоуправления в России сталкивается с серьезными трудностями, во многом обусловленными нежеланием бюрократических структур поступаться своими властными прерогативами, их неготовностью к демократическим преобразованиям, стремлением, используя неопределенность законодательной основы, всячески ограничить права местного самоуправления. В ходе проводящейся административной реформы обостряется проблема конкретизации круга полномочий муниципальных органов, определения правовых критериев и области их ответственности, упорядочения взаимоотношений муниципальных образований с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а вместе с этим и решение вопроса об организации милиции общественной безопасности. Историко-правовой науке известны организационные формы взаимодействия полиции и выборных учреждений, созданные петровскими реформами и последующими преобразованиями. Организационно-правовые основы взаимоотношений полиции с органами городского самоуправления детализировались в Городовом Положении 1870 г. и его новой редакции 1892 г. Полиция городов структурно не была связана с городским самоуправлением. Городским думам, так же как и земским управам, для проведения в жизнь большинства принимаемых решений необходимо было обращаться к полиции <*>. ——————————— <*> См.: Лысенко В. В. Полиция и нравственность. СПб., 1996. С. 34.
В компетенцию городской Думы входило издание обязательных для жителей постановлений, касающихся общественной безопасности, благоустройства и т. п. Но исполнение этих постановлений оставалось довольно проблематичным из-за отсутствия действенного принудительного механизма. «Хотя город и платил значительные суммы на полицию, но эта полиция, — как писал современник, — не считала себя обязанной наблюдать за исполнением обязательных постановлений городского самоуправления, так что в конце концов они оставались обыкновенно мертвой буквой» <*>. И только с введением Городового Положения 1892 г., когда по инициативе органов самоуправления обязательные постановления стали утверждаться министром внутренних дел, за их исполнением стала наблюдать подчиненная ему полиция. ——————————— <*> Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993. С. 295.
Исходя из анализа дореволюционных источников, можно сделать заключение о том, что отказы полиции от взаимодействия с установленными правительством учреждениями и в порядке, определенном законом, были не единичны. На этот счет в 1880 г. Губернское присутствие разъясняло полицейскому управлению, отказавшемуся выполнять постановление, что исполнение решений органов общественного управления относится к прямым обязанностям полиции. По подобному вопросу в 1884 г. Правительствующий Сенат дал разъяснение: «Обязанности полиции при взыскании городом недоимок оценочного сбора должны заключаться в производстве исполнительных по сему предмету действий, так как городское управление само по себе не может ни наложить ареста, ни продать таковое» <*>. Поступающие в правительство ходатайства органов самоуправления настоятельно требовали передачи полицейских управлений городу. Эти требования мотивировались тем, что городские управления затрачивают значительные средства на содержание полиции, а сами не принимают никакого участия в заведывании ею и не получают никаких отчетов о расходовании городских денег. Кроме этого, полиция организована плохо и своими действиями раздражает горожан. Подкрепляют свои ходатайства тяжелым положением города и требуют сложения расходов на полицию <**>. ——————————— <*> Мыш М. И. Городовое Положение 11 июня 1892 года с относящимися к нему узаконениями, судебными и правительственными разъяснениями. 3-е изд. неофиц. СПб., 1897. С. 158. <**> См.: Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908. С. 49.
Между тем вопрос подчинения полиции органам самоуправления поднимался либеральными учеными в конце XIX в., более того, Временное правительство от безысходности пошло на такой шаг, заменив полицию народной милицией, переподчинив последнюю местным выборным учреждениям. Важное значение имеет научно-теоретическое осмысление концептуальных проблем построения реально действующего местного самоуправления, необходимость понимания перспективности этого института, его назначения в социальной системе, особенностей взаимоотношения с государственными структурами. Полученные в результате выводы необходимы для подготовки и обоснования целенаправленных политических, экономических, организационных мероприятий, способствующих формированию прочной, стабильной, эффективно действующей системы народовластия нижнего территориального уровня. Поэтому наиболее востребованными практикой могут быть целенаправленные, углубленные исследования отдельных направлений деятельности местного самоуправления, позволяющие сформировать научно-методическую базу муниципального строительства, более конкретно выделить сферы, относящиеся к предметам ведения местного сообщества, сконцентрировать внимание на пределах и объеме полномочий муниципальных органов, необходимых для эффективного функционирования в конкретных областях муниципальной деятельности. В связи с этим объективно возникает необходимость обращения к проблеме деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Будучи выражением охранительной функции публичной власти, данное направление муниципальной деятельности имеет целью обеспечение правопорядка путем пресечения противоправных фактов, таким образом, формирует необходимую основу для реализации иных функций местного самоуправления, обеспечивает на территории местного сообщества обстановку стабильности, защищенности, надлежащие условия реализации прав и свобод граждан. Это направление деятельности актуализируется складывающейся в настоящее время социальной обстановкой, характеризующейся кризисным состоянием общества, вызванным общим падением уровня жизни в стране, ослаблением социальной защищенности нуждающихся слоев населения, снижением образовательного уровня и возросшими трудностями в определении реальных жизненных перспектив. Нельзя не согласиться с тем, что проблема безопасности стоит на одном из первых мест в иерархии жизненно важных интересов личности, умение государственных органов обеспечить их решение свидетельствует о прочности и эффективности публичной власти, ее способности отвечать своему предназначению. Однако анализ социально-экономических процессов показывает, что действующая структура правоохранительных органов не справляется с задачами надлежащего обеспечения защиты личности и общества от противоправных посягательств. Правоохранительные органы нуждаются в организационно-правовом реформировании, направленном на расширение социальной базы правоохранительной деятельности, совершенствовании используемых средств и методов воздействия на внеправовые формы поведения, в формировании институтов, способных адекватно реагировать на вызов преступности <*>. ——————————— <*> См.: Гавришин М. П. Основные направления деятельности местного самоуправления в области охраны общественного порядка. Дис. … канд. юр. наук. М., 2003. С. 8.
Реальное включение местного самоуправления в обеспечение общественной безопасности открывает новые возможности в формировании механизма предотвращения и пресечения правонарушений, обеспечивает своевременную реакцию на нарушение, а также позволяет использовать гибкий набор адекватных методов и средств воздействия, персонализированных к конкретной личности нарушителя, способствующих недопущению рецидивов социального отклонения. В то же время, обеспечивая противостояние правонарушениям и иным формам негативного поведения, местное самоуправление способствует сплочению общества, способствует гармоничному формированию прочной основы дальнейшего социального развития. Острота проблемы противостояния социальным отклонениям усугубилась еще и вследствие комплексного социально-экономического, политического и духовного кризиса, деформацией политической системы, распадом государственности, крушением существовавших общественных идеалов и ценностей. Будучи прямым отражением противоречивости и неоднозначности происходящих в обществе процессов, уровень криминализации социальной среды показывает достаточно стабильную тенденцию усугубления тяжести совершаемых противоправных деяний по степени и характеру общественной опасности. Сбой в административном механизме государственной власти повлек неспособность государственных правоохранительных структур обеспечить необходимые меры реагирования на резкую криминализацию общества. Правоохранительные органы продемонстрировали полную растерянность перед феноменом социальной деформации, неспособность к адекватному социальному реагированию на резкое изменение структуры и характера противоправного поведения. Непосредственное включение местного самоуправления в деятельность по пресечению и преодолению правонарушений влечет необходимость решения целого комплекса проблем, связанных с конкретизацией форм и методов муниципального участия в данной области, уточнением совокупности возлагаемых на них правоохранительных полномочий, определением допустимых пределов правового воздействия на личность со стороны муниципальных органов. Исходя из самой природы местного самоуправления как первичного уровня публичной власти, охранительная функция государства выступает в данном случае в виде функции охраны общественного порядка. Охрана общественного порядка является одним из наиболее значимых направлений деятельности местного самоуправления, поскольку непосредственно затрагивает вопросы безопасности населения, выступающей в качестве одного из приоритетных оснований выделения органов публичной власти в структуре социума в целом. Анализ работы местного самоуправления в области охраны общественного порядка зачастую сводится к обсуждению деятельности подразделений милиции общественной безопасности, которые в настоящее время включены в структуру органов внутренних дел и муниципальными органами не являются. Недостаточно четко обозначен круг общественных отношений, входящих в сферу общественного порядка, основных направлений муниципальной деятельности в данной области. Все это порождает целый ряд практических проблем, связанных с определением муниципальных механизмов ее реализации, определением совокупности пресекаемых в рамках данной деятельности правонарушений, форм и методов муниципального реагирования на их совершение, выяснением характера принудительных полномочий, предоставляемых муниципальным органам, а также пределов их допустимого вмешательства в личную сферу граждан. Рассматривая функцию местного самоуправления по охране общественного порядка, необходимо уточнить тот факт, что она является непосредственной формой прямого реагирования местного самоуправления на дезинтеграцию социальной среды, вызванную явлениями внутрисистемного характера, связанными с отклоняющимся поведением отдельных участников местного сообщества, деформирующими социальную систему, наносящими ущерб как общим, так и частным интересам объединяемых субъектов. Общественный порядок представляет собой сложное социальное явление, устойчивую систему общественных отношений, складывающихся под воздействием широкого круга социальных норм, обеспечивающих упорядоченность, согласованность и предсказуемость поведения членов сообщества, образует основу эффективного функционирования социальных институтов, успешного развития общества в целом. В юридической науке представлены различные точки зрения, отражающие понятие общественного порядка. В частности, традиционное определение общественного порядка в узком, административно-правовом смысле (обеспеченного государством порядка поведения в общественных и иных связанных с ними местах), не позволяет должным образом отобразить сферу функциональной активности властных структур в области борьбы с правонарушениями. Следует признать, что в отличие от сфер четкого правового регулирования отношения в области общественного порядка строятся в основном на общесоциальных регуляторах, ценностях культуры, нормах морали, нравственности и в этой связи во многом детерминированы социальным опытом индивидуумов, ценностями, приоритетами, символами, интернированными субъектами в процессе социализации и принимаемыми ими в качестве установочных и общепризнанных. Соотношение общественного порядка с гражданским обществом позволяет более точно и адекватно определить оптимальные механизмы охраны соответствующих отношений. Поскольку местное самоуправление является элементом гражданского общества, постольку муниципальная заинтересованность в решении проблем охраны общественного порядка логична и последовательна. Таким образом, оптимизация механизма обеспечения общественной безопасности даст возможность повысить оперативность и быстроту правоохранительного реагирования, более точно оценить ситуацию для избрания оптимальной меры противодействия общественно опасным проявлениям, обеспечит баланс прав и интересов личности и общества в каждом конкретном случае с учетом местных условий, особенностей и традиций. Но это возможно при условии, если исключить «амбициозность», поспешность и закрытость (закрытость от общества и отсутствие двухсторонней связи государства и органов местного самоуправления) грядущей реформы МВД, ибо любая реорганизация принесет ощутимые потери. В России уже был опыт создания муниципальных подразделений милиции, и достаточно негативный. В ряде регионов была создана муниципальная милиция, но общество ожидаемых от нее результатов не получило. Другая проблема видится в том, что созданная муниципальная милиция будет замыкаться на главах территориальных образований. В этом нет противоречий. Глава отвечает за безопасность каждого гражданина, за обеспечение общественного порядка, но эта структура целиком выводится из подчинения губернатора. И здесь есть определенная опасность противостояния, исходя из политических воззрений, исходя из личностных взаимоотношений в том или ином субъекте Российской Федерации. Еще одна проблема может проявиться в вопросах финансового и материально-технического обеспечения органами самоуправления подразделений муниципальной милиции.
