(Миронов Р. Г.) («Российский следователь», 2006, N 3)
НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОВД И УИС <*> ПО РЕАЛИЗАЦИИ ЗАДАЧ УГОЛОВНОГО И УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Р. Г. МИРОНОВ
——————————— <*> Органы внутренних дел и уголовно-исполнительная система.
Р. Г. Миронов, кандидат юридических наук, доцент, докторант Академии управления МВД России.
Известно, что задачи и функции не тождественны. Задача определяет способ и характер действий. Она является идеальным представлением о чем-либо, основанным на прошлом опыте и требующим разрешения в настоящее время. Зависимость функций от задач проявляется в том, что «задачи обусловливают само существование функций, определяют их содержание, а также воздействуют на формы и методы их осуществления» <*>. Функция определяется как внешнее проявление свойства какого-либо объекта в определенной системе отношений. Таким образом, функции ОВД и УИС должны проявляться в области управления при обеспечении правопорядка и безопасности и устанавливаться соответствующими нормативными актами. К таким актам относятся Концепция национальной безопасности РФ, а также Законы РФ «О милиции», «О безопасности», «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и концептуальные положения, характеризующие совместную деятельность ОВД и УИС по обеспечению защиты прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства. ——————————— <*> Философский энциклопедический словарь… С. 751.
Необходимо отметить, что изучаемая проблема деятельности ОВД и УИС рассматривается через призму целей и задач так называемых законов криминального цикла, основу которой составляют уголовный (УК РФ) <*>, уголовно-процессуальный (УПК РФ) <**> и уголовно-исполнительный кодексы (УИК РФ) <***>. ——————————— <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954. <**> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921. <***> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 2. Ст. 198.
На сегодняшний день кроме УИК РФ в систему уголовно-исполнительных законов входят: 1) Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» <*> — определяет принципы, задачи и правовые основы деятельности уголовно-исполнительной системы и ее организационную структуру, а также организационно-правовые основы деятельности учреждений, исполняющих наказания. Закон закрепляет права и обязанности персонала уголовно-исполнительной системы, их правовую и социальную защиту; ——————————— <*> Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 (в ред. от 5 марта 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1316.
2) Федеральный закон от 8 января 1997 г. N 2-ФЗ «О введении в действие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации» — содержит отлагательные нормы об исполнении наказаний в виде обязательных работ, ограничения свободы, ареста; 3) Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» — в дополнение к УИК РФ устанавливает порядок исполнения уголовного наказания в виде штрафа; 4) федеральные законодательные акты, принятие которых прямо предусмотрено УИК РФ, в том числе: об общественном контроле за обеспечением прав осужденных в учреждениях и органах, исполняющих наказания, и о содействии общественных объединений их деятельности; о социальной помощи лицам, отбывшим наказание, и контроле за их поведением; о помиловании и др. Следовательно, перечисленные законодательные акты и представляют собой собственно уголовно-исполнительное законодательство. Особое положение в законодательстве, регламентирующем деятельность ОВД и УИС, занимает Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений». С одной стороны, этот Закон регулирует порядок и определяет условия содержания под стражей, гарантии прав и законных интересов лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений. Тем самым его предмет отличен от предмета уголовно-исполнительного законодательства. С другой стороны, на администрацию СИЗО наряду с реализацией мер уголовно-процессуального принуждения возложены функции исправительных учреждений по исполнению лишения свободы в отношении осужденных, оставленных для выполнения работ по хозяйственному обслуживанию СИЗО (ст. 16 УИК РФ), а также в отношении лиц, осужденных на срок не свыше шести месяцев, оставленных в следственных изоляторах с их согласия (ч. 1 ст. 74 УИК РФ). Указанные обстоятельства позволяют условно отнести рассматриваемый Закон к уголовно-исполнительному законодательству в узком смысле. Цели уголовно-исполнительного законодательства определены в ч. 1 ст. 1 УИК РФ. Ими являются исправление осужденных и предупреждение совершения новых преступлений как осужденными, так и иными лицами. Исправление осужденных закреплено в УК РФ и УИК РФ как цель уголовного наказания и уголовно-исполнительного законодательства. В доктрине уголовного права преобладает мнение о том, что цель исправления считается достигнутой, если осужденный после отбытия наказания (не важно, в силу каких причин) больше не совершает преступлений (так называемое юридическое исправление). В науке уголовно-исполнительного права и пенитенциарной педагогике исправление рассматривается в качестве результата комплексного воздействия на личность осужденного, которое превращает его в безопасного и безвредного для общества человека (нравственное исправление). Вместе с тем степень исправления конкретного осужденного всегда индивидуальна, следовательно, и достижение цели исправления может быть разным. Главное здесь — изменить искаженные нравственные ориентации осужденного, обусловливающие совершение преступлений, на позитивные социально полезные. Поэтому в ч. 1 ст. 9 УИК РФ исправление осужденных определяется как формирование у них уважительного отношения к человеку, обществу, труду, нормам, правилам и традициям человеческого общежития и стимулирование правопослушного поведения. Исправление является главной линией уголовно-исполнительного законодательства, на указанном понятии базируется большинство норм УИК РФ. Цель предупреждения совершения новых преступлений реализуется по двум направлениям. Первое — недопущение преступлений со стороны осужденных во время отбывания ими уголовного наказания (специальное предупреждение) — осуществляется путем применения к этим лицам системы предусмотренных УИК РФ профилактических мероприятий. Они особенно разнообразны, когда исполняются такие виды наказаний, как лишение свободы, арест (вооруженная охрана, надзор, контроль, применение специальных средств и другие меры по обеспечению режима). При исполнении других наказаний применяется иная система предупредительных мер, основное место в которой занимает контроль за поведением осужденного и соблюдением им порядка и условий отбывания назначенного наказания со стороны администрации учреждения или органа, исполняющего данный вид уголовного наказания. Задача регулирования порядка и условий исполнения и отбывания наказаний является приоритетной для уголовно-исполнительного законодательства и выражается в определении предмета правовой регламентации общественных отношений, возникающих в этой сфере. Причем уголовно-исполнительное законодательство в главах Особенной части устанавливает как порядок исполнения, так и порядок отбывания отдельных видов уголовного наказания. Порядок исполнения наказания выступает как система нормативных предписаний об исполнении конкретного уголовного наказания, адресованных персоналу учреждений или органов, его осуществляющих. Порядок отбывания наказания представляет собой нормы, устанавливающие уклад, образ жизни и правила поведения осужденного в период отбывания конкретного вида уголовного наказания. Задача определения средств исправления осужденных предполагает не только формулирование в отдельной норме УИК РФ совокупности наиболее доступных и эффективных в современных условиях средств достижения цели исправления осужденных, но и определение механизма их реализации в нормах и институтах Особенной части УИК РФ применительно к конкретному виду уголовного наказания. Задача охраны прав, свобод и законных интересов осужденных решается посредством закрепления в УИК РФ основ правового положения осужденных, основных их обязанностей и прав, детализации правового статуса осужденных к различным видам уголовных наказаний. В уголовно-исполнительном законодательстве регламентируется механизм обеспечения прав, свобод и законных интересов осужденных, который, в частности, включает систему разностороннего контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания (ст. 19 — 24 УИК РФ, ст. 38 Закона РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»). Задача оказания осужденным помощи в социальной адаптации реализуется в общем виде в нормах уголовно-исполнительного законодательства, определяющих применение к осужденным основных средств исправления. Эти нормы, с одной стороны, призваны позитивно воздействовать на сознание осужденного во время отбывания наказания, с другой стороны, формировать его мировоззрение, навыки и умения, необходимые для жизни после отбытия наказания. Так, получение общего или профессионального образования во время отбывания наказания в виде лишения свободы позволяет осужденному быстрее и качественнее решить проблему получения работы после освобождения из исправительного учреждения. Специально на оказание осужденным помощи в ресоциализации направлены нормы гл. 22 УИК РФ, в которых определен порядок деятельности администрации учреждений по оказанию помощи осужденным при освобождении, содействию им в трудовом и бытовом устройстве и контролю за ними. Решение данных задач обеспечивается социально-экономической базой и всем правовым механизмом государства, конкретной деятельностью ОВД и УИС и иных государственных органов, а также участием общественных формирований, трудовых коллективов и отдельных граждан. Следовательно, исходя из задач уголовного и уголовно-исполнительного законодательства, следует, что одной из основных управленческих функций ОВД и УИС является охранительная — защита практически всей системы общественных отношений от противоправных посягательств. Напрямую с названной соприкасается предупредительная функция, т. к. охранять — значит не только защищать объект, отражая посягательства, но и предупреждать их. В отношении всех граждан предупредительная функция реализуется путем воздействия на них уголовно-правового запрета, угрозы наказания за его нарушение и реального назначения уголовных наказаний (общее предупреждение). В отношении же лица, совершившего преступление, — реализацией в отношении к нему конкретной меры уголовно-правового воздействия (специальное предупреждение). Уголовно-правовые и уголовно-исполнительные средства предупреждения преступлений можно одновременно рассматривать и как средства воспитания. Определяя ориентиры поведения, оценивая проступки и т. п., уголовный и уголовно-исполнительный законы также реализуют функцию воспитания. Кроме основных функций в теории имеется понятие «обеспечивающие функции», то есть определяющие выполнение основных <*>. Именно через обеспечивающие функции возникает возможность рассмотрения направлений взаимодействия ОВД и УИС по обеспечению правопорядка в сфере исполнения и контроля за исполнением уголовных наказаний. ——————————— <*> Майдыков А. Ф. К вопросу о Концепции общественной безопасности России и месте органов внутренних дел в ее обеспечении // Совершенствование системы экстренного реагирования органов внутренних дел на чрезвычайные ситуации. М., 1994. С. 11.
В связи с этим необходимо выделить виды деятельности ОВД и УИС, которые, в свою очередь, должны быть определены направлениями взаимодействия. Руководствуясь основными законодательными положениями, регулирующими деятельность ОВД и УИС, направленностью их основных задач и функций, деятельность указанных органов может иметь основное и специальное (обеспечивающее) взаимодействие. Основное направление взаимодействия обусловлено разработкой общей стратегии государственной политики в установленных сферах деятельности правоохранительных органов и выполнением важнейших задач в области борьбы с преступностью, закрепленных в Конституции РФ и Концепции национальной безопасности Российской Федерации <*>, законах и федеральных законах РФ, Указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства РФ. В них определяются следующие основные направления деятельности правоохранительных органов, в том числе ОВД и УИС, по обеспечению национальной безопасности в сфере правопорядка: — выявление, устранение и предупреждение причин и условий, порождающих преступность; — укрепление системы правоохранительных органов, прежде всего структур, противодействующих организованной преступности и терроризму, создание условий для их эффективной деятельности; — привлечение государственных органов в пределах их компетенции к деятельности по предупреждению противоправных деяний; — расширение взаимовыгодного международного сотрудничества в правоохранительной сфере. ——————————— <*> СЗ РФ. 2000. N 2.
Специальное направление взаимодействия характеризуется общностью основных задач и функций ОВД и УИС, целью которых является обеспечение правопорядка и безопасности в установленных сферах деятельности, регулируемых законодательством Российской Федерации и ведомственными нормативными актами. К ним относятся: — обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение охраны прав, свобод и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся под стражей; — исполнение и контроль за исполнением в соответствии с законодательством Российской Федерации уголовных наказаний, содержание под стражей лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых; — контроль за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания; — организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; — обеспечение охраны общественного порядка, а также обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания, и в местах содержания под стражей (ИВС и СИЗО), обеспечение безопасности содержащихся в них лиц, а также работников ОВД и УИС, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений; — охрана и конвоирование осужденных и лиц, содержащихся под стражей, по установленным маршрутам конвоирования, конвоирование граждан Российской Федерации и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства в случае их экстрадиции. Внимание к проблеме совместной деятельности ОВД и УИС за последние годы несколько активизировалось, однако предпринятые шаги оказались робкими и практически не отразились на конечных результатах укрепления правопорядка и безопасности. В новой редакции проекта Концепции развития уголовно-исполнительной системы (на период до 2008 г.) в основу общих положений заложено совершенствование форм и методов взаимодействия УИС с органами внутренних дел. Особое внимание в борьбе с противоправными посягательствами направлено на решение следующих задач: — поднять взаимодействие с органами внутренних дел на новый качественный уровень на основе использования внутренних резервов, исключения узковедомственного подхода, совершенствования форм и методов работы, внедрения отечественного и зарубежного опыта; — повысить эффективность оперативно-розыскных мероприятий путем обмена информацией с ОВД по предотвращению преступлений террористической направленности, незаконного оборота наркотиков, раскрытию преступлений прошлых лет, предупреждению замышляемых преступлений и обеспечению явки с повинной; — всемерно развивать постоянные контакты уголовно-исполнительных инспекций с горрайорганами внутренних дел, прежде всего со службой участковых уполномоченных милиции; — обеспечить необходимую степень готовности личного состава к взаимодействию с правоохранительными органами при возникновении чрезвычайных обстоятельств; — обеспечить должное совершенствование нормативно-правового сопровождения взаимодействия. Однако указанные задачи останутся лишь декларативными призывами, если их не обеспечить квалифицированным нормативно-правовым сопровождением, что существенным образом позволит совершенствовать деятельность ОВД и УИС. Предполагаемая дифференциация видов специальной деятельности ОВД и УИС отражает адекватную реакцию на возникающие социальные явления. Особенность классификации в том, что она определяет вид специальной деятельности ОВД и УИС, исходя из системных качеств правопорядка и безопасности, который являет собой объект правообеспечительного воздействия. И это очень значимое проявление качества управляемого объекта. Например, при введении режима особых условий необходимо наличие чрезвычайной обстановки. Именно поэтому изучение деятельности ОВД и УИС, их управленческого потенциала как возможность предсказуемого влияния на состояние правопорядка и безопасности с неизбежностью предшествует выявление его системных качеств. Наиболее значимые и существенные направления взаимодействия обусловлены спецификой деятельности различных подразделений ОВД и УИС в реализации уголовной и уголовно-исполнительной политики государства, результатом которой является защита прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечение правопорядка, безопасности общества и государства. В практической деятельности взаимодействие ОВД и УИС направлено в первую очередь на достижение основной задачи — противодействие преступности, и главным образом это достигается в процессе реализации уголовных наказаний, связанных с лишением свободы, либо уголовных наказаний, не связанных с изоляцией осужденного от общества. Первые два направления взаимодействия, а именно — взаимодействие в условиях содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и взаимодействие в условиях исполнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, необходимо объединить как единое направление взаимодействия ОВД и УИС в сфере исполнения и контроля за исполнением уголовных наказаний. Это в первую очередь, на наш взгляд, обусловлено организационными аспектами совместной деятельности ОВД и УИС по следующим основным направлениям: 1. Организация взаимодействия в сфере оперативно-розыскной деятельности. 2. Организация взаимодействия сил и средств при возникновении чрезвычайных обстоятельств и введении режима особых условий. 3. Взаимодействие по организации работы розыска лиц, совершивших побег из учреждений ОВД и УИС или уклоняющихся от отбывания наказания в виде лишения свободы. 4. Организация взаимодействия при осуществлении федерального розыска и обмена информацией. 5. Организация взаимодействия при ведении специального учета осужденных: а) организация формирования и ведения информационного массива, создаваемого в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации; б) организация ведения статистической отчетности и представления в Главный информационный центр МВД России; в) организация совместного использования архивов. 6. Организация взаимодействия по обеспечению и управлению специальными и иными перевозками, а также организация деятельности специальных подразделений по конвоированию. 7. Организация взаимодействия при использовании систем связи, автоматизированной обработки и передачи информации. 8. Взаимодействие при организации предоставления осужденным краткосрочных выездов за пределы мест лишения свободы в связи с исключительными личными обстоятельствами и на период отпуска. 9. Взаимодействие по оказанию социальной помощи лицам, освободившимся из мест лишения свободы. 10. Взаимодействие по осуществлению административного контроля за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. 11. Взаимодействие по исполнению актов помилования лиц, осужденных за преступления. Данный перечень главных направлений взаимодействия ОВД и УИС не может быть исчерпывающим. В первую очередь это вызвано пониманием объективной реальности состояния современного правопорядка и безопасности с присущими им свойствами систематически видоизменяться.
