ВЫСТУПЛЕНИЕ ПО ТЕМЕ: «РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР
В УПРАВЛЕНИИ КРИЗИСАМИ, СВЯЗЬ МЕЖДУ АДМИНИСТРАТИВНЫМИ
И СУДЕБНЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ»
Ж.-Л. НАДАЛЬ
Надаль Жан-Луи — Генеральный прокурор при Кассационном Суде Франции.
Господин Полпред Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе!
Господин Посол Франции в России!
Прежде всего, я хотел бы от всей души поблагодарить вас за организацию этого семинара, касающегося управления кризисными ситуациями, и за то, что вы позволили мне вместе с моим блестящим руководителем кабинета, который находится рядом со мной, свободно поделиться своим мнением по данному вопросу.
Действительно, это особая возможность сопоставить наши взгляды на наши законодательные акты, практические действия, накопленный опыт каждой из стран. Сюжет, который нас объединяет сегодня, имеет огромное значение, потому что он находится в самой сердцевине функционирования государства в тех его аспектах, которые касаются, в частности, обеспечения безопасности государства. Поэтому лично я очень многого жду от этого семинара, потому что я хотел бы обогатиться вашими взглядами и услышать ваши вопросы.
Действительно, всякий кризис, какова бы ни была его природа, во все времена вызывал опасения и воспринимался так, как будто его можно было предусмотреть. И каждый раз возникал вопрос: как было возможно предусмотреть и разрешить эту ситуацию, какими средствами?
Французский философ 18-го века Жан-Жак Руссо писал в своих «Соображениях о правительстве Польши», что «Всякое свободное государство, где не предусматриваются крупные кризисы, оказывается в опасности при любой грозе».
Я хотел бы изложить вам, какие правила существуют во Франции и, в частности, как сочетаются действия различных органов государственной власти.
Во-первых, есть редчайшие варианты, когда возникающие кризисные ситуации таковы, что они подвергают опасности само равновесие органов государственной власти. Так, глава 16 французской Конституции предусматривает, что «если институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств подвергаются серьезной и непосредственной угрозе или если нарушается нормальное функционирование конституционных органов власти», то именно Президент Республики с помощью определенных процедур принимает меры, требуемые обстоятельствами. Речь идет о редчайшем варианте, имевшем место только один раз — в сентябре 1961 года во время известного алжирского путча.
Существуют также две другие процедуры: это «осадное положение», которое может быть объявлено декретом Совета министров и которое позволяет передачу власти от гражданских властей военным властям в случае непосредственной опасности, возникающей из войны с другим государством или из вооруженного восстания; либо это «чрезвычайное положение», которое позволяет передачу власти от гражданских органов власти административным органам.
Наряду с этими редчайшими вариантами, в пользу которых все-таки можно сказать, что на их примере видно, что нормативные акты позволяют иметь в распоряжении соответствующие средства, когда наступают особо тяжелые кризисы, я хотел бы теперь представить вам обычные общеправовые процедуры, которые существуют во Франции для разрешения кризисных ситуаций, могущих иметь судебные последствия. Однако прежде чем конкретно подойти к роли государственных структур в управлении кризисными ситуациями и во взаимодействии между административными и судебными органами, я хотел бы сначала объяснить вам роль Генерального прокурора и прокурора Республики во Франции, а затем показать, как они могут быть задействованы в рамках управления кризисными ситуациями. Эти уточнения приведут нас таким образом к тому, чтобы более четко описать роль прокурора и префекта.
Судебная карта Франции разделена на 35 апелляционных судов с их географическими округами. При каждом апелляционном суде есть Генеральный прокурор. Так, прежде чем я стал Генеральным прокурором при Кассационном Суде Франции, я был Генеральным прокурором Апелляционных судов в Бастии, в Лионе, в Эксе, в Париже. Уточняю, что как Генеральный прокурор Апелляционного суда Парижа я по своему судебному статусу занимался борьбой с терроризмом в масштабе всей страны. Как я уточню чуть позднее, когда буду говорить о «нормах и практических мерах в области предотвращения угрозы кризисов», суд Парижа действительно имеет компетенцию государственного уровня в области борьбы с терроризмом. Каждый апелляционный суд имеет свой судебный округ, в котором находятся несколько судов Большой инстанции. В каждом суде Большой инстанции также есть отдел прокуратуры, во главе которого стоит прокурор Республики. Во Франции 35 апелляционных судов и 183 суда Большой инстанции. Генеральные прокуроры и прокуроры Республики — это магистраты, которые получили то же образование, что и судьи в Национальной школе магистратуры. Кстати, должен уточнить, что прокурор в ходе своей карьеры может стать судьей, а судья — прокурором или Генеральным Прокурором. Однако, хотя прокуроры Республики и генеральные прокуроры являются магистратами, они подчиняются принципу иерархической субординации. В отличие от судей, которые полностью независимы, статус магистратуры предусматривает, что генеральные прокуроры и прокуроры Республики находятся под руководством и контролем своих начальников и подчинены министру юстиции. Таким образом, министр юстиции контролирует генеральных прокуроров, которые в свою очередь контролируют прокуроров Республики.
Это иерархическое подчинение основано на необходимости обеспечивать на всей территории страны последовательность в осуществлении уголовных преследований. Чтобы обеспечить эту последовательность, французский УПК предусматривает, что именно министр юстиции, представляющий исполнительную власть, проводит политику уголовного преследования, определенную Правительством, и именно он должен следить за правильностью ее применения на всей территории Франции.
На прокуроров Республики возлагается преследование нарушений уголовного права. Для этого существует Управление уголовной (судебной) полиции. Важно обеспечить юридическое присутствие на местах, в службах полиции и жандармерии.
Я хотел бы уточнить, что функции полиции во Франции разделяются на две ветви: с одной стороны, есть административная полиция, в задачи которой входит не допускать правонарушений и беспорядков. Если же беспорядки все-таки происходят, то задача административной полиции состоит в том, чтобы не допустить усложнения ситуации. С другой стороны, есть судебная полиция, которая согласно УПК должна «констатировать нарушения уголовного законодательства, собирать доказательства этих нарушений и разыскивать правонарушителей».
Это различие заставляет нас сделать два замечания.
Во-первых, надо отметить, что одни и те же люди — полицейские и жандармы — участвуют в деятельности административной полиции и судебной полиции. Действительно, в любой момент операция административной полиции может перерасти в операцию судебной полиции. Если полицейский осуществляет патрулирование с целью предотвращения в конкретном месте любого нарушения общественного порядка, то это является миссией административной полиции. Если же совершается правонарушение, то он будет действовать в рамках операции судебной полиции для задержания правонарушителя.
Во-вторых, в зависимости от того, идет ли операция административной полиции или полиции судебной, командовать ею будут разные лица. Если задействована административная полиция, то командовать будет административный орган, то есть на уровне департамента это префект. Если задействована уголовная полиция, командование осуществляется прокурором Республики.
Если применять эту логику к управлению кризисом, то мы увидим, что роль префекта или прокурора Республики будет меняться в зависимости от характера кризиса. Действительно, следует различать, идет ли речь о текущем кризисе или о кризисе после развязки.
Под «текущим кризисом» я имею в виду ситуации, в которых есть опасность нарушения общественного порядка или риск усугубления нарушения общественного порядка. Речь идет о таких ситуациях, как взятие заложников, которые сами по себе представляют нарушения общественного порядка и, кроме того, несут в себе опасность усугубления этого нарушения с учетом риска, которому подвергаются заложники.
При таком варианте «текущего кризиса» мы в первую очередь имеем дело с нарушением уголовного права, то есть с принудительным ограничением свободы передвижения, которое относится к ведению судебной полиции и, следовательно, судебных властей. Но, во-вторых, налицо тот факт, что эта ситуация представляет собой значительное нарушение общественного порядка с вероятностью дальнейшего осложнения — в частности, из-за риска, которому подвергаются заложники. Сохранение этого общественного порядка относится к компетенции административной полиции.
При таком варианте наша французская система считает, что главной задачей является положить конец нарушению общественного порядка и, главное, избежать его осложнения, сохранив жизни заложников. Это важнее, чем проблематика судебная.
В этом случае главенствующая роль принадлежит администрации и, следовательно, действиям префектов по сравнению с действиями прокурора Республики.
Если продолжать рассматривать пример с захватом заложников, то необходимость восстановления общественного порядка преобладает над любыми другими требованиями, так как жизнь заложников по определению находится в опасности. Поэтому именно административная власть, то есть префект, представляющий Правительство на уровне департамента, уполномочен принимать решения, способные положить конец нарушению общественного порядка. Он обязан задействовать силы, необходимые для разрешения кризиса, — силы, которые могут быть предоставлены в его распоряжение, в зависимости от ситуации, министром внутренних дел или министром обороны.
Главное в этих ситуациях — это наличие срочности и необходимость немедленных действий. Это главенство административной власти объясняется также тем фактом, что разрешение этих кризисных ситуаций может привести к необходимости прибегать к чрезвычайным средствам — таким, как группы особого реагирования, например, французский спецназ RAID, представитель которого выступит перед вами, и вы услышите речь человека действия, и действия весьма эффективного. Это очень важное подразделение в управлении кризисными ситуациями. А в самых тяжелых ситуациях принятие решения автоматически переходит на высшие эшелоны власти и иногда принимается напрямую министром внутренних дел или Премьер-министром.
Так было в 1994 году, когда самолет компании Эр-Франс, следовавший из Алжира, был угнан и направлен в аэропорт Марселя. Приказ о штурме был отдан непосредственно Премьер-министром.
Необходимо подчеркнуть, что действия, предпринимаемые административными властями, обязательно должны быть связаны с осуществлением приоритетных целей, которыми является освобождение заложников и восстановление общественного порядка. Когда эти цели достигнуты и когда, например, арестован человек, захвативший заложников, ситуация будет рассматриваться с точки зрения судебных процедур под руководством прокурора Республики. Прокурор уполномочен установить личность человека, который осуществлял захват заложников. Офицеры уголовной полиции под его руководством могут в полной мере осуществлять свои полномочия.
Если префект обладает полномочиями при таких вариантах развязки кризиса, то важно, чтобы существовала полная координация и сочетаемость между ролью префекта и ролью прокурора Республики.
Действительно, если прокурор Республики не имеет полномочий, чтобы отдавать приказ о штурме — опять же на примере ситуации с захватом заложников, — то он должен быть рядом с префектом и должен иметь возможность высказывать свое мнение. В частности, его присутствие позволит полностью прояснить процессуальные моменты, чтобы планировать оптимальные решения.
На этом этапе я хотел бы привести пример из моего личного опыта. Когда я был прокурором Республики в Кретее — это город, находящийся в сфере компетенции Апелляционного суда Парижа, — мне пришлось иметь дело с ситуацией, когда один заключенный захватил в заложники врача-психиатра. Была создана кризисная ячейка, в которой участвовали мы с префектом, а Генеральный прокурор был с нами на телефонной связи из Парижа. Я запросил судебное дело этого заключенного и, ознакомившись с ним, понял, что этому заключенному было отказано в разрешении выйти из тюрьмы, чтобы присутствовать на похоронах его отца.
По договоренности с префектом я решил пойти на прямые переговоры с заключенным и обсудить условия его сдачи. Интересным в этой ситуации, помимо самой ее фабулы, является то, что беседа с префектом позволила мне просчитать все варианты — в частности, с правовой точки зрения. Поэтому как прокурор Республики я мог пообещать заключенному, что он получит разрешение пойти на похороны отца. Этот пример показывает, что в реальной ситуации мы бываем близки к процедуре совместного принятия решений.
Кроме того, координация между административной властью и судебной властью необходима, так как, как я уже говорил, после развязки кризиса и, в частности, после ареста лица, захватившего заложников, именно прокурор Республики обладает полномочиями установить личность правонарушителей и дать необходимые инструкции для судебного преследования за совершенные правонарушения.
При таком раскладе необходимо, чтобы прокурор Республики находился рядом с префектом, чтобы, с одной стороны, привносить правовую экспертизу как юрист, а с другой — чтобы эффективно принять от него эстафету после развязки кризиса.
В завершение я хотел бы уточнить, что это взаимодействие происходит в рамках кризисной ячейки, которая называется постом оперативного командования, куда входят, в частности, префект или его представитель, прокурор Республики или его представитель и руководители полицейских подразделений. Кроме того, я хотел бы указать, что наша французская система предусматривает, чтобы под началом этого оперативного командования находились три подразделения. Одно, которое занимается оцеплением и оказанием помощи, другое, которое занимается расследованием и состоит из представителей полиции или жандармерии и которому прокуратурой поручено проведение расследования, и подразделение реагирования, в которое входят группы реагирования — такие, как RAID для полиции и GIGN для национальной жандармерии. На этом я остановлюсь, потому что эти оперативные вопросы будут более подробно изложены в докладе господина Фиаменжи, руководителя RAID.
Наконец, последнее замечание по поводу характера отношений между префектом и прокурором Республики. Мой личный опыт убедил меня в том, что принятие решений бывает последовательным и эффективным, когда различные органы власти уже были знакомы друг с другом и имели опыт совместной работы. Так, возвращаясь к примеру захвата заложника в тюрьме Френ, уточняю, что ранее у меня была возможность установить доверительные рабочие отношения с префектом. Мы уже были знакомы, и в результате, когда надо было принимать решение относительно способов действий, мы работали в полном согласии.
Теперь я перейду к варианту «после развязки кризиса».
Такие варианты делают необходимым вмешательство судебной власти для установления факта правонарушения. Например, речь может идти о коллективных происшествиях — авиакатастрофах или катастрофах на предприятиях в связи с человеческим фактором. Но это может быть и теракт.
Действительно, в таких вариантах налицо нарушение общественного порядка, а риск стал реальностью. Главное — рассматривать эти события и реагировать на них соответственным образом в рамках полномочий каждого из участников.
При таких вариантах мы видим восстановление равновесия между ролью префекта и ролью прокурора Республики.
Прокурор Республики имеет полномочия на проведение расследования и установление причин теракта или катастрофы и установление лиц, совершивших эти деяния.
Более конкретно: прокурор Республики отвечает за сохранность места событий, чтобы не допустить исчезновения некоторых элементов, имеющих огромное значение для нормального проведения дальнейшего расследования. Например, в случае авиакатастрофы он должен распорядиться о розыске «черных ящиков» с самолетов. В такой ситуации прокурор Республики открывает уголовное дело, и в этом случае по всем следственным действиям — в частности, по назначению экспертов — компетентным лицом будет следственный судья.
Кроме того, прокурор Республики в соответствии с УПК отвечает за создание структуры, позволяющей жертвам быстро и в полном объеме получать информацию, и за организацию психологической помощи им. Эта забота о пострадавших должна осуществляться совместно с административной властью.
Следует подчеркнуть, что на судебные органы возлагается опознание погибших: прокурор Республики или судебный следователь должны вызвать патологоанатомов из Института судебной медицины и отдать распоряжение о проведении всех патологоанатомических тестов, которые позволят установить личности погибших (в частности, слепки с челюстей при авиакатастрофах). Впрочем, существует специальная группа по идентификации погибших в крупных катастрофах, входящая в состав Института уголовных исследований национальной жандармерии.
Наконец, хочу уточнить, что во французской системе параллельно с судебным расследованием, проводимым под руководством прокурора Республики, проводятся административные расследования массовых несчастных случаев с целью выяснить причины бедствия и предотвратить его повторение — в частности, это бюро расследования авиакатастроф.
Однако если при таких вариантах и есть некоторое уравновешивание функций прокурора и префекта, роль префекта по-прежнему остается остаточной.
Господин Лебешю уже выступал по этим вопросам, поэтому я буду краток. Если все, что связано с выяснением причин теракта или катастрофы находится в ведении прокурора Республики, то за префектом сохраняются полномочия по задействованию средств гражданской безопасности для оказания помощи, по мобилизации лечебных учреждений и структур оказания медицинской помощи.
Префект также вправе мобилизовать силы, необходимые для поддержания общественного порядка в районе места происшествия или катастрофы. Так было в мою бытность Генеральным прокурором в Бастии. В 1990 году рухнула трибуна на стадионе Фуриани, было много погибших. Управление кризисной ситуацией с точки зрения правоохранительных органов входило в мою компетенцию и в компетенцию прокурора Республики, а мобилизация сил для оказания помощи входила в компетенцию префекта.
В заключение важно подчеркнуть, что распределение задач между судебными и административными органами во Франции требует формирования у различных действующих лиц опыта к совместной работе, требует, чтобы они знали друг друга, с тем чтобы в случае возникновения кризиса их совместная деятельность была бы эффективной.
